推进供给侧结构性改革的财税政策研究

2018-04-09马海涛郝晓婧

财政监督 2018年7期

●马海涛郝晓婧

马海涛，现任中央财经大学副校长、教授、博士生导师。毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士学位。享受国务院政府特殊津贴，入选“全国文化名家暨四个一批人才工程”,万人计划哲学社会科学领军人才,“新世纪百千万人才工程（国家级）”、教育部“新世纪优秀人才支持计划”、财政部“跨世纪青年学科带头人”，被评为“北京市教学名师”、“北京市青年骨干教师”、“北京市育人标兵”，北京市文化宣传系统“四个一批”人才，“首都劳动奖章”获得者。

兼任中国财政学会副秘书长，教育部公共管理教学指导委员会委员，全国资产评估专业学位研究生教育指导委员会秘书长，国家社科基金评审专家，全国高校财政学教学指导委员会理事长，全国政府预算研究会会长，中国职业教育学会学术委员会委员，中国财政学会县级财政研究会副会长，中国农村财政研究会常务理事，中国财政学会财政史研究会、基础理论研究会常务理事，北京市财政学会常务理事兼副秘书长，财政部教材编审委员会委员，财政部高级技术职务评审委员会委员，北京市人大常委会预算监督顾问。被聘为河北大学、新疆财经大学、山东财经大学、安徽财经大学、内蒙古财经大学、上海立信会计学院、广西财经学院、西安财经学院、铜陵学院等高校客座教授。

研究领域为财政理论与政策、财税管理。曾主持国家社会科学基金重点项目、一般项目，教育部人文哲学科学基地重点项目，财政部、国家发改委、劳动社会保障部，国家国有资产管理委员会，科技部，世界银行及亚洲开发银行等课题四十余项。在《新华文摘》、《财贸经济》、《财政研究》、《税务研究》等学术刊物上发表论文200余篇，出版学术著作10余部（包括主编和合著），出版教材20余本（包括国家精品教材），15项成果获省部级奖励。曾多次赴美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、意大利、丹麦、日本、俄罗斯、乌克兰、越南、香港和台湾等国家和地区进行学术交流或访学。

2013年7月到中南海参加李克强总理主持召开的经济专家座谈会，就我国财税改革问题做了专题汇报。

2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议首次提出了“供给侧改革”的概念，习近平总书记强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”被视为经济发展思路的“大逆转”。2017年10月，中共十九大胜利召开，会议提出了“贯彻发展新理念，建设现代化经济体系”的目标，并指出：建设现代化经济体系，要以供给侧结构性改革为主线，再次将供给侧结构性改革提升至新的高度。不同于以往通过投资、消费、净出口“三驾马车”拉动经济发展的需求管理模式，当前在内外需求疲软的背景下，此次供给侧改革的核心问题是要从供给端入手提高经济的全要素生产率，以此扭转结构性失衡的局面，提升经济增长潜力，在新的供给环境下不断催生和引领新的需求，从而推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。财税政策作为政府实施宏观调控职能的主要途径，在供给侧结构性改革中发挥着举足轻重的作用。

一、供给侧结构性改革的科学认识

（一）基本内涵

我国的供给侧结构性改革不是所谓 “供给学派”的翻版，也不同于西方国家早前所推行的“供给经济学”，而是一场旨在实现供需水平跃升的深刻变革。供给学派最早可追溯至“萨伊定律”，他们认为供给可以自发创造需求，经济运行中一般不会发生生产过剩的危机；20世纪80年代，在西方国家面临严重滞涨、凯恩斯主义的需求管理思想备受质疑的局面下，美国里根政府大力推行供给经济学，主张政府应着眼于刺激生产，放任市场自由发展，政府唯一的作用是降低税率。从这个角度来看，供给经济学和供给学派是一脉相承的，它们崇尚“自由主义”，片面突出税率的作用，只强调供给而忽视需求，只注重市场调节而忽视政府作用。

相较之下，当前我们所倡导的供给侧结构性改革更侧重于调整经济结构、协调生产关系，在厚植原有经济发展基础上补齐短板、破解难题，一方面在需求的引导下改善供给，增强供给结构对需求变化的灵活性与适应性，不断让新的需求催生新的供给，新的供给创造新的需求，集中力量解决传统生产门类产能过剩、企业经营成本过高等问题，优化产业结构，激发企业创造活力；另一方面，正确处理市场与政府的关系，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止重蹈政府行政干预经济的老路，又要注重政府对经济的宏观调控作用，警惕掉入极端市场化的陷阱；同时，突出强调体制改革的关键作用，强化制度供给，在推进供给侧结构性改革的进程中，深化财税、金融、户籍、土地、能源等领域的各项改革，形成相辅相成、你中有我、我中有你的良性循环。

总结而言，我们所说的供给侧结构性改革是针对当前经济发展过程中出现的结构性问题，以需求为导向强化有效供给为目标，市场为导向提升资源配置活力，改革为引擎强化制度供给，最终实现供需水平跃升、资源配置高效、产业结构升级、经济动能转换并保持中高速稳定增长的新体系，既强调供给又关注需求，既注重发挥市场“无形的手”的效力，又强调政府“有形的手”的作用，着眼于当前，立足于长远。

