我国农村土地资源保护法律制度的历史考察

杨 宜 霖

(浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300)

土地资源是人类社会生存、生活、生产、建造等活动赖以存在的空间基础，农业产品、工业产品、建筑物等均是在土地资源的有效供给下生产和创造出来的。而农村土地资源以提供农业生产用地和城市建设规划用地(通过征收等手段使土地国有化而使用)的方式为人类的生存和发展提供了基础条件。本文试从历史视角对新中国成立后至改革开放初期、改革开放后我国农村土地资源保护的法律制度的变迁过程进行考察，并在此基础上，对我国农村土地资源保护法律制度的历史经验进行总结。在我国土地资源供给紧缺的现状下，这对于反思如何更高效地保护农村土地资源，提升其使用效率具有重要的意义。

一、新中国成立初期至改革开放初期农村土地资源保护立法概况

这一历史时期，我国主要强调农地的粮食生产功能，国家政治生活对农业生产和农村土地利用的影响巨大，农村土地资源保护的相关法律法规近乎空白，与农业生产相关的各类会议决议和政策统领农业生产，土地资源保护立法很少，且立法技术落后。

(一)新中国成立初期农民土地所有制中的农村土地立法状况

新中国成立初期，根据农民对土地的迫切需求以及中国共产党在革命时期的土地政策，党的领导集体曾对我国土地产权的权属达成共识：一是农村实行农民的土地所有制，走私有制基础上农业合作经营的道路，促进经济发展；二是农民土地私有基础上的农村合作经济会经历一个长时期过程，待条件成熟后，进入公有制的社会主义集体经济组织[1]102-103。1949年6月，刘少奇在《关于新中国的经济建设方针》中认为：“我们认为新民主主义经济是一种过渡性质的经济。这种过度所需要的时间，将比东欧、中欧各人民民主国家长得多。”[2]427简而言之，即我国实行农民土地所有制，土地属于农民私有。1950年6月28日，我国颁布的《中华人民共和国土地改革法》(以下简称《土地改革法》)规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”《土地改革法》是为了加速转变我国农村土地所有权而制定的法律，该法未涉及农村土地资源的保护问题，主要规定“土改”过程中土地没收和征收的程序、范围、土地的分配方式、特殊土地(如山林、荒地等)，对农村土地资源的保护并未明确规定。其间，党和国家制定的文件、法律法规等主要以稳固政权、恢复经济为主要特点。

(二)农民私有向集体所有转变阶段的农村土地相关法律法规

《土地改革法》施行后，根据中央的共识，在农民土地私有的基础上逐步实现土地的合作化经营，经过初级合作社、中级合作社、高级合作社三个阶段后实现农业的社会主义化。1951年12月由中共中央起草并于1953年2月15日颁布实施的《关于农业生产互助合作的决议》作了“实行精耕细作、兴修水利，改良土壤……改良品种”等规定，这在一定程度上提高了农村耕地资源的使用效率，但并未明确对农村土地资源的保护。而1953年12月中共中央发布的《关于发展农业生产合作社的决议》，“指出了党在农村工作的最根本任务，就是要促进农民联合起来，逐步实行农业的社会主义改造，以克服分散的个体小农经济的落后性”[3]4。该决议主要为对农业合作社的参与、组织的方针和具体工作方法的规定，没有提到对农村土地的保护。1953年，政务院公布了《国家建设征用土地办法》，其中第三条第二款规定：“国家建设征用土地，必须贯彻节约用地原则……凡有荒地、劣地、空地可以利用的，应该尽量利用；尽可能不征用或者少征用耕地良田。”该款体现了国家防止耕地资源减少，保障土地资源总体量动态平衡的认识。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，该《章程》通过后，土地所有权主体由农民变为集体，农民土地所有权成为历史。《章程》第十二条第一款所列的“兴修水利，保持水土”“改良土壤，修正耕地”“合理使用耕地”“改进耕作方法，实行精耕细作”等十一种提高农业生产水平的措施，对土地资源的保护具有一定的积极影响，但是由于其中的规定主要为发展农业经济工作的相关事项，并没有足够重视和强调农村土地资源保护。同时，在“地大物博”传统意识的影响下，国家积极动员社员开垦耕地以增加粮食产量，但农村土地资源的利用并不高效，并且农村生态环境受到破坏。

