新时代基层社会矛盾预防化解机制探析

程 昆

(商丘师范学院 马克思主义学院，河南 商丘 476000)

基层一般是指国家、社会管理体系中的最低层次。基层社会是社会最基本的单位，它的稳定性和功能的充分发挥，直接影响着整个社会秩序的稳定和社会正常功能的发挥。基层社会矛盾主要是指发生在县、市、区、乡镇、街道办事处、村委会、居委会及企(事)业单位所辖区域内的非对抗性、非敌我性的矛盾和纠纷。习近平总书记在十九大报告中指出，“我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战”，“社会矛盾和问题交织叠加”[1]7-8。“我们必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展”[2]71。我国正处在社会大发展、大变革的时代，也是基层社会矛盾层出不穷的时代。我们必须正确分析现阶段中国基层社会矛盾凸显的原因，并着力构建从源头上预防化解基层社会矛盾的新机制，更好地服务于中国特色社会主义现代化建设的大局。

一、现阶段中国基层社会矛盾凸显的原因

20世纪90年代以来，随着改革的深化和社会的发展，贫富差距、城乡差距、贫困与不平等、弱势群体等社会问题渐次凸显，社会结构失衡、社会矛盾与冲突频发成为中国社会的重要“面相”。结合基层社会矛盾的生成逻辑，现阶段中国基层社会矛盾凸显的原因可以概括为三个方面:利益格局“失衡”、社会管理“失范”、社会心理“失约”。

(一)利益格局“失衡”

马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[3]187利益格局，是指业已形成的，不同社会成员之间在利益分配和占有过程中相对稳定的关系形态。20世纪50年代中后期，我国在社会主义改造基本完成之后，逐步建立起了高度集中的计划经济体制。在这种计划色彩的制度设计下，社会成员的利益关系呈现出一种均衡化、稳定性的状态。这种计划经济体制具有一定的积极意义，但其社会资源的高度集中和分配过程中的平均主义使很多人失去了劳动的积极性，个体层面的利益需求难以得到充分的满足，致使国家经济发展在很大程度上趋于停滞，社会稳定面临巨大威胁。

十一届三中全会吹响了改革开放的号角，社会利益格局随之逐步进行了重大的调整。改革开放的历史过程实际上也就是打破旧的利益格局和建立新的利益格局的历史过程。在改革开放的过程中，党和政府始终努力坚持把利益格局的调整与不同发展阶段的任务相结合，慎重确定改革发展不同阶段的利益分配原则，积极调节收入分配，使全体人民群众的生活都得到显著改善。但利益格局的深刻变化也产生了一些消极影响。利益的分化是人类社会发展进程中的一种必然的、正常的社会现象，但利益的分化必须控制在一个合理的限度内，不能过度，更不能失衡。不可否认，我们就是在利益分化的“度”上出了问题，其主要表现就是“利益格局失衡”，具体来讲，就是城乡发展不平衡、地区差距明显、行业之间收入差距过大、收入分配制度运行不协调、社会成员贫富差距过大和利益格局固化。这种利益格局“失衡”的不断发展，必然使社会无法形成共识的价值观念，社会整合的难度加大，精英和大众之间的裂痕加深，社会结构出现了断裂的倾向，从而为社会矛盾的滋生和发展提供了“沃土”。

(二)社会治理“失范”

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。新中国成立后，在计划经济体制基础上，我国建立了“国家—单位—个人”的一元主体社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体，国家成为无所不管、无所不包的“全能国家”，社会因缺乏结构和功能的分化而成为“总体性社会”，个人成为缺乏自主性只能被动服从的个体。改革开放以来，党和政府开始对这种政府全能式的社会管理体制进行改革，党的十八届三中全会进一步把“社会管理”提升到“社会治理”的高度。但总的看来，在新世纪新阶段，我国的社会治理模式还没有完全摆脱传统计划经济体制下社会管理模式的窠臼，还存在许多亟须进一步改革的空间，其中社会治理“失范”的问题尤为突出。