（二）五大任务

供给侧结构性改革的五大任务可总结为 “去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。“去产能”即解决传统生产门类产能过剩的问题，主要集中在煤炭、钢铁、水泥等工业生产领域，要求提高相关产业市场准入门槛，对于僵尸企业，加快淘汰或引导相关企业兼并重组，坚决拔掉“输液管”和“呼吸机”。“去库存”即消化房地产业库存，供给层面，深化住房制度改革，大力发展住房租赁市场，构建租购并举的住房制度；需求层面，加快户籍制度改革和新型城镇化进度，有序引导农民工市民化，真正扩大房地产市场有效需求。“去杠杆”即防范与化解金融风险和地方政府债务风险，在守住不发生系统性风险底线的基础之上，进一步推进资本市场的建设，完善地方政府存量债务置换体系。“降成本”即解决企业生产成本过高的问题，一方面要求财税政策、产业政策、价格政策共同发力平衡供需，总体保持价格水平稳定，另一方面清理整合不规范税费，简化相关行政审批流程，切实减轻企业负担。“补短板”即补齐社会经济发展中的诸多短板，提升社会整体协调性，强化有效供给，在基础设施、公共服务、攻坚脱贫等关乎国计民生的领域，真正做到“钱从哪儿来，投到哪儿去”。

（三）创新发展

改革开放以来我国经济取得了长足发展，但随着我国宏观环境的不断变迁，以往“要素投入型”经济发展方式的弊端愈发显现，仅依靠人口红利、资本消耗、以破坏环境为代价的粗放型经济增长方式变得不可持续。随着各国对Solow模型、人力资本模型等宏观经济增长模型①的深入实践，我们也越来越清楚地认识到旨在提升“经济质量”和“生产率”的技术进步才能从根本上推动经济增长，科学技术是第一生产力，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。因此推进供给侧改革，必须牢牢树立创新驱动发展的理念，着力提升全要素生产率②，释放经济发展活力，在重大科技创新的引领下，加快科学技术转变为现实生产力的步伐，以此创新供给能力，为经济增长提供源源不断的内生动力。

二、财税政策对供给侧结构性改革的作用机理

在传统凯恩斯主义框架下，财税政策与货币政策被视为需求管理理论中的重要政策工具，通过相机抉择机制“逆经济风向”调节总需求。然而相比于总量控制的货币政策，财税政策若辅以其它经济、产业、区域、价格政策，则可协同宏观、中观、微观效应，改变生产要素的相对价格从而优化资源配置，在长时间内改善供给结构，提高经济运行效率。因此，顺应经济发展趋势的财税政策调整理应成为此次供给侧结构性改革的题中应有之义。

（一）财税政策是政府发挥经济调控职能的首要依托

财税政策对供给侧结构性改革的作用机理集中体现在政府经济调控职能的发挥上。十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支柱，在供给侧改革既强调市场在资源配置中的决定性作用又注重发挥政府职能的背景下，财税政策作为联系政府“有形的手”与市场“无形的手”的纽带，在整个改革过程中都起着举足轻重的作用。财税政策主要包括收入政策和支出政策，具体通过税收、财政补贴、转移支付、国债、政府购买等工具对国民经济进行调节。在凯恩斯需求管理理论框架下，政府利用上述财税政策对总需求进行反经济周期调节，防止经济过热或过冷。而在供给侧结构性改革的背景下，财税政策也要强调发挥其对市场中观、微观主体的调控作用，比如通过激励性补贴引导和培育高科技产业和新兴产业健康发展，优化产业布局；通过调整税费降低企业运行成本，调动企业生产积极性。中观与微观效应再通过有机加总，进一步提升宏观层面的供给质量。因此，财税政策兼具需求效应与供给效应，在供给侧改革中依然是政府发挥经济调控职能的首要依托。

（二）财税政策是化解过剩产能的有效推动力

理论经济学指出，产能过剩往往是市场经济发展到一定阶段的必然产物，凯恩斯将产能过剩的原因归咎于有效需求不足，马歇尔认为是价格因素在作祟，福利经济学则认为是分配不公使然。然而上述观点实则没有太大差别，产能过剩的根本原理在于供给大于需求，因此有效化解过剩产能必须从供需两个方面着手，在这其中财税政策同样扮演着重要的角色，即相关政策工具与化解产能过剩的手段有机结合。具体来看，供给层面压缩产能，财税政策主要集中在安排专项资金加快淘汰僵尸企业，鼓励企业兼并重组；逐步取消部分政策性补贴，加快产业市场化进程；扩大资金规模清理整顿违规产能，引导产业转型升级；实施税收优惠政策，激励企业技术革新；需求层面则重在挖掘国内外有效需求，通过财政补贴、税收激励等财税政策消化和转移过剩产能，如提升政府投资建设领域钢材用料比例；建立健全国内外贸易投资、融资平台，鼓励优势企业“走出去”，拓宽国际发展空间等等。可见，以供需为核心、全方位、多层次的财税政策体系是有效化解过剩产能的重要推动力。

