韩国总统朴槿惠被弹劾的政府体制之源

石杰琳 何静

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

“政府体制”，广义上是指国家、行政、司法机关的构成原则、机构设置、职权划分、结构形式及其相互关系的总和，大体与“政治体制”的含义相同；狭义上是指政府行政部门的职能设置、权力结构及其运行的总方式，基本与“行政体制”的概念相重合。因此，从政府体制维度研究朴槿惠弹劾案，不仅涉及政府与立法机关、司法机关的关系，而且涉及政府与政党、政府与市场以及政府与社会的关系。2017年3月，韩国总统朴槿惠被弹劾下台，或因或果都与韩国的政府体制密切相关。深度剖析此弹劾案背后的政府体制因素，不仅有助于拓展对韩国内政的研究，而且对于认知后发国家政治发展的进程也具有现实意义 。

一、独特的总统制模式：法国式与美国式的混合

各国政府体制中一个至关重要的内容，就是定义行政机关(狭义的政府)与立法机关的关系，这即所谓的政府模式。1987年10月，韩国通过的新宪法规定，立法权属于国会，行政权属于以总统为首的政府,司法权属于由法官组成的法院，三权分立、相互制约。宪法还明确规定，国会对于总统、总理、国务委员等职务在执行公务过程中违犯宪法或法律时，可决议弹劾追诉。其中，对于总统的弹劾追诉，须有半数以上的在籍国会议员提议、三分之二以上的在籍国会议员同意[1]。可以说，宪法授予国会弹劾追诉总统违法的权力，是韩国政府模式与法、美总统制的共同点所在。但不同的是，法国半总统体制下总统有权解散议会，而美国总统制下总统没有解散国会之权力，正是在这一关键权力的配置上，政府模式形似法国半总统制的韩国吸收了美国总统制的特色。

之所以说韩国政府模式形似法国半总统制，因为韩国既有国家元首总统，也有政府首脑总理，类同于法国的双巨头体制。总统是国家元首和全国武装力量司令、首席外交官和外交政策决策者、主要政策和法律的决定者，在政府系统和对外关系中代表整个国家。总统有权任命总理，总理任政府首脑。根据大韩民国宪法，总统“统辖由国务总理和各部组成的行政府”，“行政权属于以总统为首的政府”[1]。但总统任期满后不得连任，特别是韩国宪法没有明确授予总统解散国会的权力，这使韩国的政府模式凸显出与法国半总统制的迥异点。韩国宪法亦未有涉及总统有权解散国会的条款，这在相当程度上保障了韩国立法机关对国家元首、政府首脑的权力监督和制约有效，但另一方面，正如所见，韩国总统每每遭际国会中反对党、在野党联合发难被穷追猛打时无力反制，包括朴槿惠被提起弹劾，国会气势如虹，锐不可当，这恐怕与韩国总统没有被授予解散国会的权力不无关系。总统的失职、非法行为是引发国会问责、弹劾乃至调查的致因，但总统无权解散国会是否客观上诱使反对党、在野党借助国会权力无所顾忌地“逼宫”，值得探究。从政治民主化后韩国的经验来看，在任总统因各种原因受指控和揭露，几乎全部发生在总统任期即将结束的跛脚鸭时期[2]。从李承晚到卢武铉、再到朴槿惠，其个人命运虽然令人唏嘘，但制度设计及其运行关乎政治生态的大局。

二、政商关系密切：根源于后发国家政府的“拐杖”作用较强

政府职能是各个国家政府体制中的内在结构要素，它是指一定历史时期政府应该承担的职责或者应该发挥的作用。政府职能中一个绕不开的问题，就是如何处理政府与市场的关系。政商关系，某种意义上就是政府与市场的关系。在西方国家，如英国、美国，属于典型的自由市场经济国家，政府对经济的干预度较低，而后发国家，如日本、韩国等东亚国家，在二次大战后较长时期内，实施追赶先发国家的“赶超战略”，此过程中，政府的“拐杖”作用强大，致使政府与市场主体的关系密切。应该说，“政府主导经济”是后发国家经济起飞时期的普遍模式，实践中也确实取得显著的经济成就，但是随着经济发展上升到更高阶段，政府干预经济的程度和范围理应逐渐减弱[3]。

