金融新业态监管问路

主持人：随着互联网技术不断向金融领域渗透，金融监管将面临着更加复杂、多变的金融生态环境。互联网时代下，如何解决金融创新与金融监管这一对天然矛盾？

宋清华：强化监管创新，提高金融监管部门的功能监管能力、行为监管能力、综合监管能力和统筹监管能力。加强金融监管信息化工程建设，实现金融监管的信息共享和业务协同，增强金融信息服务能力。加强金融基础设施的互联互通，推进监管信息共享，适应互联网金融的发展需要，提高现代技术的运用能力。强化监管创新，其中一个目的就是为了促进金融创新，对金融科技企业试行监管沙盒（Regulatory Sandbox），实现金融科技创新与有效管控风险的双赢局面。金融创新与金融监管不全然只是矛盾，它们也有一致的地方或时候。金融科技（Fintech）是金融创新的结果，监管与科技的结合产生了监管科技（Retech）。

温宁：从当前的金融业发展实践来看，确实存在金融规则制定滞后于金融业务创新的客观情况。但我认为，金融创新和金融监管并不存在本质矛盾。实际上，金融监管的一项核心工作就是做好顶层设计，对金融业务发展要有合理的制度安排。只要做好规则制定和引导工作，明确金融创新的原则和边界，规范金融主体的行为，防止金融创新过度自由化，就不会损害金融监管的有效性，危及金融业健康有序发展。

陈华清：互联网金融创新和监管从某一维度上来说是一对矛盾。互联网金融监管本质上就是给互联网金融创新制定一系列的发展“规矩”，给互联网金融创新划定一个“规矩圈”。如果互联网金融监管的这个“规矩圈”划得太小，势必会束缚互联网金融创新；相反，如果这个“规矩圈”划得过大，互联网金融创新有可能引发巨大的风险敞口，严重影响金融体系的安全。要想找到互联网金融的创新与监管之间度的前提，找到互联网金融创新与监管之间的平衡点，既能够保持互联网金融创新的活力，又能把互联网金融创新带来的风险敞口控制在合理水平，理顺两者之间关系的重要性是不言而喻的。

一是尊重市场，呵护创新。近年来互联网金融在我国蓬勃发展是市场的选择，互联网金融创新一定有其契合市场的闪光点，因此监管当局要尊重市场，为互联网金融创新营造一个有利的外部环境。鼓励互联网金融创新和发展，适当包容失误，为互联网金融整个行业发展预留一定空间。

二是因时制宜，因事制宜，灵活监管。金融监管要着眼于金融业态发展的具体情况，体现出针对性和灵活性。具体来说，对于市场规模较大、主要风险暴露明显的互联网金融业态应当在创新出现之前制定相应准则进行规范和引导。

三是完善互联网金融创新的准入机制和退出机制。应根据互联网金融各种业务模式的特点和运营方式，设立风险控制措施、资本金、从业人员资质等准入条件，建立市场准入制度。同时，应引入相应的退出机制，及时清除不达标企业，并制定保护公众投资人利益，减小市场冲击，降低公众投资损失的特殊退出机制，以促进互联网金融业的良性发展。

四是积极发挥互联网金融行业自律，推进行业自律组织组建。互联网金融创新可以尝试突破传统金融行业自律的短板，积极发展行业自律，从另外一个角度为互联网金融健康发展提供保障。

五是更新监管思维。互联网金融具有与传统金融不一样的逻辑和业态，与传统金融相比有着自己独特的寄生存在形式，并且有别于传统金融行业，对其监管要更新监管思维，创新监管方法，适度区别于传统金融监管模式。

李虹含：随着金融创新和混业经营的发展，金融机构的传统业务边界日益模糊，基于分业监管的“机构监管”模式难以适应这种发展趋势。从理论上来说，基于金融业务的“功能监管”是对分业监管的修正；而“双峰监管”则强调保护金融消费者合法权益，建立并行于审慎监管的行为监管体系。

较为合理的改革方案是参考英国模式的“央行+行为监管局”或者参考澳洲模式的“一行双峰”（央行+审慎监管委员会+行为监管局）架构。这两种金融监管模式在理论上比较完善，在结构上既符合宏观审慎管理的原则，又强化了综合监管和功能监管，同时实现了行为监管与审慎监管的适度分离。两种模式的相同之处在于央行负责宏观审慎监管和系统重要性机构的微观审慎监管，不同之处在于非系统重要性金融机构微观审慎监管的归属。相比英国模式，澳洲“一行双峰”模式将非系统重要性金融机构的微观审慎监管部门与央行分设，从而更具独立性。然而，在中国特定的环境下，应该考虑将金融机构和业务（不论是否具有系统重要性）统一在央行这个综合监管机构之内，以避免监管竞争和监管套利。正是因为如此，英国模式在逻辑上为更佳的选择。