（三）财税政策是防范与化解财政金融风险的重要保障

2012年预算法修正案草案首次以立法的形式明确：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，限制了地方政府自行举债的权力，成为我国进入风险应对阶段的重要里程碑。然而，随着服务型政府的建设加快，地方政府面临着越来越多的支出需要，为缓解履行职能带来的财政压力，地方政府频频利用融资平台隐蔽举债，债务的规模和风险一度失去掌控。为应对地方债务风险，中央政府实行“开前门、堵后门”的财税政策：2014年新《预算法》规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”打开了省级地方政府债务发行的“前门”，与此同时，禁止地方政府进行任何形式的债务担保，堵住了债务的“后门”。可见，当前面对供给侧结构性改革的整体趋势，尤其是在财政金融风险高度向政府集中的背景下，利用好财政手段，更好地发挥其对国民经济的保障作用，是改革攻坚的重要一战。因此从财税政策角度出发，防范与化解财政金融危机首先应集中体现在地方政府债务管理与赤字管理上。1999年巴西金融危机、2001年阿根廷金融危机、2008年欧洲金融危机的历史经验告诉我们，政府主权的债务危机往往是大规模金融危机爆发的诱因与导火索，必须从财政层面发力，建立健全地方债务风险管控机制，完善地方政府存量债务置换体系，加强对地方政府债务与财政赤字显性化管理；此外防范与化解金融危机还应体现在对金融体系的风险管控上，财政部门应化被动为主动，建立对金融机构及金融市场的动态监管机制，审时度势、分门别类地辨别不同时期下的重点监控对象；规范风险管控程序，确保足以应对突发性金融风险；完善与中央银行以及各类金融监管机构的协调机制，共同作用促进金融市场健康发展。

（四）财税政策是降低企业生产成本的主要内容

财税政策是落实供给侧改革“降成本”任务的一项重要内容，其作用机理主要体现在以下两方面：一是通过财税政策调整，合理降低企业税费负担。一方面降低企业的要素投入成本。在劳动力要素层面发挥个人所得税的积极作用，降低企业的劳务成本；资本要素层面，发挥低息、无息贷款对相关企业的扶持作用；土地要素层面，配合土地改革清理整合相关税费，推进房地产税立法；技术要素层面，通过税收激励与优惠政策支持企业进行技术革新。另一方面降低企业的生产运营成本。在营改增全面推行的背景下，进一步消除企业在生产、流通环节的重复征税，发挥以增值税为代表的流转税的中性作用，为企业营造公平竞争的良好氛围。

二是稳定财税政策，有效减轻企业面临的风险成本③。当前企业身处风险社会，面对宏观风险与公共风险急剧增加的经济环境，除去传统的税费成本、要素成本、管理成本，企业还面临着众多的不确定因素，而这些不确定因素最终将转化为风险成本进一步加重企业的负担。根据理性预期理论，任何经济中的行为主体在决策之前都会充分利用可得信息对市场进行预测，并予以最大限度的利用。因此从降低风险成本的角度来看，稳定政策就是稳定预期、降低风险，任何可预见的财税政策都会在一定程度上减少企业的不确定因素，反之，变幻莫测的、难以预测的财税政策将会放大企业的不确定性因素，从而增加企业面临的风险成本。

（五）财税政策是构建公共服务体系、补齐民生建设短板的关键手段

加快转变政府职能，建设人民满意的服务型政府，把改善与保障民生作为政府工作的根本出发点与落脚点，更加注重社会管理与公共服务体系构建，这是新一轮财税体制改革对政府转型的内在要求。公共服务体系是由一国政府主导、市场主体积极参与，旨在为本国公民提供包含教育、公共卫生、公共文化、社会保障在内的公共服务而建立的一系列制度安排。不难发现，在公共服务体系构建上，政府承担着供给的主体责任，然而多年来为促进宏观经济健康有序发展，政府在注重发挥其经济职能的同时，对其上述供给责任有所忽视，导致我国公共服务体系未能实现与经济建设的同步增长，发展出现诸多短板，尤其是在民生建设领域。当前在供给侧结构性改革的背景下，政府应该重新审视自身定位，兼顾经济调节与公共服务供给职能，在维持经济稳定发展的同时，建立健全公共服务体系，补齐民生建设的短板，而财税政策作为政府部门价值分配与利益表达的载体，应在保障和改善民生两个方面发挥积极作用：保障民生即补制度建设的短板，要在财税领域建立完善的制度保障机制，确保民生支出来之有道，用之有方。比如十八届三中全会报告关于国有资本划拨社会保障基金的规定，2016年财政预算报告关于提高国有资本经营预算调入一般公共预算比例、并用于民生建设的规定；改善民生即解决民生建设在财税领域的具体问题，一方面注重发挥财税政策的总量效应，加大财政投入规模，切实满足人民群众最直接、最迫切民生需求，另一方面也要发挥财税政策的分配效应，努力促进公共服务均等化，确保改善民生的成果惠及全体人民。