(三)社会主义改造完成至改革开放开始阶段的农村土地资源保护法律制度

1956年底，我国农业的社会主义改造完成后，农村土地由农民私有变成了合作社集体公有，农民土地承担着国家粮食生产的主要任务。1957年9月，中共中央发布《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》以及《关于在农业合作社内部贯彻执行互利政策的指示》。这两个《指示》规定了合作社要统一经营，并建立集体和个人两级的生产责任制，建立超产奖励制度等。这些规定在一定程度上提升了农民农业生产的积极性，加大了将荒地开垦为农田的力度。由于当时片面强调粮食生产而忽视其他农产品和副业的发展，因此处在平缓地带的天然林地被砍伐用作耕地种植粮食的情况较为普遍，农村的土地总量有所增长，但并没有充分认识到土地资源保护的问题。1958年8月的政治局扩大会议发出《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》之后，人民公社化运动开始，农村土地合作社集体所有权制度又转变为人民公社所有权制度。1962年，《农村人民公社工作条例》又将人民公社所有制改为公社、生产大队、生产队三级所有制。农村土地所有制的变化，对土地资源的保护产生了剧烈影响。

农村土地的人民公社所有制确立后，为了提高粮食产量，满足“浮夸风”宣传需要，公社鼓励农民开垦土地，并通过各种方法提升土地肥力，农村耕地资源的增加在一定程度上以牺牲林木、湿地等原有生态系统土地为代价。为了证明社会主义的国家性质而冒进地指示农业生产建设，忽视了自然规律，给我国农村生态环境造成了巨大破坏。人民公社时期的农村土地利用，主要以满足国家粮食需要为核心而展开，并且负担着证明合作化制度的优越性、为国家工业化积累资金等政治功能[1]117-118，中央在农村土地保护方面认识不足。

“文革”期间，我国农村土地资源的保护并没有得到足够的重视，城市知识青年响应“上山下乡”的号召，城市人口大批涌入农村，农村的居住人口的增加，给粮食增产和农村土地资源的供给带来了直接挑战。由于当时的农业生产技术落后，粮食增产主要依靠增加耕地面积、利用农村土肥料、精耕细作等传统方式，在“农业学大寨”等运动中，盲目开垦耕地，给农村的草地、林地、湖泊造成了破坏性的影响，水土流失严重。

新中国成立后至改革开放初这一社会主义建设时期，扩大耕地规模、提高粮食产量一直是国家农业发展工作的主旋律，尚未形成保护土地资源和农村生态环境、科学利用土地的环境友好与生态文明理念，以至于农村土地资源的保护一直没有得到重视，农村土地资源的非科学开垦和浪费破坏情况频现。

二、改革开放后农村土地保护法律制度的历史演变

改革开放后，我国开始重视对农村土地的保护，并颁布了一系列法律法规以及配套的政策，以减少农村土地的占用、破坏和浪费，特别保障耕地的粮食生产性质不受影响。在此历史阶段内，我国将“保护耕地”定位为四大基本国策之一，相继确立了土地用途管制制度、土地调查统计制度、耕地总量平衡制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、农地转用审批制度、土地税费制度、耕地保护法律责任制度等一系列保护农村土地资源的制度。倡导土地节约，降低了土地的荒置率，提升了土地使用效率，有效保护了珍贵的土地资源，为国家农业生产的稳步发展提供了制度保障。

(一)“包产到户”的增收与保护效应

中共第十一届三中全会确定了“解放思想、实事求是”的思想路线，提出了“把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来”。自此，中央抛弃了“阶级斗争”工作路线，把精力投入到经济建设上，农业发展随之迎来了机遇。1978年底，安徽凤阳小岗村农民签订“生死协议”，“包干”到户；1979年一季之后，粮食产量比1978年增产了40%，彻底解决了其口粮问题。小岗村开启了家庭联产承包责任制在全国实行的序幕。十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》对我国农村经济发展作了积极部署。《决定》中出现了“一切机关、团体、部队、企业和学校，不准随意占用公社和农场的耕地、草牧场和林地。必须进行的基本建设，也要切实节省用地，并尽量不占或少占耕地”等规定，明显具有保护农村耕地的性质。1980年，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中初步肯定了包产到户，农民生产积极性进一步受到激发。“包产到户”的农民十分珍惜自己承包的土地，家庭联产承包责任制逐步建立起来。在增加了粮食产量的同时，农民也提高了对土地的保护意识与利用效率。“以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制取代人民公社统一经营、集中劳动的制度模式，是我国农村土地制度改革取得的伟大历史性突破。”[4]2002年8月制定的《农村土地承包法》(2009年修订)对我国农村土地的承包使用事项进一步规范，增强了农民土地权益保障力度，农民对所承包的土地有权自行决定生产作物的品类和生产经营方式，30年的耕地承包经营合同期限以及到期再延长30年的规定给农村承包地以“准产权”性质，升华了农民对自己所承包土地的保护。

