“枫桥经验”法治化的实践路径

尹华广

(中共绍兴市委党校 绍兴市“枫桥经验”研究所，浙江 绍兴312000)

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。2014年12月4日中共浙江省委第十三届委员会第六次全体会议通过了《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》指出，“坚持创新发展‘枫桥经验’，夯实法治建设的基层基础。把新时期‘枫桥经验’作为法治浙江建设的重要载体。”2016年是“法治浙江”提出十周年，在十年建设的历程中，“法治浙江”高度重视基层建设基础。“枫桥经验”法治化的实践路径，是“法治浙江”基层基础建设的重要表现，是“法治浙江”建设的重要载体。“枫桥经验”法治化的实践路径研究，对全国基层法治发展路径的研究也具有重要理论意义与实践意义。本研究主要通过对“枫桥经验”法治化实践的实际调研从理论上总结出“枫桥经验”法治化的实践路径。

一、法治化是“枫桥经验”创新发展的必由之路

从1963年到现在，“枫桥经验”经历了诞生、推广、发展、创新四个不同的阶段。在诞生阶段，“枫桥经验”是把绝大多数的“地主、富农、反革命分子、坏分子”等“四类分子”改造成为社会主义新人的经验；在推广阶段，“枫桥经验”创造了三个具体的经验，即就地改造“流窜犯”、帮教失足青少年与一般违法犯罪人员和为“四类分子”评审摘帽的经验；在发展阶段，“枫桥经验”是社会治安综合治理的典范；在创新阶段，“枫桥经验”正在成为走向基层治理法治化的经验。从内涵上看，“枫桥经验”是一个预防与化解社会矛盾的经验，是一个顺应时代发展的经验，是一个动态发展的经验。从精神实质来看，“枫桥经验”始终突出以人为本的理念，坚持群众路线、坚持实事求是、与时俱进。

“枫桥经验”是一个紧紧把握时代脉搏、始终围绕党和国家中心工作而动的经验。从新时期的时代背景看，我国已进入新世纪，进入全面建成小康社会阶段，在此一阶段，体制性、机制性矛盾凸显，人们的民主意识、法治意识不断增强；从党和国家中心工作来看，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的主题，并且明确指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。所以，法治化是“枫桥经验”创新发展的必由之路。

二、“枫桥经验”与法治的关系

2013年，在纪念毛泽东同志为“枫桥经验”题词五十周年前夕，习近平总书记对“枫桥经验”做出重要指示，“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。2014年，《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》明确指出：“以法治精神丰富和发展‘枫桥经验’，不断放大‘枫桥经验’效应。”

对于“枫桥经验”与法治的关系，学界也有许多相关研究。如学者们认为，“枫桥经验”是软法[1]，是一种中国特色的法治生成模式[2]。新时期，创新发展“枫桥经验”，应该坚持群众路线法治化[3]、坚持群众路线与法治思维相融合[4]。“枫桥经验”的创新发展丰富了“法治浙江”建设的内涵[5]。

综上可以看出，“枫桥经验”与法治的关系主要体现在以下两个方面。一方面，“枫桥经验”已经发展到了法治化阶段，这是与我国全面推进依法治国的国情相适应，特别是与基层治理法治化的要求相适应的。另一方面，法治化对深化“枫桥经验”、创新“枫桥经验”提供了方向与路径，也充分体现了“枫桥经验”的紧紧围绕党和国家中心工作而动、紧紧把握时代脉搏的特征。

三、“枫桥经验”法治化的实践

“枫桥经验”产生于枫桥，而又不限于枫桥，一切在“枫桥经验”的精神实质基础上所产生的经验均可称为“枫桥经验”。根据这一理解，本文选取了枫桥镇、诸暨市、绍兴市三个层级创新发展“枫桥经验”的典型事例进行分析。