主持人：今年两会的一大亮点是，不少两会代表和委员关注并热议金融监管问题。其中，全国政协委员李一建议全面科学监管非正规金融行为。如何理解他所提到的“非正规金融行为”？这对加强金融监管有何参考意义？

宋清华：金融监管要实现全覆盖，既要加强对正规金融体系的监管，也要加强对非正规金融行为的监管。从金融角度来看，今年“两会”最值得关注的是国务院金融监管机构改革，即组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位，不再保留中国银监会、中国保监会；将中国银监会、中国保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

此次金融监管机构改革强化了中国人民银行的监管职能，使我国金融监管体制由分业监管向统一监管迈进了重要一步，但我国金融监管体制改革不彻底，或者说改革很难，金融监管体制改革受到了人或干部等诸多因素的阻碍。中国银监会和中国保监会的合并需要稳步推进，金融监管体制改革还需要长远谋划。

温宁：非正规金融（informal finance）又称为民间金融或者民间借贷，有时还被称为地下金融或是黑色金融，目前对正规金融和非正规金融并没有一致公认的界定，亚洲开发银行（1990）认为非正规金融是不受政府约束的金融部门，不用接受中央银行等政府监管部门对其的审计，不用执行当局规定的强制性信贷目标，不受存贷款利率标准的限制，可以自行确立和保留资本金及储备的规模，自行管理和把控资金的流动性。就其监管而言，正如李一代表建议，可考虑针对各类非正规金融行为设立专门委员会和职能部门，避免监管空白。其次，做好科学统计，摸清现状，实施动态监测和预警。三是按照非正规金融行为的商业逻辑和特点，科学设计监管体系的目标、指标和手段，重点防止风险转移。

陈华清：非正规金融，是相对于正规金融而言的。对于非正规金融的界定，目前理论界尚未取得一致的认识。亚洲发展银行(ADB，1990)从非正规金融经营特点的角度把非正规金融界定为“不受政府对于资本金、储备和流动性、存贷款利率限制、强制性信贷目标以及审计报告等要求约束的金融部门”。非正规金融主要存在于发展中国家，在发展中国家，金融制度的不规范和金融供给不足是普遍的。非正规金融的存在，是由于当前我国的正规金融市场既不能满足投资者的投资欲望，也不能满足融资者的资本需求，资金的供求双方只能自己创造市场，在法律和制度的规范之外从事投融资活动的结果。

任何事物均是把双刃剑，非正规金融也是如此。它内生于经济发展过程之中，并不是某一特定阶段的产物，但非正规金融的合法化只是过渡性制度安排，非正规金融并不会随经济的发展而自然消亡，其存在有其必然性和合理性。政府的取缔可能对经济的发展和社会的稳定更为不利，通过正规金融来挤压或取代非正规金融难以实现亦非最佳选择。因此，对于非正规金融的存在和发展应给予其准确定位，不能持忽视、歧视甚至敌视的态度，合理地放松管制，通过制度的完善，将其纳入监管当局的有效监管之下，依法维护金融交易各方的合法权益。通过必要的制度创新，将那些已有一定规模，机构建立比较完善，财务制度比较健全，运营和管理比较规范的非正规金融合法化，并积极创造条件引导其向规范化、正规化方向发展；加强正规金融与非正规金融之间的交易合作，提高整个市场的金融交易水平。

李虹含：“非正规金融行为”包括互联网金融、第三方支付平台、区块链资产投资、民间金融等未纳入到国家正式法律法规与文件监管当中的金融行为。互联网金融的潜在系统性风险隐患随着各种平台的倒闭、转型正在逐渐暴露。从2011年中国互联网金融出现至今，其交易规模迅猛增长，年均复合增长率超过150%。2017年中国互联网金融交易总规模超过24.8万亿，占GDP比例达20%，互联网金融用户人数超过5亿。如此庞大的交易规模与用户基数使得互联网金融风险具有较强的传染性，容易将风险引至传统金融机构与金融风险易感人群，特别是当今中国社会无现金化、移动支付、余额理财观念的不断普及深入，使互联网金融理财的理念根植于广大群众，一旦互联网金融出现舆情或风险将会使民众的金融消费信心崩塌，导致严重的系统性风险。所谓“亡羊补牢，犹未晚矣”，发现漏洞，补齐漏洞，可以防止系统性风险的进一步扩大与恶化。