三、当前财税政策的实施难点

（一）缺乏理论指导

传统的财税政策是政府进行需求管理的有效手段，而主流的需求管理理论来自于凯恩斯主义。凯恩斯将经济主体划分为个人、企业、政府、国外市场四个部门，根据国民经济恒等式Y=c(Y-T+TR)+b+I+G+NX，财税政策通过作用于T—税收，TR—转移支付，G—政府购买，I—投资来刺激总需求，进而实现充分就业、稳定物价、经济持续增长、国际收支平衡的四大宏观经济目标。第二次世界大战后世界经济遭受重创，在有效需求不足的背景下，凯恩斯的需求管理理论得到了各国的成功实践。同样，我国自引入市场经济体制后也一直沿用凯恩斯的需求管理思想，在它的理论指导下，经济实现了跨越式增长。

当前供给侧结构性改革要求供给管理与需求管理同时发力，财税政策对经济的调控作用不能局限于需求领域，在这种情况下凯恩斯主义显得有些“力不从心”，需要新的理论进行指导。然而自2015年供给侧改革提出以来，不论是在理论上还是在实践中，仍未完全找到财税政策区别于以往政策的关键所在，仍未明确区分供给侧改革背景下和需求管理背景下财税政策的内涵、外延、作用机理，若完全照搬以往的理论与实践经验，最终可能会与供给侧结构性改革的目标背道而驰。因此缺乏理论的指导，对财税政策的制定和实施将是一个巨大的挑战。

（二）地方政府财政收支矛盾突出

近年来面对国内外经济运行低迷的局势，我国经济增速迅速回落，在各级财政收入呈现中低速增长的趋势下，支出方面面临的压力仍然较大。数据显示：2016年全国一般公共预算收入159552亿元，同比增长4.5%；相比之下全国一般公共预算支出187841亿元，同比增长6.4%④，财政收支缺口达28289亿元。进一步分中央和地方来看，中央本级一般公共预算收入72357亿元，同比增长4.7%，支出27404亿元，同比增长7.3%；地方一般公共预算本级收入87195亿元，来自于中央的转移支付为52573.86亿元、税收返还资金为6826.84亿元⑤，总收入达146595.7亿元，同比增长6.2%；地方本级支出共160437亿元，同比增长6.2%，地方一级财政收支缺口为13841.3亿元，中央本级由于对地方进行转移支付与税收返还造成的收支缺口达14447.7亿元。可见，相比于中央一级，地方政府的财政收支矛盾是构成总体收支缺口的主要成因。

财政收支矛盾突出一方面是由于收入来源增长潜力降低，另一方面在于支出压力加大。在财政收入领域，多方因素促成了增速放缓：第一，以营改增为主要内容的结构性减税使得税收收入大幅度缩减；第二，随着“土地财政”的日渐瓦解，地方政府依靠土地出让获取税费收入的方式变得不可持续；第三，地方政府自由发行债券举债的权利被限制，而新的债务融资平台亟待完善；第四，营改增后地方主体税种缺失，进一步加重了财政负担；第五，地方政府仍然承担着较多的财政事权与支出责任。在财政支出领域，随着我国“服务型”政府的建设加快，以及随之而来的各项改革的推进，政府面临许多迫切的支出需求，尤其在供给侧结构性改革的背景下，狠抓落实“三去一降一补”五大任务需要财政在经济建设、基础设施、民生保障、公共服务等领域给予大力支持。另外地方政府债务仍然巨大，1万亿的地方债置换仅在短时期内缓解政府的偿债压力，剩余14万亿的地方存量债务带来的高额利息支出不容小觑。以上种种因素导致地方财政收支矛盾日渐激化，对财税政策的实施空间与实施效果构成了一定的考验。

（三）政府投资边际效用弱化

在以往的财税实践中，面对经济下行压力，政府部门最常使用的政策工具之一就是财政投资，尤其是2008年世界金融危机后，在国内外需求疲软、存在大量失业的局面下，政府通过主导投资，将资本投入公路、铁路、桥梁、机场等基础设施领域，创造了大量的就业岗位，解决了经济中存在的非自愿性失业。到2009年底，我国失业率已基本恢复至自然失业率水平，8年来总体保持基本稳定。那么在失业率较低的经济环境下，若政府继续利用财政投资刺激总需求，会对经济产生怎样的影响？我们可以在凯恩斯主义框架下进行分析（图1、图2）：当经济存在大量失业，总供给曲线（AS1）较为平缓甚至接近于凯恩斯总供给曲线（水平），旨在刺激总需求的政府投资将使总需求曲线向上平移（AD1-AD2），最终产出大幅度增加，而价格水平略微升高；当失业率基本处于自然失业率水平，总供给曲线（AS2）较为陡峭甚至接近于古典总供给曲线（垂直），此时总需求曲线右上移动将会造成产出增加幅度较小，而价格水平急剧上升。因此，当经济不存在结构性失业，政府主导的财政投资不仅会导致其边际产出效应越来越小，同时还会抬高生产要素的价格，进一步加重企业的生产负担，这也是供给侧改革下“降成本”任务的一大原因。