在韩国，政府与财阀的互倚关系由来已久。朴正熙时代的“汉江奇迹”就是对威权体制下政商密切关系的注脚。几十年前，为了快速跻身于经济强国行列，性急的韩国选择扶持财阀以求重点突破，国家政策和资金向财阀倾斜，政府不遗余力为其保驾护航[4]。其后几十年，韩国政治转型，威权体制风光不再，但历史的惯性使政府与商界依然保持着撇不清的关系。确实有几届前任总统有意改变这种被人诟病的状况，但最终无法实现。即使他们自身尽力避免与商界发生纠葛、独善其身，也难以保证家人或亲戚涉案而致他们陷入被动境地。此种情形在卢武铉、金大中、金泳三总统身上体现得淋漓尽致，而总统本人全斗焕、卢泰愚涉嫌腐败被处刑罚，也正是官商勾结带来的恶果。朴槿惠弹劾案中，总统容忍其闺蜜(崔顺实有财团背景)干政，致使韩国民众心理受伤，加上朴总统被指控向一些大型企业逼捐给其闺蜜控制的机构，更让人难以容忍其公权私用的行为，不能不激起民众的强烈反应。其实，“亲信干政”只是韩国现行体制下政商关系的派生物而已，涉嫌受贿特别是朴槿惠涉及三星、乐天等韩国大企业的贿赂事件恰是韩国式政商关系的反映,“亲信干政”事件和向大财团“逼捐”，暴露出韩国政府决策体制的弊端及政府管理经济职能的错位。

不可否认，财阀为韩国经济腾飞作出过突出贡献，也在韩国经济体制中扮演着重要的角色。但韩国财阀与政府之间的胶着关系，不仅挤压着众多中小企业的发展空间，而且事实上也是造成权钱交易、互谋利益的“黑金政治”现象不绝的根源。朴槿惠执政之初，宣称打造“创新经济”、推动“经济民主化”、限制财阀。然而，几年过后，创新经济中心的动力不足，财阀体制依然根深蒂固，即便是财阀企业债台高筑、竞争力下降，朴槿惠“并不打算改变它们的所有权结构以及对韩国经济的垄断状况”[5]。三星、乐天、SK等企业集团为两大涉腐基金会捐款是贿赂行为，而贿赂者自然有获取政府让利和某些特权的盘算。政商合流是引致朴槿惠总统犯案及其被弹劾下台的原因之一。实践证明，要改变政商合流的现状，必须要让政府转型，收起“拐杖”，放权于市场。

三、政党政治斗争：反对党、在野党联合火攻

政党政治是通行于欧美国家的政治活动范式，它是欧美国家政府体制运行的依托环境，甚至说是政府体制运行的构成内容，因为现代西方国家的政府都是“政党政府”。韩国的政党政治形同欧美国家，也是多党竞争选举，轮流上台执政。但与欧美国家政党竞争较多集中在意识形态倾向、政策主张的分歧上面不同，韩国政党竞争更多涉及对政府成员的腐败和滥用权力的监督、特别是注重对前任总统的罪行追讨或对现任总统的违宪行为实施弹劾。应该说，反对党、在野党的监督和批判是迫使执政者自律的有效途径，也是韩国民主政治发展进程不可缺少的动力，但韩国式的政党政治加上其“血性”的民族性格，就使其政党之间的分歧和争斗往往不易调和和消弭,理性的低成本的朝野协商难以达成，这给韩国政治所必需的妥协带来了极大的困扰[6]。

一般说来，总统任期将满之际，也是各政党展开下届总统竞选、制造竞选话题的启动之时，各政党不会放过任何机会寻找政敌的把柄和漏洞。而执政者进入第四年即进入政治资源相对不足的权力跛脚鸭时期，往往容易遭到攻击[2]。此次总统朴槿惠被弹劾，正是国会中反对党、在野党联合开火取得的胜利。反对党、在野党以国会为阵地，联合行使国会的弹劾权以扳倒执政党。应该说，议会政治与政党政治相交织，是现代西方式民主模式的常态运行，而且在野党、反对党也只有借用议会这个阵地和运用议会拥有的法定权力，才能对执政党形成强大的杀伤力。实际上，朴槿惠及其历届韩国总统的命运结局都折射出韩国总统与国会、执政党与反对党、在野党互动关系的复杂性。由于“亲信门”丑闻、“世越号”事故中总统应对不力以及被控接受Mir财团、K体育财团贿赂等事件发酵，2016年12月3日，韩国三大在野党即共同民主党、国民之党、正义党及无党派议员向国会提交对总统朴槿惠的弹劾动议案，指责朴政权执政不力、违反宪法和法律，结果是国会以234票赞成、56票反对、2票弃权、7票无效宣布通过弹劾议案，朴槿惠遭到停职，由国务总理黄教安代行总统职务。此次国会弹劾权的成功实施，成为韩国国会有力制约执政党政府权力的又一个例证，而反对党、在野党的策略也助推了国会之外要求朴槿惠下台的公众呼声高涨。