(二)“保护耕地”基本国策的出台

保护耕地成为我国五大基本国策之一，充分说明了国家对农村土地资源保护的重视程度。保护耕地的基本国策由最初出现在国务院的行政法规里到写进法律，历经了近20年的时间。1982年2月，国务院发布的《村镇建房用地管理条例》第三条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。”首次将保护耕地阐述为国策。同年5月通过的《国家建设征用土地条例》第三条规定：“节约土地是我国的国策。”随后，1984年的人大常委会政府工作报告的审议中、1986年的《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》、1991年七届全国人大常委会第4次会议关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要等文件以及党的相关会议上都提及了保护耕地是我国的一项基本国策。1998年8月新修订的《土地管理法》规定：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策。”首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位，体现了土地管理在国家行政管理中的重要地位，同时也表达了我国农村土地保护的紧迫性。写进法律的基本国策具有较强的稳定性，为我国农村土地资源的科学利用和有效保护提供了强大的法理支撑。

(三)非农建设占用农地的严格限制

改革开放后，我国充分认识了农村土地资源对农民生产生活的重要性，也认识到农地对国家粮食安全的重大战略意义，针对农村房屋建设、房地产开发等需要占用农村土地的行为进行严格限制。1981年，国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，要求保护耕地，节约用地，农村建房用地，应统一规划，充分利用荒地、山坡和闲置宅基地，尽量不占用耕地，不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。1986年制定的《土地管理法》第十八条规定了国家建设征用耕地应当支付土地补偿费和安置补助费。2004年修订的《土地管理法》对非农建设用地制定了严格的申请制度、农地转用审批制度和国务院特批制度，并对征收土地的补偿机制作了详细规定。《土地管理法》基于节约土地资源、切实保护耕地的理念，对城市房屋建设用地、机关单位和公共设施建设用地、临时用地、乡镇企业用地、乡村建设用地等都规定了具体的申请审批程序，严格限制土地作为非农用途，禁止重建、扩建。

改革开放后，伴随着工商业对土地使用需求的增加，土地供给压力提升。此时，我国改变社会主义建设时期的土地利用思路，从土地的粮食生产和支持工业发展的功能定位转变为因农村土地资源稀缺性而应高效利用和保护节约。1998年8月，全国人大常委会对《土地管理法》进行第4次修订，将土地管理方式从之前的分级限额审批制度修改为土地利用管制制度，“通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护”[5]119。通过提升土地利用审批主体位阶和明确非法批准责任，完善征收补偿等规定，严格限制农村土地资源使用属性的变化，为农地保护提供了坚实的法律后盾。

(四)农地占用补偿与税费缴纳制度

我国《土地管理法》第4章专门规定了耕地保护的具体措施。该法第31条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农地建设占用耕地应由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，如果没有开垦条件，则应缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。”除了占用耕地补偿以外，《土地管理法》还确定了土地征收补偿标准(第47条)、缴纳土地有偿使用费(第55条)等措施，有效防止我国农村土地资源的浪费和流失，形成科学供给机制，通过“使用者付费”的有偿方式达到防止耕地减少、实现耕地总量动态平衡的目的。此外，我国还通过税收的杠杆调节作用切实保护土地资源。国务院2007年出台的《耕地占用税暂行条例》规定了我国耕地占用的纳税人、税额、征税主体和方式，有效控制了耕地滥用。《契税暂行条例》(1997年)、《耕地占用契税减免管理办法》(2004年)等法规规章在控制农村土地流失、保障耕地总量方面也起到了积极作用。农地占用补偿和土地税收制度的确立，推动了我国土地管理与保护、统筹城乡发展、规划利用土地向科学化、规范化、法治化的方向转变，体现了我国农村土地管理水平的提升。从以提高粮食产量为目的的鼓励土地开垦、增加耕地面积到重视生态环境保护、通过科学立法和税费支付等制度规制农村土地资源的滥用，以扭转我国新中国成立以来很长一段历史时期的土地资源无节制使用状况，是我国政府以向前发展的全局性视角处理土地稀缺与建设用地需求之间的矛盾的表现，同时也体现了国家事务管理的现代化和立法技术的进步。