图2　：自然失业率情形

图1　：大量失业情形

更进一步地，企业生产成本上升将导致其盈利规模、资金周转遭受不利影响，企业的投资积极性受挫，从而产生政府投资对私人投资的挤出效应。数据经验也表明，财政投资的快速增长往往伴随着私人投资的疲软：2016年全国基础设施投资增速17.4%，高于民间资本投资增速3.2%，高于全国投资总额的平均增速8.1%；2017年上半年民间资本增速7.2%，依然低于基础设施增速21.1%⑥。此外更有学者通过研究财政投资的资本回报率，以及全要素生产率与投资增速之间的相关关系，认为政府主导的财政投资与供给侧改革的总体目标相悖。虽然本文不能完全认同上述观点，但是在传统财政投资边际效用日益递减的情况下，为政府投资另辟新径，是当前供给侧结构性改革下财税政策的基本内涵，亦是更好地发挥政府宏观调控职能的必然要求。

四、供给侧结构性改革下的财税政策调整

（一）基本取向

供给侧结构性改革要求政府对经济的管理重点从需求转向供给与需求并重，当前面对经济下行的压力，财税政策作为需求管理的重要手段，在适度扩大总需求的同时，更要助力推进供给侧改革，通过有效化解过剩产能、防范财政金融风险、降低企业生产成本、补齐社会经济发展短板，改善供给质量，优化供给结构，提升供给对需求变化的灵活性与适应性。不可否认，供给侧改革“三去一降一补”的结构性调整方案还会进一步加大经济运行的压力，由此产生大量的结构性失业需要财税政策予以托底。可见，不论是供给侧还是需求端，都要求要政府继续实施积极的财税政策并加大力度。

更进一步地，积极的财税政策又可分为“减收”政策与“增支”政策，相比于支出政策，收入政策往往更能体现财政政策的供给效应，一方面以财政投资为主要内容的支出政策边际效应弱化，另一方面以减税为核心内容的收入政策可通过降低企业的税费成本，直接作用于供给。因此减税政策不仅可以通过增加居民的可支配收入在需求层面刺激消费，带动经济增长，也可以通过降低企业生产成本，激发企业活力，扩大社会生产，强化有效供给，在供给侧结构性改革的背景下，理应成为实施积极财税政策的主要途径。

（二）具体思路

1、继续推进结构性减税。从政策内涵上看，结构性减税不同于大规模减税，又区别于单纯有增有减的税收调整，它是政府为了达到某种特定目的，针对特定群体、特定税种，以调整经济结构、转变经济发展方式、促进产业结构转型升级为根本出发点和落脚点，既注重“减税”，又强调“调结构”的一系列税制调整。当前，我国主要以“营改增”为核心内容推进结构性减税，并已初见成效：自2016年5月全面推开营改增试点以来，截至2017年4月累积减税6993亿元，98.7%的试点纳税人实现税负下降或持平，新增试点的四大行业新办企业户数累积增加153万户⑦。下一步，为更好地推进结构性减税，可以从以下几个方面入手：

（1）进一步完善增值税制。若营改增顺利完成，我国三次产业的流转税制将基本实现统一，增值税将作为流转税的主体税种与经济活动直接相关，因此要进一步完善增值税制，切实减轻与企业生产活动相关的税收成本，充分发挥流转税对经济的中性作用：第一，简化税率。理论上增值税对经济的中性作用主要通过单一税率来体现，然而在营改增后，增值税的税率档次不减反增，多档税率并存，人为拆并纳税主体，不仅不利于市场对资源配置作用的发挥，还会扭曲市场竞争，未来应进一步简化增值税税率，适时取消对小规模纳税人和特定一般纳税人的简易计征办法，营造公平有序的竞争环境。第二，拓宽增值税抵扣链条，消除重复征税，同样是发挥增值税中性作用的重要方面，也是本次营改增的主要内容。然而不同于传统的加工制造业，营改增后新纳入增值税征收范围的现代服务业、房地产业、金融服务业等第三产业的增值税上下游链条不够完整，从而使增值税的抵扣优势难以充分体现。为解决这一难题，当前更应在税收征管体系上下功夫，比如改变以往以票管税的税收征管方式，结合“互联网+”发展的契机推动向信息管税转变。第三，推进增值税生产地原则向消费地原则转变。增值税属于间接税，其税负通常由消费者承担，然而在生产地原则的分配准则下，现行增值税在企业生产环节征税，从而造成税收归属与税收归宿不一致的局面，客观上也使政府为了增加财政收入，对房地产等“重税”产业加大投资。若对增值税实施消费地原则，则可以有效避免上述问题。未来在技术条件允许的情况下，依据征税环节划分增值税归属中央税与地方税的比例，将消费环节所征的税收收入划分给地方，生产环节的上交至中央，也是一个值得探索和深究的方式。