当然，这次弹劾案能在国会内顺利通过，也与执政党内部发生严重分化即“倒朴派”与“拥朴派”决裂有直接关系。本来执政的新国家党在2016年4月13日第20届国会议员选举中没有获得300个议席中的半数席位，而使在野的共同民主党一跃成为国会第一大党，这就为日后国会成功实施弹劾权提供了有利条件。加之朴槿惠所属的新国家党的非主流议员也支持表决总统弹劾案，表明一部分本党议员已与朴槿惠划清界限，“非朴”势力赞成反对党、在野党的主张，有助于推动弹劾进程。

四、公民参与、舆论的压力推动了弹劾案的进行

在弹劾朴槿惠案中，反对党、在野党使用国会的弹劾权力向朴槿惠总统及其执政党追责，属于体制内政党力量的抗衡，同时也是三权分立架构下部门之间“以权制权”的体现；而民众发起的街头集会“倒朴”行动可被视作体制外的压力与诉求。常言道，“水能载舟，亦能覆舟”。四年前，朴槿惠在韩国国会广场就任总统时踌躇满志地宣示自己的治国理念，这即经济振兴、国民幸福和文化兴盛，人们期望着“一个充满希望的新时代”来临。然而，四年之后，韩国财政赤字逐步扩大，国家债务增加，经济发展停滞，2016年失业人口突破百万人[5]，加之《劳动法》改革及文化界黑名单等问题，民众对朴槿惠政府的失望随着“亲信干政”丑闻、“世越号”事故以及接受Mir财团、K体育财团贿赂事件的发酵而加剧，终酿成规模宏大的“倒朴”运动。作为一个民主国家，政府执政的合法性来自于公民授权与赞同。伴随韩国的政治民主化转型，媒体与言论日益开放，民众政治参与的权利得到保障，特别是韩国中产群体随着经济发展而成长壮大，并有强烈的政治参与要求。此次“亲信干政”事件一经媒体曝光，立即引起民众大规模声讨。在国会通过总统弹劾案后，韩国市民首次举行游行活动，之后多次举行烛光集会，全国参与“反朴”集会的总人数累计超过一千万人次。支持弹劾总统的民众通过街头抗议、集会游行等表达诉求迫使韩国检方尽快查明真相；之后，民众再次聚集在宪法法院门口示威，为弹劾案造势，敦促宪法法院最终批准弹劾。可以说，在朴槿惠去留问题上，街头政治的舆论压力发挥了不小的作用，一定程度上直接推动了朴槿惠下台。

当然，在弹劾案审理过程中，“倒朴”民众与“拥朴”民众之间的撕裂已经显现，政见分歧严重。这种情况将对韩国日后的国内政治实践产生消极的影响，无论谁上台、谁执政，都无法避免显性的或隐性的民众整合危机。

五、司法独立运作：宪法法院最终定案

探究一个国家的政府体制，除了政府(狭义)与立法机关的关系是必须的关注点外，政府与司法机关的关系也是政府体制研究不可或缺的内容。与英美法系国家不同，韩国同德国等大陆法系国家一样设有宪法法院，此机构对宪法争端拥有管辖权，是保障宪法实施的最高司法机关。1988年9月，韩国宪法法院(前译宪法裁判所)成立。韩国宪法规定，为保障司法之独立，大法官由大法院院长提名，经国会同意后，由总统任命；大法院院长及大法官以外的法官，经大法官会议同意后，由大法院院长任命。新增设大法官之职位及大法院院长、大法官以外之法官，须经大法官会议同意后，大法院院长才能予以任命规定，以免总统过分干预法院的人事而影响司法权之独立。不难看出，韩国政府与司法机关的关系调处以“司法独立”原则为基础。其中，违宪审查制度的履行主体——韩国宪法法院——独立运作，不受国会和总统的约束，契合三权分立的制度逻辑。