(一)实行法律专业人员下基层

在“枫桥经验”法治化的实践中，法律专业人员下基层制度或活动，取得比较好的成效。首先，枫桥公安派出所下基层，枫桥公安派出所在六个村(居)之间设立“警务中心”，在每个村(居)聘请“协警员”，第一时间掌握信息，做出处理决策。其次，专职律师下基层，枫桥镇为八个村(居)共同聘请一名专职律师作为法律顾问，当村(居)有重大法律事务或法律纠纷时，必须听取法律顾问的意见。也对法律顾问进行绩效考核。最后，枫桥法庭、检察室、司法所在重点村设立联络站，对村中两委会成员、人民调解员、治保员等进行业务培训，对重大疑难纠纷协助其解决。

(二)基层政法部门积极参与地方基层社会治理

诸暨市人民法院枫桥法庭积极参与地方基层社会治理，切实发挥了人民法庭桥梁纽带和司法保障作用。枫桥法庭在这方面的主要做法是：

1.为基层其他机构组织化解纠纷提供司法保障。枫桥法庭充分发挥人民法庭在依法治理中的纽带作用和在多元纠纷解决机制中的示范、保障作用，为提高乡镇治理法治化水平做出了积极贡献。枫桥法庭通过《调解劝导书》、对人民调解协议进行司法确认等多种方式积极做好诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制的衔接工作。

2.对基层各类调解组织给予引导。枫桥法庭按照“不缺位、不越位、不错位”的原则，依法加强对人民调解委员会的业务指导。以审判职能的有效发挥，为人民调解、行政调解和群众自治组织调处化解矛盾纠纷提供法治样本和导向指引。枫桥法庭特别注意加强和规范与居民委员会、村民委员会等基层群众组织在化解矛盾纠纷中的联系和沟通，共同维护良好的基层社会秩序。枫桥法庭在重点村都建立了人民调解指导联络点，开通了网上指导调解专用QQ群。

3.立足审判职能参与地方治理。枫桥法庭规定每月15日为公众开放日，在此日以观摩庭审、以案释法、判后答疑等多种形式，积极开展法治宣传，引导人民群众自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。枫桥法庭每季度向地方党委、人大报送涉诉矛盾纠纷专项报告，及时以出具司法意见书等的形式向政府及其他相关部门提出司法建议，积极参与了地方基层社会治理。

(三)专业性调解委员会探索推广调解法治化

诸暨市交通事故调解委员会、医疗事故调解委员会、联合调解委员会三大专业调解委员会探索实行调解法治化，取得了很好的效果。诸暨市三大专业调解委员会调解法治化的实践主要表现在以下五个方面。

1.调解主体方面实现法治化。主要表现为，在调解人员的构成中，必须有法律专业人员或法学专家担任调解员。如诸暨市交通事故调解委员会调解人员包含了公安、法院、司法、发改、保险等部门退休工作人员或现职工作人员，他们可以说是各自领域里的法律方面的行家里手。在诸暨市医疗事故调解委员会中，有一支专门的法学专家库队伍，主要由专职律师或法学专家组成。他们对医疗事故的法律责任划分、法律适用等提供专业的法律意见。在诸暨市联合调解委员会中，诸暨市法院所在地的联合调解委员会和各法庭所在地的联合调解委员会分会中都至少有一名退休法官担任调解员，保证调解案件在法律的框架内和以法律为依据进行调解。

2.调解依据方面实现法治化。在传统中国社会中，是依据“情理法”的顺序来化解社会矛盾的，因而“情”与“理”比法起着更为重要的作用。但是社会发展到现代，随着市场经济的发展，传统的家庭纠纷、邻里纠纷案件的比重越来越少，现代的经济纠纷特别是劳资纠纷、债务纠纷以及交通事故、医疗事故等比重越来越大。现在虽不能说每个案件都做到了依法调解，但“法律”比“情”、“理”起的作用越来越大，越来越需要在法律的框架下、前提下调解案件，已是大势所趋。

3.调解手段方面实现法治化。与调解依据实现法治化相适应，诸暨市交通事故调解委员会、医疗事故调解委员会、联合调解委员会在调解手段方面也实现了法治化。在2013年时，诸暨市法院立案庭的陈建丽法官就发明了“陈法官调解QQ群”，以QQ语音视频的形式对诸暨市各专业调解委员会的调解工作进行网上指导，线上解答调解当事人的疑问，取得了很好的效果，当时的《人民法院报》、《法制日报》都进行了报道。现在这样的调解QQ群不仅普遍用于指导专业性调解委员会，而且也推广至由法庭指导基层的人民调解委员会的调解。除了调解QQ群以外，现在诸暨市专业调解委员会还广泛利用微信手段来调解案件。在诸暨市交通事故调解委员会有专门的微信调解员，通过微信调解轻微的交通事故案件。