（2）规范政府收费。2017年6月，在前半年已经实现降税降费7180亿的基础上，国务院又推出了新的降费措施，显示了政府力争通过降费切实降低企业成本的决心。自2013年以来，中央层面已清理涉企政府性基金与行政事业性收费496项，地方取消600项⑧，然而从数据上看，2016年政府性基金收入仍呈现快速增长（11.9%）⑨趋势，远大于经济增速和财政收入增速，这说明面对庞大的政府性收费体系，其清理规范空间仍然巨大，要进一步加强减费力度，为实体经济发展创建良好的环境。首先要打破部门和地方利益。政府性收费的规模之所以能够不断地增长，关键原因在于它牵涉地方与部门的诸多利益，因此要想从根本上进行约束和管理，突破利益障碍是关键。其二，放开政府定价，对已实现充分竞争的领域完全开放市场，尊重市场规律并发挥市场在资源配置中的决定性作用。其三，可优先考虑清理规范行政事业性收费。必要性上，在政府严控“三公经费”、努力压缩一般性支出的背景下，大量行政事业性收费的存在显得不合时宜，并且会有损政府的形象；可行性上，相比于政府性基金，行政事业性收费项目数量少且资金规模小，加之程序设置的复杂程度不高，因此可以作为政府减费降负的先行者。其四，清理整合政府性基金收费。各级政府、部门要重新梳理自己管辖范围内的各项政府性基金，明确其征收目的、征收范围、征收金额、征收时限，对实有必要征收的基金，进一步规范其征收程序；对已达到预期目标的基金，应及时叫停，确有必要继续开征的，必须重新启动设立程序；对连续多年结余的基金，应重新进行评估。

2、辅以结构性增税，缓解财政收支压力。既然有特定环境下的结构性减税，与之相对应的就一定会有结构性增税，两者并不完全对立，关键在于如何协调。当前，面对财政收支矛盾日渐激化，我们在强调税收政策对经济调节作用的同时，也不能忽视其筹集财政资金的功能，合理实施结构性增税可在一定程度上缓解政府的财政收支压力。为了切实减轻与企业生产活动直接相关的税费负担，在供给侧改革背景下结构性减税的着力点是以增值税为主的流转税，相对应的，增税的空间就更多来自于直接税，因此加快推进个人所得税与房地产税改革，提高直接税比重，在缓解政府财政收支压力的同时，可进一步释放间接税的减税空间，助力推进供给侧改革。

（1）推进个人所得税制改革。继营改增后，个人所得税改革成为推进税制改革的另一着力点，总体目标是要充分发挥个人所得税在调节收入分配中的积极作用，在降低低收入群体税负水平的同时，强化对高收入群体的所得税征收。对此，有部分群体呼吁提升相关税目的起征点，但从整体上看很难说是公平之举，这种不公平可以同时体现在横向⑩与纵向11两个层面。相比之下，更具优势的举措是推进综合与分类相结合的个人所得计征办法改革。在我国个人所得税现行的11个税目当中，有7个税目采用比例税率，4个税目采取累进税率，除工资薪金所得税目之外的其他税目不具备累进性或累进性较弱，使得个人所得税整体上难以发挥其收入分配效应。若个人所得税实现由分类课征向分类与综合相结合模式的转变，将除资本利得以外的其他收入综合计税，并同时考虑纳税人所承担的生活成本，在对子女教育支出、赡养老人支出、普通自住住房贷款利息支出等与家庭生计相关的专项开支进行相应扣除后，适用于不同的累进税率，会大大提升个人所得税的累进性。在税率设计上，原则上应该保持第一档税率低水平，同时对高收入群体课以高税率，但最高不应超过当前最高税率水平45%。

（2）加快房地产税改革。在我国以流转税为主的税制结构下，推进房地产税改革不只是一种税种的新设，更是一次旨在平衡直接税与间接税的深刻变革，房地产税既不同于以往的房产税，也区别于国外的物业税，它是一个综合性概念，涵盖与房地产经济活动相关的所有税种（具体包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、城市房地产税、契税）。房地产税实现从无到有，其开征将会面临重重障碍：一方面房地产税作为一种直接税，房产持有人既是法定纳税人又是实际负税人，税负难以转嫁，人民群众普遍感到负担沉重，极易引发抗拒心理；另一方面存在税负过高的潜在风险。按照“税收收入=税基*税率”的基本公式，房地产税的特殊之处在于税基与税率在一定程度上都由政府确定12，从而使纳税人始终处于被动状态。此外，若房地产税与土地出让金并存，在一定程度上存在重复征税之嫌。对此，推进房地产税改革需要从以下几个方面突破：第一，明确房地产税的税制设计必须是一个民主决策的过程，不论是税率设定还是税基评估，都要充分吸收人民群众的意见；第二，尽快推进房地产税立法，用法律框架约束政府行为，保障人民利益；第三，在税制安排上选择“宽税基、低税率”，降低新税推行难度；第四，房地产税应该遵循“受益原则”，做到取之于民，用之于民；第五，清理整合房地产相关税费，该并入的并入，该取缔的取缔，减少重复征税；第六，逐步减轻开发与交易环节的房地产税负，转而向财产保有环节征收。