社会失范是对社会规范的背离和否定，是指社会规范缺乏、社会规范含混或社会规范变化多端，以至不能为社会成员提供指导。社会治理失范是社会失范的一个方面，或者说是社会失范的一个具体表现。现阶段我国的社会治理失范现象主要表现在以下八个方面:社会组织发育不成熟、公众参与社会治理的渠道狭窄、流动人口管理面临诸多不容忽视的问题、基层群众自治制度的运行差强人意、食品药品安全仍然处于风险高发期和矛盾凸显期、安全生产形势依然十分严峻、社会治安防控体系亟须进一步加强、网络管理规范化建设严重滞后。以上社会治理“失范”现象，有的是在社会结构转型过程中，因结构冲突、体制摩擦、法律法规不健全造成的，也有的是快速发展过程中因各种原因历史积累和遗留的，还有的是因我们工作缺位、方法不当或某些工作失误形成的。这些问题既是引发我国基层社会矛盾的重要诱因，也是我们在加强和创新社会治理过程中必须高度重视并需要逐步加以解决的问题。

(三)社会心理“失约”

社会心理是社会意识的一种形式，是指在一个特定的时期内弥漫在社会及其群体中的心理状态。经济高速发展和社会深刻变革的时期，往往也是一个社会的群体心理剧烈变化的时期。从本质上看，任何基层社会矛盾背后都隐藏着纷繁复杂、变幻莫测的社会心理动因，社会矛盾具有外显性和客观性，社会心理则具有内隐性和主观性。这里所谓的社会心理“失约”，就是指一些社会成员在感知、感情、情绪、习惯、心态、风俗、传统等方面的“焦虑”“放任”“非理性”和“无所适从”。这种社会心理“失约”主要表现为以下几种反程序、反规则、反理性的社会心理：因社会变革和利益调整而衍生的失衡怨恨心理、因痛恨腐败和官民关系紧张而产生的固执偏激心理、因情绪唤醒和情绪传染而引发的借机泄愤心理、在民粹主义思潮影响下产生的法不责众心理、因经济利益膨胀等原因而导致的社会诚信缺失、因人们对于未来不可预期而形成的社会焦虑现象、由诸多社会因素催生的社会生活“潜规则”盛行、因“群体性怨恨”而出现的网络参与的非理性化等。这种社会心理淤积、叠加到一定程度，就会导致一些社会成员行为上的变化，进而引起基层社会矛盾的“发生”或“激化”。

社会转型时期利益格局“失衡”、社会治理“失范”和社会心理“失约”，是基层社会矛盾多发的根本原因。但这些根本原因还不足以引起基层社会矛盾的生成和激化，基层社会矛盾的产生往往由一些直接的“导火索”引发：其一，群众诉求表达渠道不畅；其二，一些干部能力素质与群众新的利益诉求不适应；其三，境内外敌对势力、邪教势力、社会恶势力从中蛊惑、煽动、操纵，企图通过制造社会动乱来达到不可告人的目的。这就要求我们在社会转型关键期必须更新社会治理观念，整合社会治理资源，深入研究社会矛盾规律，创新社会治理体制机制，统筹协调各方利益关系，妥善处理各种利益矛盾，引导好社会舆论心理，从根本上减少、杜绝基层社会矛盾和冲突的发生。

二、我国现有基层社会矛盾预防化解机制评析

“在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，同时，能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力。”[4]9-10社会矛盾和冲突是人类社会的一种必然的、正常的社会现象，我们应在积极地正视社会矛盾和冲突的同时，建构科学有效的社会矛盾预防化解机制，从而将社会矛盾和冲突控制在一个可控的区间内。所谓矛盾预防化解机制，是指矛盾内部各方面基于一定的联系而建立起来的相互作用、相互调适、相互促进的过程和功能。新中国建立以来，党和政府高度重视基层社会矛盾预防化解工作，逐步建立了具有中国特色的基层社会矛盾预防化解机制，这一机制主要包括社会调解、司法调解、行政调解、信访调解。对我国既有的基层社会矛盾预防化解机制进行客观、理性的分析，对于构建旨在从源头上预防化解基层社会矛盾的新机制，跳出过去那种“先矛盾、后化解，先冲突、后治理”的后发维稳机制的怪圈具有重要意义。