主持人：当前，中央已经对金融业整治下了狠招，即使是国有银行也概莫能外。强监管时代下，金融机构应如何应对？

宋清华：强监管时代下，金融机构必须遵纪守法，坚持合规经营、稳健经营。这不仅是避免监管处罚的需要，更是金融机构生存和发展的内在要求。金融机构必须健全内部控制，加强风险管理，提高透明度。金融机构必须加强资本管理，坚持为实体经济服务的宗旨，强化董事会风险防控的最终责任，充分发挥监事会对董事会和高管的监督作用。

温宁：未来金融强监管将成为一种常态，对于金融机构而言，我认为：一是不忘金融服务实体经济这一初心，金融业务创新要控制好资金流向。各金融机构要结合自身角色定位和行业特点开展业务创新，不搞层层嵌套、资金空转，确保资金流向实体经济。二是各金融机构要完善公司治理机构，加快转变经营方式，强化自身内部控制和合规管理，防范业务风险。三是在确保金融服务实体经济这一基本原则下，各金融机构之间要加强业务合作，为市场提供多样化的金融产品，更好地服务实体经济和投资者，实现业务协同、合作共赢。

陈华清：近年来，以银监会组织开展的“三三四十”等一系列专项治理行动为代表，金融监管力度有所加强，银行业市场乱象整治工作取得了阶段性成效，银行业经营发展呈现出积极变化，资金多层嵌套、盲目加杠杆等不规范行为有所收敛，创新业务持续回归理性，市场竞争更加公平有序，合规意识和责任意识明显增强，从高速度增长向高质量发展转型初见成效。强监管时代下，金融机构应顺应时代趋势，切实做到以下几个方面：

一是正确理解商业银行系列监管政策的深意。在短期缓解系统性风险的基础上，监管层希望建立一系列制度性安排，约束金融机构健康发展，防止同业捆绑、过度错配等现象再次出现，完整的制度性安排本身也可以减少监管套利机会，引导被监管者预期，降低金融机构冲动发展的动机。对商业银行而言，需要注意的一方面是框架建设的及时性仍有待观察，另一方面是应关注政策细则与落实，及时做出业务适当性调整。

二是转变重规模轻风险的发展理念。强监管的本意并不是限制规模扩张，而是约束风险敞口的扩张，因此应将发展重点由规模扩张转移到发展高资本回报率，即风险性价比高的业务上，通过资产结构的逐步调整，降低显性以及潜在的风险敞口。

三是非信贷业务发展不应因噎废食。通过同业业务及委外业务弥补自身投资能力的不足，本质上都是金融资源优化配置的结果。实际上，监管并不

过多限制基于上述目的而发展的非信贷业务，但商业银行与基金公司等主营投资的金融机构有显著区别，市场业务占比增长至与银行自身风险承受能力和系统性风险水平不相适应的问题需引起关注。

四是适当调整发展策略，寻找新的业务突破点。不宜再单一地采取以市场类业务为主、通过广泛投资分散区域性风险的外向型发展战略，可考虑提高信贷业务比重、通过深耕区域客户挖掘利润价值的内向型发展战略，充分发挥本区域内的信息优势及资源优势，寻找新的业务突破点。

李虹含：第一，正确理解银行监管政策意图。对商业银行而言应关注政策细则与落实，及时做出业务适当性调整。银监会文件中仍有不少方向性、纲领性的内容表述，不排除仍会有跟进的政策细则出台，目前大部分银行处于自查过程中，对市场整体影响暂未完全显现，也给予了银行业务调整的时间。

第二，转变重规模轻风险发展方向。从目前商业银行面临的监管约束而言，监管的本意并不是限制规模扩张，而是约束风险敞口的扩张，因此，应将发展重点由规模扩张转移到发展高资本回报率。对银行而言，资产结构的调整或及时的资本补充是规模继续扩张的前提。

第三，非信贷业务发展需合理推进。银行体系金融市场业务和同业业务本轮快速增长有其内生原因，区域性银行通过金融市场业务实现风险的地缘性分散，通过同业业务及委外业务弥补自身投资能力的不足，本质上都是金融资源优化配置的结果。及时识别非银机构过高的市场风险敞口，降低业务与银行风险偏好的错配性。银行提高投资业务收益应当在遵守监管制度要求的前提下，通过内部积累或引入外部风险管理机构力量，不断健全自身风险管理体系，提高风险识别能力。■