4.调解结果方面实现了法治化。对于专业性调解而言，最大难题并不是如何达成调解协议，而是达成了调解协议后却得不到履行。根据《中华人民共和国调解法》的规定，当事人达成的调解协议生效后30日内到人民法院进行司法确认的，具有强制执行的效力。这就很好地解决了人民调解协议不履行难以强制执行的问题。诸暨市三大专业调委会加大劝导和方便当事人对人民调解协议进行司法确认的力度。一般而言，对于重大疑难案件、需要分期付款的案件、标的额特别大的案件只要没有当场履行的，就劝导当事人对人民调解协议书进行司法确认。为方便当事人对人民调解协议书进行司法确认，诸暨市法院在诸暨市三大专业调委会分别设立了简易法庭，指定专门的法官负责人民调解协议书的司法确认。

5.调解目标方面实现了法治化。所谓调解目标法治化，是指调解法治化的目标是为我国全面推进依法治国打下坚实的基础。在调解过程中，通过调解主体法治化、调解内容法治化、调解手段法治化、调解结果法治化的安排或设置，当事人就会明白在现代调解中法律有着至关重要的作用。当其自己或亲属下一次碰到矛盾纠纷时，首先想到的是用法律来解决问题，而非无理取闹、暴力解决或者信访。当我们的社会中绝大多数的人在遇到矛盾纠纷时，首先想到用法律来解决问题，则我们的全面依法治国就有了较为坚实的基础。

(四)以乡规民约促进基层治理的法治化

以乡规民约促进基层治理的法治化方面，绍兴市柯桥区的“夏履程序”、新昌县的“乡村典章”、嵊州市的“八郑规程”是典型。

1.柯桥区的“夏履程序”。“夏履程序”是由绍兴市柯桥区夏履镇的群众创造，由党委政府予以推广的一种乡规民约。它主要由六套程序组成，村中重大事务都严格按照这六套程序来执行，从而在很大程度上真正实现了村民自治，取得了很好的效果。

2.新昌县的“乡村典章”。新昌县的“乡村典章”源于“董村典章”。“董村典章”是由绍兴市新昌县沙溪镇的董村为解决行政村合并后矛盾突出而制定的一种乡规民约。它主要以党章党规、国家法律、民间的风俗习惯为基础，结合董村的实际而制定的有8章24条的乡规民约。它为解决行政村合并后的突出问题起到了重大作用，被新昌县党委政府在全县范围内予以推广，所以又被称为新昌县的“乡村典章”。

3.嵊州市的“八郑规程”。从前面柯桥区“夏履程序”与新昌县“乡村典章”的相关介绍中可以看出，前者是在程序上有相当详细的规定，而后者是在实体内容上有详细的规定。但二者都有较大的缺陷，就是前者缺实体内容，后者缺程序性规定。嵊州市的“八郑规程”则在形式弥补了二者的不足。嵊州市的“八郑规程”产生于绍兴市嵊州市的八郑村，它规定了八项制度，又为这八项制度配备了八大工作流程，形成了一个类似于严密法律体系的乡规民约。

