关于完善财政内控制度建设的思考

2018-04-09陈国广胡军明

财政监督 2018年7期

●陈国广胡军明周阳邱岚

一、财政部门推进内控制度建设的意义

财政内控制度建设于2014年启动，于2015年在全国财政系统全面铺开。做好财政内部控制工作，对于充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，推进财政事业发展，建成小康社会；推进财税体制改革，强化财政管理；建设法治政府，推进国家治理现代化；落实全面从严治党，从源头治理腐败；强化财政管理，防范工作风险具有十分重要的意义。

（一）内部控制是推进财政事业发展、建成小康社会的现实需要

全面建成小康社会离不开强大的财力支撑，而强大的财力支撑离不开财政事业的良好发展。当前，随着财政体制改革的不断深入，财政部门内部管理存在大量“救火式”“修补式”措施办法，因缺乏系统梳理，多呈现碎片化、分散化、孤立化的状态，部分甚至政出多门、互不衔接，不仅降低了财政工作的运转效率，更容易造成财政部门的管理风险。因此加强财政内控建设，对财政管理业务进行流程梳理、流程优化和流程再造，不仅能大幅提高财政管理的质量和效率，还能有效堵塞财政管理的漏洞和风险，对财政事业的发展具有十分重要的促进作用。

（二）内控建设是推进财税体制改革、强化财政管理的有力保障

推动财税体制改革，构建现代财政制度是全面深化改革的重要组成部分。2014年6月，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》就明确要求，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。2017年3月5日，李克强总理在政府工作报告中强调，要继续推进财税体制改革，落实和完善全面推开营改增试点政策；推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定收入划分总体方案，健全地方税体系，规范地方政府举债行为；深入推进政府预决算公开，倒逼沉淀资金盘活，提高资金使用效率。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中也指出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。财税体制改革的深入推进，现代财政制度的逐步建立，客观上要求各级财政部门必须凝聚改革合力，增强改革动力，提升财政运行管理水平，而财政内部控制正是加强财政管理的重要手段，对推进财税体制改革、建设现代财政制度是一项重要保障，因此，财政部门必须坚定不移加快推进财政内控制度建设。

（三）内部控制是建设法治政府、推进国家治理现代化的客观要求

2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2015年12月党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确提出“加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”。这是党中央从依法治国的角度，国家治理现代化的高度，对强化财政内控、强化权力制约提出的新要求。财政部门作为政府的重要组成部分，肩负着用好公共资金的重大责任，抓好财政内部控制对建设法治政府，推进依法治国具有不可或缺的作用，是财政部门必须完成的政治任务和历史任务。

（四）内控建设是落实全面从严治党、从源头治理腐败的重要举措

坚持全面从严治党，必须要把纪律和规矩挺在前面，而财政部门最需要执行的就是财经纪律。近年来，财政系统一些重大违纪违法案件被社会广泛关注，影响十分恶劣，不论是江西省鄱阳县财政局原经建股股长李华波的携款潜逃，还是贵州省黄平县财政局原国库支付中心干部罗金秀盗取资金，除去其个人思想道德的滑坡，单位管理上都是财经纪律执行不严，内部管理制度形同虚设。相对于审计和上级检查等外部监督手段，内控是财政部门的自我约束机制，有着时间第一、流程最简、影响面最小的天然优势，是严肃财经纪律的重要手段。试想如果上述两地执行了轮岗交流、交叉审核、财务对账等任何一项内控措施，这类严重事件早就被消灭在萌芽之中。“前事不忘，后事之师”，建立和实施财政内部控制，正是从源头上强化财经纪律执行，落实党风廉政建设主体责任的抓手，对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权的空间、限制权力滥用，对落实全面从严治党、从源头治理腐败具有十分重要的意义。

二、江西省南昌市财政部门内控制度建设基本情况

为切实提高江西省南昌市财政部门的风险防控能力和内部管理水平，南昌市财政局自2016年启动内控建设工作，始终坚持把内控体系建设作为加强依法行政、依法理财的着力点来抓，在上级财政部门内控办的指导下，结合南昌财政工作实际，目前已形成了相对完整的内控管理体系，内控制度建设取得了阶段性进展。

（一）成立机构，加强组织领导

为保障南昌市财政局内控建设顺利实施，完善局内控管理组织架构，2016年2月，江西省财政厅下发《转发<财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见〉的通知》后，南昌市财政局早谋划、早启动，第一时间印发了《南昌市财政局关于成立内部控制委员会的通知》（洪财监〔2016〕3 号），成立了以局长为主任、其他局领导为副主任，各主要处室（单位）负责人为成员的内部控制委员会，内控委在监督检查局下设办公室，承担内控委日常工作，内控办成员由相关处室（单位）指派一名领导干部组成，此外，各处室（单位）还设置了内控管理岗和内控管理联络员。同时，在市财政的推动和督导下，南昌市各县区财政部门均迅速成立了内控工作领导机构，至此南昌市财政系统各层级基本建立了相应的内控管理机构。