(一)社会调解机制

社会调解是指根据矛盾纠纷当事人的自愿选择，通过社会力量居中调解，促使双方当事人达成调解协议，从而化解社会矛盾纠纷的活动。我国目前的社会调解主要包括人民调解、仲裁调解以及行业调解等。此外，民间自发调解也是社会调解的重要补充。在当代中国，发展社会调解是建立和完善多元纠纷解决机制的重要一环，对于践行党的群众路线、创新基层社会治理、构建和谐社会均具有重大的理论价值和实践意义。在我国社会调解机制的三大主要形式中，人民调解制度占有重要地位。人民调解作为我国解决纠纷的一种重要方法和民间活动，具有人民性、民主性、自治性、准司法性的基本特征。长期以来，人民调解制度作为司法工作的必要补充和得力助手，在维护社会稳定、化解民间纠纷、防止“民转刑”、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设方面作出了突出的贡献。但是改革开放以来特别是进入新世纪以来，与诉讼相比，人民调解事实上已经处于退化、萎缩的状态，但不能因此而否认其巨大的社会价值，尤其在我国当前构建和谐社会、创新社会治理的背景下，人民调解仍因其追求和谐的理念、深厚的群众基础、契合多元化纠纷解决机制的需要而受到各方的关注，因此应当根据形势变化对其进行必要的完善，凸显其“效率高”“成本低”“内耗小”的传统优势。

(二)司法调解机制

司法调解是双方当事人在法官的主持下，通过处分自己的权益来解决矛盾纠纷的一种重要方式。司法调解以当事人之间私权冲突为基础，以当事人一方的诉讼请求为依据，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容。司法调解相对于法院审判而言，具有三个特点:选择具有一定的灵活性、性质具有一定的准司法性、与审判有一定的联系性。司法调解通过把讲理与讲法结合起来的方式，让当事人能够接受调解结果，自动履行程度高，对于化解社会矛盾、彻底解决纠纷、促进社会和谐，具有其他方式所无法替代的作用。司法调解制度在我国有着优厚的历史传统，其在解决矛盾纠纷方面的重要作用毋庸置疑。但是现行的司法调解制度仍然存在着许多不足，如司法调解的自愿性得不到切实的保障，其保密性差影响着调解优势的发挥，低成本的优势不明显及司法调解后的履行保障不足等，这些不足或多或少地影响着调解功能的显现，需要进一步加强和改进。

(三)行政调解机制

行政调解是指在国家行政机关的主持下，以当事人双方自愿为基础，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对矛盾纠纷双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议，从而解决有关争议的活动。从我国现行规定来看，行政调解具有行政性、专业性、综合性、权威性、自愿性、非强制性的特点。与现代社会所普遍认可和采用的正式纠纷解决方式——诉讼相比较，行政调解具有独特的优势，更为简便、灵活，专业性更强，其所蕴含的“协商性”更利于纠纷的解决，从而有效弥补了公力救济的单一性和私力救济的非常态性，其发挥空间不可小觑。但总的来看，我国目前行政调解制度的规范化程度尚处在较低的层次，其制度机制、运行机制、自身机制等仍存在许多亟须解决的问题。

(四)信访调解机制

在我国，信访制度也是预防化解基层社会矛盾的一种重要机制。信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府的工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。当前，信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。同时，信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。信访制度的设计初衷是党和政府联系人民群众的纽带、感知社情民意的桥梁，但在历经半个多世纪的磨砺后，信访制度如今承载的内容与当年相比面临着更多挑战。其一，信访职能过于宽泛，信访总量居高不下，上行趋势明显；其二，信访机构缺乏统一的协调机制，责重权轻，效率低下；其三，责任不明确，随意性较大，人治色彩浓厚；其四，信访活动组织化趋势明显，群体性事件和集体上访频繁，过激行为时有发生。信访制度是我国化解基层社会矛盾的重要形式，我们应在理念和实践中不断探索更有利于其发挥更大效能的模式和机制。