三、我国农村土地资源保护法律制度的历史经验与反思

我国人均耕地面积匮乏，不到世界人均占有量的1/2[6]122，而后备资源储量不足。随着我国人口的不断增加和社会经济的发展，产粮用地和城市建设、道路交通等基础设施建设用地都需要农村土地资源的供给，土地总量将不断缩减。我国由人民公社时期对耕地的狂热开垦到立法确立基本农田保护制度，是土地资源保护迈向科学化、常态化和长远化的表现，有丰富的经验可汲。然而，当前我国农村土地资源的保护情况受到多方面的困扰，值得反思。

(一)历史经验的总结

第一，顺应时代发展，贴合农民需求。新中国建立后的新民主主义和社会主义建设时期，在农业的社会主义改造和人民公社发展的过程中，我们习惯用政治关系的逻辑去建构农民的经济、社会、思想文化体系，且以“支配-服从”心态指导农民生产建设，将农村土地视为简单的产粮载体使用，不少农民并不情愿交出土地参加合作社和接受公社生产指挥，由此在相当一段历史时期无法解决农民的温饱问题。改革开放后，第二代中央领导集体认识到农村工作存在的弊病，厉行改革，确立家庭联产承包责任制，大幅提高了农民收益和土地保护意识。通过制定《土地管理法》《基本农田保护条例》《土地承包法》等法律法规，勇于破冰改革，顺应历史发展步伐，将农村土地资源利用同农民现实需求结合起来，充分发挥土地使用价值，对农村土地资源的保护发挥了巨大作用。

第二，严控非农用地，保障耕地总量。保护耕地作为我国一项基本国策，凸显了我国对农村土地的重视。科学利用土地，防止土地荒置，合理控制建设用地需求，降低土地浪费，实施农地转用审批制度，其目的在于保障我国耕地总量的动态平衡，这既是国家可持续发展的需要，也是稳定农业生产的战略选择。严格控制非农业性质的土地使用，在城市房屋、交通设施、公众项目等建设过程中，尽量利用荒地和贫瘠土地，减少良田占用以节约土地，通过占用耕地补偿制度控制我国农村耕地总量减少，是我国农村土地资源使用与保护方式步入新台阶的科学化举措。

第三，立法规范保护，依法利用土地。改革开放后，国家政治生活的正常化和社会经济的发展迎合了国家治理现代化的理念。我国农村土地资源的利用与保护法律制度，由最初以中央会议形成的决议以政策文件的形式指引农村土地的利用，到立法部门在认真考察调研、组织专家学者对领域内问题进行论证而形成法律法规，并以国家机关的强制力作为法律法规实施的强大后盾，是国家社会管理正规化、现代化和规范化以及社会治理成熟化的表现。从《基本农田保护条例》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规的重新颁行和不断修订过程看，改革开放后我国制定的关于农村土地资源保护的相关法律法规的立法技术在不断提升，法律规范所确立的制度具有较强的稳定性，通过法律制度的设定规范农村土地资源保护与管理、明确政府相关部门的土地保护职责和执法行为，是确保我国土地资源保护效率的积极经验和科学手段。