四、“枫桥经验”法治化实践路径的理论总结

“枫桥经验”法治化现在还正处于探索阶段，如何实现“枫桥经验”法治化并进行全面推广？可以从前述“枫桥经验”法治化的实践路径的四个典型经验中可以总结出如下理论。

(一)坚持群众路线与法治思维、法治方式相结合

2013年，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出：“坚持把群众路线与法治方式结合起来，运用法治思维和法治方式预防化解社会矛盾，是‘枫桥经验’所蕴含的创新精神的必然要求”。54年来，“枫桥经验”就是坚持群众路线，坚持实事求是，与时俱进，不断创新，才先后创造了“改造四类分子”“就地改造流窜犯”“帮教失足青少年与一般违法人员”“为四类分子评审摘帽”“社会治安综合治理典范”等一系列的具体经验。在当下，“枫桥经验”也要坚持群众路线，才能创造“枫桥经验”法治化的新经验。其次，要运用法治思维与法治方式。法治思维是一种规则思维、程序思维，法治方式，是一种限制公权力滥用的方式。法治思维与法治方式是一种追求公平、正义，保障权利与自由的思维与方式。“枫桥经验”法治化，就是要在创新发展“枫桥经验”过程中，充分运用法治思维与法治方式。最后，要将群众路线与法治思维、法治方式相结合。只有将两者相结合，才可能既使“枫桥经验”发挥基层群众的首创精神，又使“枫桥经验”在法治的轨道上创新发展。才能既符合党和国家中心工作的要求，又紧紧把握住时代的脉搏。

(二)坚持专群相结合

坚持群众路线与法治思维与法治方式相结合，也就意味着必须坚持专群相结合。法治思维、法治方式主要在专门机构那儿表现得更充分，而群众路线主要在群众中充分体现出来，坚持法律专业人员与人民群众相结合，这是“枫桥经验”法治化的实践路径中重要亮点，这在枫桥法律专业人员下基层、枫桥法庭积极参与地方基层社会治理中、在诸暨市三大专业调解委员实行调解法治化中都有集中体现。以诸暨市三大专业调解委员实行调解法治化为例，在交调委中，法院有简易庭派驻交调委，专门从事人民调解协议书的司法确认，或者受理简易交通事故案件。除此之外，还有专职的交警受理交通事故纠纷责任划分等。在医调委中，有专门的法律专家库，有些调解员既是专职医生，又通过国家司法资格考试，是医学专家与法学专家的结合体。在联调委中，一般由退休的法官与退休的司法所所长担任调解员。除了这些专业人员外，大多数调解员是从群众中选拔出来的，他们热心调解事业，理解群众诉求，关心群众疾苦。两者的结合，是专群结合的生动写照。

(三)坚持法律与道德相结合

这是依法治国与以德治国相结合在基层的体现。在“枫桥经验”法治化的实践路径中，主要体现在“探索推广调解法治化”与“以乡规民约促进基层治理的法治化”中。在探索推广调解法治化中，三大专业调解委员会既坚持法治思维与法治方式，以法律手段、法律依据进行调解，同时又充分注意调解过程中讲道德、讲道理。实现了依法治国与以德治国在基层的结合。在“以乡规民约促进基层治理的法治化”中，首先我们可以看到，现代的乡规民约其内容应该以法律性规范内容为主，其法律性规范的内容不得与国家法律、法规，党内法规等相违背；其次也应看到，现代乡规民约仍然少不了道德的内容，道德的内容易于为老百姓所接受。但道德也不得与法律相冲突，当两者发生冲突时，应该以法律为准，而非以道德为准。最后，应将法律与道德结合起来，使二者相得益彰。因为法律是最低限度的道德，而道德比法律有更高的要求。

(四)坚持实体法与程序法相结合

这是我国基层法治发展的必然要求。在“枫桥经验”法治化的实践路径中，主要体现在“以乡规民约促进基层治理的法治化”中。我们以往在制定乡规民约时，往往重视实体规范的制定，而忽视程序规范的制定。实践证明，程序规范更具操作性，更能调动老百姓参与村级事务管理的积极性与针对性。当然，也不能只重程序，而忽视实体规范。一个好的乡规民约应该是实体规范与程序规范的完美结合。

[1]韩永红.本土资源与民间法的生长——基于浙江“枫桥经验”的实证分析[J].中共浙江省委党校学报，2008(4)：123.

[2]谌洪果：“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式[J].法律科学(西北政法大学学报)，2009(1)：17.

[3]周望.“枫桥经验”与群众路线法治化[J].中国浦东干部学院学报，2014(4)：114.

[4]孙会岩.群众路线与法治思维的融合——“枫桥经验”再探讨[J].党政论坛，2014(1)：17.

[5]许韬.论“枫桥经验”的创新发展与“法治浙江”建设[J].公安学刊(浙江警察学院学报)，2009(1)：42.