三、建构旨在从源头上预防化解基层社会矛盾的新机制

我国传统的基层社会矛盾预防化解机制在建设理念上存在着一些误区，主要表现在：习惯于采用运动式治理方式维稳，片面追求刚性稳定的治理目标；矛盾化解呈现非法治化倾向，矛盾纠纷化解过于依赖于行政机关；矛盾纠纷解决方式供给不足，治标不治本，不能从根本上化解矛盾等。这些误区必然影响和制约着基层社会矛盾预防化解机制的建立和完善，从而也在一定程度上妨碍了社会主义和谐社会的建构与发展以及基层社会矛盾的预防与化解。因而，为了更好地维护社会和谐稳定和实现国家长治久安，我们应深刻认识妥善处理当前基层社会矛盾的极端重要性，提高从源头入手预防化解基层社会矛盾的能力。加强源头治理，从根本上讲就是坚持发展是第一要务，坚持在发展中解决问题；从社会治理本身讲，就是要构建源头治理体系，使关口前移，尽可能防止、减少、弱化严重社会问题和社会冲突的产生。建构旨在从源头上预防化解基层社会矛盾的新机制，需要我们从积极构建基层社会矛盾的预防机制和化解机制两方面入手。

(一)积极构建基层社会矛盾预防机制

建立健全基层社会矛盾预防机制，有利于及时排除矛盾纠纷隐患并有效化解矛盾纠纷，从而最大限度地减少消极因素，调动积极因素，最大限度地把矛盾解决在基层，最大限度地把矛盾消除在萌芽状态。构建基层社会矛盾预防机制，是弥补社会矛盾化解机制不足和构建社会主义和谐社会的客观需要，是从源头上解决社会矛盾，防止社会矛盾发生和激化的必然要求，也是巩固党的执政地位、全面加强党的建设的重要内容。在当代中国时空条件下，基层社会矛盾预防机制至少包括以下几个方面的具体机制：党委领导下的齐抓共管机制、科学有效的利益协调机制、科学有效的利益表达机制、科学有效的权益保障机制、改革发展成果公平分享机制、理性有效的社会妥协机制、社会心理疏导与认同机制、全方位的社会矛盾预警分析机制等。在当代中国基层社会矛盾预防机制中，建立基层社会矛盾预警分析机制在当前尤为重要和紧迫，是我们在预防化解基层社会矛盾过程中应努力的方向。基层社会矛盾预警分析的基本过程可以概述为案例收集、信息挖掘、体系构建、信息收集、信号形成及发布五个环节。及时预警基层社会矛盾、防范社会风险已经成为基层社会面临的重要课题，在这方面我们还刚刚起步。

(二)着手构建基层社会矛盾化解机制

能够从源头上预防基层社会矛盾，让矛盾少发生甚至不发生，固然是善之善者、上之上也。但现实告诉我们，基层社会矛盾在总体上不可能“不发生”，也不可能被“完全消除”，而只能被“缓解”、被“化解”。在实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的宏观时代背景下，基层社会矛盾化解机制的建构是一个宏观的、庞大的、系统的、综合的时代性工程，我们应逐步建构起主动的、动态的、多元的、治理型的、系统化的基层社会矛盾化解机制。

1.依靠基层民主化解基层社会矛盾

依靠基层民主化解基层社会矛盾，这是由基层社会矛盾的现状和性质决定的。当前我国正处于社会结构深刻变动、社会矛盾愈加凸显的高风险转型时期。如果人民内部矛盾处置不当，局部问题就可能转化为全局问题，非对抗性矛盾就可能激化为对抗性矛盾，中国的“战略机遇期”就可能演变成“社会动荡期”。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[5]284化解社会矛盾，必须时时刻刻盯紧基层、抓住基层。基层民主建设是落实人民当家做主权利的基础工程，也是化解人民内部矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会的基本途径。基层民主制度是一种基层自治和民主管理制度，是社会主义民主广泛而深刻的实践。改革开放以来，随着中国的发展和进步，全国各地城乡基层民主不断扩大，公民有序的政治参与渠道逐渐增多，民主的实现形式日益丰富。但必须看到，目前我国的基层民主制度还存在着一些亟待解决的问题，因民主选举、民主决策、民主管理、民主监督不到位、不规范、不真实、不见效而引发的基层社会矛盾层出不穷，通过基层民主制度将社会矛盾化解在基层、消灭在萌芽、控制在局部的能力还很弱。因此，我们必须明确思路，大力推进以村民自治为核心的农村基层民主制度创新，以居民自治为核心的城市社区民主制度创新和以职工代表大会为核心的企业事业单位民主制度创新，依靠基层民主维护群众自己的合法权益，处理好群众内部的矛盾，调动基层群众的积极性，促进基层乃至整个社会的安定团结。