韩国宪法法院拥有五个方面的司法权限，其中之一就是裁定对总统、总理和法官的弹劾，它是弹劾过程的最后一个程序，决定着总统弹劾案的成功与否。2017年3月6日，韩国独检组公布调查结果，确认朴槿惠涉嫌滥用职权、泄露公务机密等8大嫌疑，并有收受贿赂、违反医疗法等5项嫌疑，共涉嫌13项罪名。宪法法院对弹劾总统朴槿惠的指控一一判断，最终作出裁决。宪法法院代理院长李贞美宣读判决书时指出，朴槿惠允许没有公职在身的亲信崔顺实干预国政，滥用总统职权；崔顺实审阅和修改属于公务机密的资料和文件，干涉总统的职务；朴槿惠与崔顺实合谋，从大企业收受486亿韩元贿款，介入崔顺实掌握两个财团成立过程，并协助崔顺实谋取私利，等等。宪法法院鉴于朴槿惠在任内做出的违宪、违法行为，决定罢免朴槿惠。韩国宪法法院一锤定音，彰显了宪法保障机关的至上权威。2017年3月12日晚，青瓦台见证了韩国现任女总统被弹劾下台和离去。

六、结语

朴槿惠总统弹劾案是2017年最具国际关注度的政治事件。它由“亲信干政”事件引发，并拔出萝卜带出泥地挖掘出一系列失职、违法行为，随后，反对党、在野党全力开火，实施国会弹劾成功；“倒朴”民众掀起宏大的追责声浪；宪法法院最终作出关键性判决，罢免朴槿惠总统职务。一场轰轰烈烈的体制内、外互动的“倒朴”斗争就此结束。

从政府体制的维度看，韩国总统制颇具特色。总统作为国家元首，独居三权之外，却没有法国总统般高高在上的地位。国会有权弹劾总统，而总统无权解散国会。国会与总统权力的不平衡配置，有助于解释韩国总统的非正常遭际何以轮回浮现，以至于被人冠之“总统难善终”的魔咒。其实，更大的不平衡也体现在韩国经济、政治体制的民主化程度发展不一上面，而总统正是这种不平衡结构的集中代表，这也是与朴槿惠弹劾案相关的深层次因素。韩国经济民主化发展不足，是不容争辩的事实，中小企业的发展空间受制于大财阀的垄断。财阀经济与威权政治的结合曾是战后韩国经济腾飞的支撑要素，但也成为长期以来韩国政商合流弊端的历史根源。政府转型不到位，政府与市场的关系就难以摆正。与经济民主化的程度比较，韩国政治体制的民主化已经达到较高的水平。这不仅体现在基于主权在民原则而赋予国会强大的权力，包括对总统的问责和弹劾追诉权，而且体现在政党竞争尤其是反对党和在野党对执政党的监督作用、民众政治参与的热情及其民意诉求的效能都比许多后发国家有过之而无不及。不过，韩国政治生态的特色性，比如周期性循环的政党清算、政治极端化倾向，高度地域认同的选举文化及民意基础，亢奋的街头抗争、分裂对峙的民众参与，等等，是否是韩国民主模式的“辉煌”，着实是其政治发展进程中值得深思的问题。

参考文献：

[1]佚名.大韩民国宪法[EB/OL].[2008-02-23]http://www.148com.com/html/503/96929.html.

[2]洪静.韩国总统非正常遭际的类型及影响因素——从朴槿惠弹劾案说起[J].当代世界，2017(3).

[3]石杰琳，秦国民.经济发展方式转变与政府转型：角色转变和制度创新[J].中国行政管理，2014(11).

[4]笪志刚.总统难善终，非韩式民主的光荣[EB/OL].[2017-03-24]http://opinion.huanqiu.com/1152/2017-03/10365951.html.

[5]李枏.朴槿惠下台：是非功过怎评说[J].世界知识，2017(7).

[6]于海洋.韩国大选60天：道德造神运动的又一个轮回？[J].中国新闻周刊，2017(10).