（二）制定方案，构建内控体系

参照财政部和省财政厅内控制度建设做法，结合南昌市财政局财政管理工作实际，该局印发了《南昌市财政局内部控制制度建设工作方案》，明确了该局内控建设目标任务和内控体系建设内容，为内控建设提出了具体的“时间表”和“路线图”。南昌市财政局内控制度体系由一个基本制度、12个财政管理风险内部控制办法及各处室（单位）内控操作规程三部分构成。12个财政管理风险内部控制办法中，除了预算编制、预算执行等10个风险控制办法和江西省财政厅保持一致外，市财政局还增加了重大建设项目管理风险控制办法，并在政策法规风险控制办法中增加了对制度的风险控制内容。

（三）强化意识，分解落实责任

内控建设是一项系统工程，是各级财政干部的共同职责。为营造南昌市财政局内控建设良好的内部环境和工作氛围，局内控委多次在全市财政工作会上号召全市财政干部认真学习财政部和省厅出台的内控工作指导意见、基本制度和风险控制办法。通过学习，让内部控制理念入脑入心入行，通过优化工作方法，分解落实内控建设责任。2016年9月，按照省内控办要求，调整了市财政局内控建设工作职责分工和时间步骤，内控办主要发挥组织协调、督促指导、考核评价和责任追究的作用；各财政管理风险控制办法牵头处室（单位），认真研究、拟定和组织实施各类风险控制办法；各处室（单位）全力支持配合内控办和牵头处室（单位）工作，切实负起责任，认真拟定和实施本处室（单位）的操作规程，至此南昌市财政系统各层级的内控管理职责基本明确。

（四）主动对接，推进制度建设

2016年8月，《南昌市财政局内部控制基本制度（试行）》（洪财监〔2016〕5 号）正式出台。按照《基本制度》明确的任务分工，各处室（单位）积极主动和省财政厅对口处室（单位）衔接，及时掌握上级财政部门内控制度建设动态，了解上级财政部门对口处室（单位）风险控制办法和内控操作规程拟订情况，并加强和局内控办的沟通，及时反馈工作需求，定期报告推进情况。截至2018年2月底，南昌市财政局已先后发布岗位利益冲突、政府采购、预算编制、预算执行、信息系统管理以及机关运转和公共关系共6个重大风险控制办法，并完成了南昌市财政局票据管理中心内部控制操作规程的拟定，非税收入管理风险控制办法等其他重大风控办法和内控规程正陆续草拟中。在市内控办的督促指导下，各县区内控制度建设取得有效进展，新建区、进贤县等部分县区的内控建设进程领先市本级和其他县区。内控体系的全面建设，标志着南昌市财政系统的风险防控能力和内部管理水平得到显著提升。

（五）规范管理，着力内控执行

按照“统一规划、分步实施、逐步完善”的原则，南昌市财政局发挥目标管理导向作用，压紧压实全面从严治党两个责任，全面推行痕迹化管理，将内部控制贯穿于财政工作决策、执行、监督全过程；制订各项工作业务流程，对预算管理、资金拨付、专户管理、会计核算、政府采购、国有资产管理、绩效评价等业务环节不断进行完善；对业务环节中的重大风险点，采取授权控制、归口管理、流程控制等措施；建立不相容岗位相互分离机制，明确岗位职责，落实关键岗位人员A/B岗制度；增强对权力运行的监督制约，通过加强宣传、培训等方式，引导财政干部绷紧廉政这根弦，掌握内控管理各项要求；推进内控与财政监督检查业务的衔接融合，通过局内绩效考核、内审和民生资金监督检查等，开展内控考核，强化内控执行。

三、完善财政内控制度建设的几点思考

内部控制制度是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。如果用现在流行的信息化语言来讲，内控就是权力运行的“杀毒软件”，财政内控体系就是财政事业平稳发展的“第一防线”，因此，增强“杀毒软件”的防御能力，提升财政内控建设水平，是财政干部必须思考的问题。笔者结合南昌财政部门内控工作实际，就内控制度的完善提出几点思考。

（一）强化意识，提升财政内控的执行力

抓好内控制度执行，防止制度浮在面上，是抓好内控的关键。

一是在学习中提高认识。把对内控制度的学习纳入年度学习计划之中，将内控制度的益处以鲜活的案例展示出来，提高财政干部对内控制度的认知度和接受度，树牢财政干部风险意识、自律意识和规矩意识，引导财政干部将内控制度作为自我保护的防护网，变“要我内控”为“我要内控”，使内控制度成为干部职工自觉、自然的行为准则，主动按财政内控制度办事，切实推动内控措施落实到位。