(二)现状反思

第一，农村土地流转限制与城镇化之间的尴尬境遇。我国农村土地自20世纪50年代由农民土地所有制转变为集体土地所有制之后，土地的所有权权属一直未变。我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”依据宪法而制定的《民法通则》和《土地管理法》进一步规定了土地国家所有和集体所有的权属。在我国农村土地的集体所有制下，农民只有土地使用权而无所有权，因而对自己的承包地和宅基地不能完全处分和流转。“农户从集体承包的土地使用权只有使用、经营和收益的权力，不能改变其农业耕作用途,实际上农户对承包来的土地只有耕作权。”[7]受土地的产权制度限制，农民不能买卖、赠予土地，农村土地的经济价值潜能无法获得市场的认可。此外，社会经济的迅速发展和城镇化步伐的加快导致农村人口大量涌入并定居在城镇，产生了农村空壳化问题，农村土地大量荒芜。城镇化过程中，农民会选择在城郊和乡镇边缘“买地”(以土地使用权转让的方式)建房以融入城镇社会生活，出现了在其他村集体所有的土地上建造自己房屋的现象。“随着农村大量剩余劳动力的转移，使得土地对农民来说不再有那么重大的生存和保障意义，流转土地反而可以给农民带来较为客观的经济收益。”[8]11土地所有权限制下的农村土地流转，仍然需要完善的制度建构，以实现城镇化过程中的农民市民化，并释放农村土地的潜在经济价值，减少农村土地资源的浪费。

第二，城乡经济失衡造成土地弃耕与种植作物变化。我国经济面临着城乡区域失调的问题，城市经济与农村经济差距不断扩大，城乡贫富差距明显。一方面，农民为了获得较大的经济收入而进城务工、经商，离开了自己在农村的耕地。离开农村进城生活和工作的农民，有的农民将自己原有的土地以低廉的价格出租给他人耕种，自己不再使用土地；此外，一些长期在城市生活、务工甚至已经定居在城市的农民，因自己在农村的土地经济收益极低，便将其土地直接弃置，成了荒地。另一方面，种子、化肥等生产资料价格不断攀升及生活物价持续高涨，冲抵了产量平稳和价格稳定的传统粮食作物(如水稻、玉米、土豆等)的经济收益，农民转而种植果树、蔬菜、药材、烟草等高经济附加值的经济作物或者利用土地发展养殖业以获得更高收入。种植作物的变化，对农耕地的粮食生产功能造成了巨大冲击，不利于农村土地资源的均衡利用，在一定程度上可能造成土地退化。平衡农村土地种植类型，保持农村土地资源质量，需要政府加大粮食生产的科技投入和提高粮食收购价格，使粮食价格与物价水平保持同步，提振农民种粮信心。

第三，农村建设规划缺失造成土地浪费。我国城乡建设规划中的规划区划定、市政社区功能分区、公益设施和基础设施建设等规划主要以城市区域为对象，虽然《城乡规划法》第2条规定城乡规划包括乡规划和村庄规划，但是实践中我国建制村的建设规划明显落后于城市，农村建设呈现出无序状态。在这种情况下，农村村民新建房屋主要考虑“风水”、交通、地面平整度等，却较少考虑建房需占用的土地性质，使得农民新建房屋占用优良农田而缩减了原有耕地面积。而农民迁入新建房屋后，并不愿拆除原住房屋以复垦其所占土地。“农民一方面将旧有的宅基地废弃，另一方面又在原有的村庄外围建新房，结果就形成了大量的‘空心村’。这样，就形成了农村土地利用中的极大浪费。”[9]缺乏系统村落规划的情况下，农民新建房屋令农村土地资源大幅浪费。我国应探索实施具体的村落建设规范方案，实现城市建设规划与农村建设规划水平同质，以切实维护农地保有量，避免农村土地资源因建设而浪费。

参考文献：

[1]谭明方.1949—2020：国家行为与农村土地所有权[M].武汉:华中科技大学出版社,2016.

[2]刘少奇.刘少奇选集:上卷[M].北京:人民出版社,1981.

[3]山东农学院农业经济系.农村经济政策文件汇编 [M].泰安:山东农学院出版社,1979.

[4]王永华.建国以来我国农村土地制度演变的历史考察[J].鞍山钢铁学院学报,2002(5).

[5]韩德培.环境保护法教程[M].北京:法律出版社,2005.

[6]2000年中国环境状况公报[EB/OL]. [2017-09-11]

http://www.zhb.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/index_1.shtml.

[7]王淑珍.论农村土地产权制度与耕地保护[J].理论前沿,2004(18).

[8]史卫民.农村发展与农民土地权益法律保障研究[M].北京:中国社会科学出版社,2015.

[9]邓蓉,黄漫红.论农村土地资源保护与可持续利用[J].现代农业,2009(10).