3　、统筹资金，加大对重点领域与薄弱环节的财政支出

（1）加大财政对科技创新的扶持力度。十九大报告指出：“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，而科技创新作为全面创新的引擎，是提升经济全要素生产率的关键，加强财政对创新的扶持力度，不仅是供给侧结构性改革创新驱动发展的要求，更是提升我国综合国力，实现国家长治久安的重要保障。当前，随着“创新驱动发展”的理念不断深入人心，各地方政府不断加大对科技创新的投入力度，然而部分领域内依然存在资金投入碎片化、低水平重复投入等问题，严重制约了资金的使用效率，使得财政资金难以发挥其应有的作用。为此，首先应优化政府对科技创新的投入结构，对不同环节有侧重地投以扶持资金，重点向研究与开发环节倾斜，在成果转化环节积极引入社会资本，同时建立健全财政资金的退出机制；其次在支持创新产业的发展上，财政资金应以间接投入为主，可以从产业政策服务方面入手，营造有利于创新产业发展的政策环境；再次积极引导企业加大科技创新力度。企业作为市场的微观主体，不仅是带动经济增长的核心动力，更是实现全社会技术进步的中坚力量，必须充分利用好和发挥好企业的主体作用，综合运用财政补贴、税收优惠、贴息贷款、信贷担保等政策，鼓励与引导企业加大科研投入进行技术改造，提升自主创新能力，以此形成新的发展优势；最后要积极发挥政府的宏观调控作用，适当加大政府对科技创新产品的采购范围与采购力度，主动为科技创新市场创造需求，需求催生供给，供给再创造需求，形成良性循环。

（2）加大财政对民生建设的保障力度。保障与改善民生是发展的根本目的，是落实科学发展观的重要任务，是全面建成小康社会的内在要求，亦是政府工作的根本出发点与落脚点。近年来随着服务型政府的建设加快，虽然财政在民生建设上的投入不断增加，但由于我国人口众多、国情复杂，地区间资源禀赋差异、制度设计缺陷导致财政资金无论是在“量”上还是“质”上都无法充分发挥其应有效益，全国范围内仍然存在“幼无所养、老无所终、病无所医、民无所居”等切实关乎民生的现实问题。对此，首先应继续加大财政对民生建设的投入力度。虽然民生财政不完全等同于民生支出，但是“量”是“质”的前提，合理的民生支出水平是建设民生财政的必要条件，在这一方面我们与世界水平还存在着一定的差距：例如公共教育支出占本国GDP的比重，2015年世界平均水平4.7%，高收入国家为5.1%，低收入国家为4.0%，我国为4.26%，与高收入国家存在较大差距，略高于低收入国家水平，数值上与泰国（4.1%）、俄罗斯（4.3%）相近13，总体未达世界平均水平；再如医疗卫生支出占本国GDP的比重，2014年世界平均水平为9.921%，高收入国家为12.26%，中高收入国家为6.17%，中等收入国家为5.81%，低收入国家为5.75%，我国为5.55%，甚至低于低收入国家平均水平，数值上与罗马尼亚（5.57%）、伊拉克（5.54%）相近14。可见，我国财政在民生建设领域内的投入仍远远不够，应进一步加大财政资金的投入规模。其次，优化民生支出结构。根据马海涛、和立道（2010）关于民生支出项目“层级分布”的研究，当前应重点推进教育、医疗卫生、社会保障、收入分配、就业、住房保障体制改革，切实保障与广大人民群众生活直接相关特别是弱势群体的民生问题15。以保障性住房为例，在供给侧结构性改革“去库存”的任务要求下，应充分发挥政府购买服务的积极作用，打通商品住房与保障性住房、棚改房、征收安置房之间的通道，一方面深入挖掘房地产市场的刚性需求，助力房地产去库存，另一方面，补齐民生建设的短板，有效解决中、低收入人群的基本住房问题。此外，在教育、医疗卫生、社会保障等领域，应重点关注和解决民生建设地区差异、城乡差距的问题，以促进公共服务均等化为目标，努力实现经济发展的成果惠及每一位人民群众。

4、强化制度供给，深化财税体制改革。在社会主义经济发展的浪潮中，供给侧结构性改革作为全面深化改革的排头兵，与财政、金融、文化、社会事业、生态文明等各个领域的基础性改革息息相关、相辅相成，深化财税体制改革不仅是推进供给侧结构性改革的重要举措，更是全面深化改革的内在要求。十九大报告基于建立现代化经济体系的要求，对当前阶段的财税体制改革做出了具体要求：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”结合十九大的基本精神，当前为推进供给侧结构性改革，在财税领域必须着力做好以下两方面：