二是在实践中升级理论。随着财税体制改革的深入推进，财政业务流程也在不断更新，业务风险点也不断变化。在内控制度的执行实践中，只有与时俱进，升级更新，才能保持制度的合理与顺畅。在实际工作中，通过多留心、多询问、多调研、多总结，客观真实反映内控制度执行过程中的好做法、好经验以及存在的问题和不足，及时、有针对性地升级内控制度，筑牢财政安全防火墙。

三是在考核中激发活力。制度一般需要与奖惩结合才能取得实效，但在“多干不一定好,干错一定不好”的环境下,惩罚对个人工作态度反而是一种负激励,有可能导致干部争相到闲职“避风头”，而任务重的岗位无人问津，产生“劣币驱逐良币”的尴尬。因此，应合理设计考核评价机制，将内控纳入绩效考评体系之中，量化内控制度建设的考核，使考核数据成为财政部门评选先进、处室业绩、干部任用的参考依据，使干事者从内控工作中得实惠、见效益，实现财政干部被动内控为主动内控。

（二）抓住关键，提升财政内控的针对性

为有效堵塞财政管理的漏洞和风险，找对、找准内控制度建设的关键问题是治病抓药的前提，这里需要抓好“三个关键”。

一是人员上，要抓好关键少数。十八大以来，习近平总书记多次强调要抓“关键少数”，财政内控建设也是如此。各级财政系统一把手，必须把财政内控建设作为分内之事、应尽之责，亲自部署、亲自推动、亲自督办，内控建设才能推动下去；各级领导班子成员必须要把财政内控建设与核心工作同部署、同推动、同检查、同考核，内控建设才能延伸下去；处室（单位）负责人必须当好本处室（单位）内控建设的第一责任人，内控制度才能执行下去。

二是业务上，要抓好关键岗位。随着财政体制改革的不断深入，财权与事权相匹配的财政管理体制正在逐步理顺，从财政管理现实来看，市县财政部门的资金分配权正在增大，关键岗位的管理风险和廉政风险也在增加。因此，财政内控建设必须把预算分配、资金管理、行政审批、资产管理等财政核心业务和高风险业务作为内部控制的重点，并根据不同层级特点、不同管理模式、不同运行流程，设定差异化的权力清单，制定与之对应的内控措施，从而实现对核心业务的管控和核心权力的制约。

三是制度上，要抓好关键环节。在流程梳理过程中，应本着高效、廉洁的工作目标，对关键环节特别重视，建立和完善各项制度办法，真正发挥内部控制建设工作堵塞漏洞、流程再造的应有作用。比如，对岗位设置、权责分配、业务流程等方面要强化相互制约、相互监督的机制设计；在财务管理、资金拨付、预算审批等方面，要把制衡机制嵌入其中，实现决策、执行和监督相互分离；在预决算、政府采购、资产管理等方面，要注重建立部门和岗位间的沟通协调机制，形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用。

（三）优化制度，提升财政内控的友好度

内控强调全方位监督，客观上必然带来工作量的增加，如果内控制度设计使用不合理，反而会降低工作效率。这既与内控建设的目标大相径庭，也易导致部分人对内控建设存有疑虑，踟蹰不前。而要避免类似问题，提升内控制度的“友好度”，关键是要做到“四化”：

一是内控手段信息化。大数据时代背景下，传统的人工控制方式已无法应对现代财政管理的需要，因此，财政内控必须依托先进的信息技术，充分运用信息化手段，利用“互联网+”的力量，在现有各项业务管理信息系统的基础上，建立和完善涵盖各个财政管理业务流程的内部控制信息系统平台，将各项内控制度的业务流程和控制措施等嵌入信息系统，最大限度减少人为操纵因素，提高财政管理的公开透明度，实现内部控制的硬化约束。通过打通线下线上“任督二脉”，实现沟通无阻碍、运行有监督、流程可追溯。

二是内控设计简洁化。由于内控制度的涵盖范围广、涉及环节多，每一个风险点的内控制度都达数条，因此在设计内控制度的过程中，必须注重实用性和可操作性，减少不必要的审批环节，突出强调流程间、关键岗位间的互控。通过制度约束、流程优化，在确保权力规范运行的前提下，实现效率提高。同时做到文辞上通俗易懂、流程上言简意赅，使每一个刚接触此项工作或轮换岗位的人员阅读后能直观、准确地了解业务流程，实现交接高效、传达无误，短时间即可进入工作角色。

三是内控管理系统化。内控涉及流程的每一个环节，如果条块式、分部门管理，将导致流程断裂、信息“孤岛”，一旦出现问题，只能“救火式”、“头痛医头脚痛医脚”。为了改变碎片化、分散化、孤立化的管理状态，需要全方位、多角度、立体化对财政各项业务进行风险控制，弥补制度建设的空白点，找准业务衔接的“断档点”，加强内部控制的薄弱点。内控需要财政各部门协调配合、衔接顺畅、相互制约，统筹推进内控管理。通过优化统筹，厘清工作脉络，兼顾效率与规范。