2.依靠协商民主化解基层社会矛盾

协商民主是人类在追求公平正义和良好社会秩序的实践中产生的灿烂之花，既是一种有效的公共事务的治理形式，也是我国的两大民主形式之一。西方的“协商民主”理论是在2001年通过德国当代著名哲学家尤尔根·哈贝马斯访华引入中国的，而中国特色的协商民主实践则开始于1949年中国人民政治协商会议制度的建立。党的十八大报告首次提出并系统论述了社会主义协商民主制度，十八届三中全会进一步提出，要推进协商民主广泛、多层、制度化发展。在当代中国，协商民主不仅有利于实现公民有序的政治参与，培育公民精神，也有益于社会矛盾的化解和社会公平正义的实现，能够也应该在化解基层社会矛盾的实践中发挥重要作用。中国特色社会主义的协商民主有着丰富的形式，既有国家层面、地方政府层面的政治协商，也有基层群众的社会协商，它们不仅丰富了中国特色的社会主义民主形式，同时也起着化解社会矛盾冲突，构建社会主义和谐社会的重要作用。在具体实践中，我们应在充分发挥人民政协这个基本政治制度作用的基础上，进一步完善社会协商对话制度，通过民主恳谈会、网络民主对话等协商民主形式，积极推动社会矛盾化解。

3.依靠三大调解制度的创新化解基层社会矛盾

社会调解(主要是人民调解)制度、司法调解制度和行政调解制度，是我国化解基层社会矛盾的三大传统制度。改革开放以来，随着社会主义法制的逐步完善，民事诉讼逐渐成为解决民事纠纷和社会矛盾冲突的主要途径，三大传统机制已经不如以前那样大放异彩。但与此同时，许多西方国家却开始进入“后诉讼时代”，日益重视非诉讼解决机制，强化解决矛盾纠纷手段和方法的多样化。这就启迪我们，进一步完善、发展、创新我国的三大调解制度，是在新的历史条件下有效化解基层社会矛盾的现实而明智的选择。在人民调解制度的创新方面，一是进一步明确人民调解在我国纠纷解决体系中的地位、二是处理好人民调解与诉讼的关系、三是深刻把握人民调解的正当性基础、四是严格规范人民调解员的行为、五是努力凸显人民调解“效率高”“成本低”“内耗小”的传统优势。在司法调解制度的创新方面，一是进一步加强司法调解与其他纠纷解决方式的对接；二是逐步实行调、审分离，重新架构调解与判决的关系；三是正确处理法院审判权和当事人处分权的关系；四是扩大立案调解范围，充分发挥司法调解效率；五是将司法公正与自愿、依法、民主调解有机结合起来；六是出台措施，增加调解履行保障。在行政调解制度的创新方面，一是提高相关主体对行政调解解纠功效的认识，明确行政调解具有经济性、专业性和彻底性等优势；二是制定统一的《行政调解法》，明确规定行政调解的设定法律依据、调解主体权限、调解案件范围、调解结果的执行能力等各个方面；三是建立行政调解有效实施的保障机制。

4.依靠完善信访机制化解基层社会矛盾

信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的政治表达制度。在一个可以预见的较长时期里，依法信访不但是公民有序进行利益维护与表达的合法行为，而且是一条公民进行有序政治参与的通途。当然，我国的信访制度目前还存在着不少问题，对其进行改革已是势在必行，但主张废除信访制度的想法是不切实际的。在如何进一步改革和完善信访制度问题上，学界、政界形成了三种改革方案，或称改革模式[6] 216-221：一是集中统一模式——大改模式。这种模式主张将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。二是以点带面的整合机制——中改模式，即主张将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合信访体系。三是分别改进的分散模式——小改模式，该模式主张在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。综合对比上面三种模式，从长远考虑第一种模式最为理想，但是这种模式是一种高层位的宪政制度改革，因而需要的前提条件也是很高的。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。但即使采用第二种模式和第三种模式，也需要一个循序渐进的过程。在现阶段，可以先进行一些试点改革，为进一步改革和完善信访制度积累经验、创造条件。

参考文献：

[1]党的十九大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2017.

[2]习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014..

[3]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[4]孙立平.博弈:断裂社会的利益冲突与和谐[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[5]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[6]王维国.公民有序政治参与的途径[M].北京：人民出版社，2007.