第一，推进中央与地方事权和支出责任体制改革，明确公共服务供给领域各级财政的事权与支出责任。中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的基本前提，是建立现代财政制度、推进国家治理能力现代化的重要方面。从内涵上看，财政事权是政府应用财政资金提供公共服务的责任与义务，支出责任即为确保政府履行财政事权而产生的支出义务，二者本应是一一对应的关系。但随着宏观环境的不断变迁，出现了财政事权与支出责任不相匹配的状况：本应由中央政府承担的事权，过多地被不具相应支出责任的地方政府承担，本应由地方政府承担的事权，却过多地被中央政府承担，与此同时，由于政府职能交叉重叠导致中央与地方共担事项较多等等。在供给侧结构性改革要求补公共服务、民生建设短板的任务下，要进一步推进中央与地方事权和支出责任体制改革，尤其是在民生建设领域，属于中央事权的原则上由中央政府直接履行，属于地方事权的要充分赋予其相应自主权并依法保障其事权履行，对于保留的中央地方共担事权，必须明确各级政府在公共服务供给中的事权并匹配以相应的支出责任，要紧紧围绕十九大报告“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的总体思路，努力推进公共服务均等化。诚然，建立事权与支出责任相匹配、各级政府责任明确的现代财政制度是一个复杂而漫长的过程，退而求其次，短期内可通过规范政府间转移支付制度来界定各级政府的支出责任。具体来说，在明确重大民生建设工程筹资责任由中央、省级、基层政府共担的基础上，基层政府仍然负担本辖区内民生建设的主体责任；省级政府通过专项转移支付一方面保证基层政府有充足的财力提供公共服务，另一方面均衡省内公共服务供给水平，缩小城乡差距；中央政府通过一般转移支付和专项转移支付重点促进省际公共服务均等化，优先用于欠发达地区，中央下达的经费由省级政府根据本省实际经济发展状况进行调度，并负责落实到位。

第二，健全地方税体系，培育地方税主体税种。随着营改增的全面铺开，一方面改变了原有的地方税系结构，原本占据地方税收收入30%以上的营业税威力不再，地方主体税种缺失；另一方面现有的增值税分享机制扭曲了中央与地方的财政关系，大大降低了地方政府的税收增长潜力与税收积极性，加之地方政府对少数税负增加企业采取的补贴措施，进一步加大了财政的收支压力。然而在供给侧结构性改革的背景下，地方政府却面临着迫切的支出需求，一方面改革中的种种难题需要财政予以托底，另一方面政府职能转型要求政府加大对民生建设的投入，因此如何保证地方财力成为此轮深化财税体制改革亟待解决的问题，需尽快构建新的地方税体系，培养和确立新的主体税种，并以此为核心建立起一整套与之相关的税收征管体系。从理论上看，主体税种必须具备以下四个特点：一是要有足够宽泛的税基，能够为地方政府提供充足的财政收入；二是税源流动性较弱，保证不因征税而轻易地发生地区间转移；三是基层政府易于管控，尽量减小征管成本、提高纳税人的纳税遵从度；四是对经济波动的适应性较强，能够稳定地方财力。随着改革的不断深入，继营改增后，环保税、资源税、企业所得税、个人所得税、房地产税也将纷纷纳入改革，成为未来地方税主体税种的有力竞争者，但目前来看上述税种仍处于发展不成熟的阶段，与主体税种的理论要求仍存在一定差距：增值税的中性税制仍不完善，环保税、资源税施行或试点时间不长，企业所得税、个人所得税尚未进入改革阶段，房地产税推行尚处于准备阶段，因此，地方税主体税种的培育与确立将会是一个漫长的过程，短期而言，为缓解地方政府的财政收支压力，在理顺各级政府财政关系、推进中央与地方事权和支出责任划分体制改革的基础上，以资源税、环保税、增值税、企业所得税为主的企业税收体系，以房地产税、个人所得税的自然人税收体系可以是支撑地方财政格局的有效选择，两大税系分别从两大市场微观主体入手，共同发力有效保障地方财力。远期来看，随着税制改革的不断深化，要在税收实践中充分挖掘各个税种的税收潜力，通过制度创新和机制创新，重新培育和确立地方税主体税种，建立符合现代财政分权理念和中国国情的地方税体系，充分发挥和调动中央和地方的积极性。正所谓“不闻不若闻之，闻之不若见之，见之不若知之，知之不若行之”，实践是检验真理的唯一标准，可以想见，未来随着各地对税务工作的深入实践，我国的地方税体系建设也必将渐入佳境。■

注释：

①Solow模型、人力资本模型等宏观经济增长模型认为，只有技术进步g才是促成经济持续增长的动力，而生产要素（如资本、劳动力）的增长只能带来水平效应，并不会对经济产生增长效应。

②此处所说“全要素生产率”即上述宏观经济增长模型中的技术进步g。

③刘尚希，2016，2-18。

④数据来源：财政部网站《2016年财政收支情况》。

⑤数据来源：财政部网站《2016年中央对地方税收返还和转移支付决算表》。

⑥数据来源：国家统计局网站。

⑦数据来源：国家税务总局。

⑧数据来源：经济日报，《切实“清费”关乎实体经济振兴》。

⑨数据来源：国家统计局。

⑩横向不公平存在于具有相同收入水平的人之间，不同纳税人因养育后代，赡养老人等面临不同的生活成本，但却因收入水平相同面临同样的税收标准，从而造成纳税人实际税收负担有所差异。

11纵向不公平存在于不同收入水平的人之间，有研究表明提升个税起征点，其好处仅局限在收入水平较低的部分群体内，无法惠及其他收入水平的群体。