论我国机关诉讼制度的构建

（皖南医学院 安徽 芜湖 241000）

机关诉讼作为司法机关解决行政机关权限争议的诉讼类型，存在于部分大陆法系国家立法。日本明文规定机关诉讼，由司法法院审理，德国则称之为机构之诉，由行政法院审理。即使在英美法系国家，对于行政机关之间的权限冲突，法院在特定情形下也进行司法解决。在我国，行政机关之间因地域、事务管辖上的权限争议，亦曾经造成行政相对人的利益受损，行政机关自身的公信力降低。因此，在行政组织框架内无法解决的权限争议，通过法院审理进行司法解决，这一立法模式值得我国借鉴。

1.机关诉讼构建的必要性

1.1 行政机关权限争议的属性及形式

作为行政行为的组织者、实施者，行政机关之间因权限、位阶的不同，存在基于隶属关系的纵向关系和无隶属关系的横向关系。行政机关之间的权限争议，通常因地域管辖或事务管辖而发生，既可能是上下级机关之间，也可能是平级机关之间，既可能是积极的主张享有某项权限，也可能是消极的否认具有某项权限。

依据行政实践，这些权限争议各有不同，主要表现为：（1）行政机关因对同一事项均主张具有职责，或者不具有职责发生争议；（2）行政机关对同一事项均具有职责，但是就行政程序和行为标准发生争议；（3）行政机关就同一事项因联合行政发生争议；（4）行政机关就同一事项因行政协助发生争议。

1.2 行政机关权限争议的成因、解决方式及缺陷

行政机关之间的权限争议并非个别现象。首先，由于行政法律体系不完善，行政机关的权限规定有的非常笼统、不明确，有的相互矛盾、不严谨，有的甚至没有规定，无法可依。其次，由于行政事务本身复杂，行政权限分配不明确，相关的法律解释不到位，权限交叉和错位现象难以避免。再次，由于行政执法人员素质参差不齐，受地方利益和部门利益驱使，权限争夺和推诿现象难以抑制。

对于这些权限争议，仅有部分法律法规作了原则性、指导性规定。例如，《立法法》第95条规定，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”《行政处罚法》第21条规定：“对管辖权发生争议的，提请共同的上一级行政机关指定管辖。”《国务院法制办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》第2条规定，国务院法制办的主要职责之一是“协调部门之间在有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议”。

在行政实践中，行政机关之间就权限争议通常是先自行协商解决，在协商不成的情况下，再共同逐级报上级行政机关裁决。但是，尽管自行协商相对高效，但是存在协商内容、程序随意的弊端。对于上级裁决，由于缺乏上报、裁决的程序性规定，该方式解决争议的效力不高。

1.3 行政机关权限争议的进一步解决

进一步解决行政机关之间的权限争议，除了继续完善自行协商、上级裁决方式之外，还应当引入机关诉讼。首先，自行协调和上级裁决主要解决的是立法性权限争议，而行政实践中问题较多的是执法性权限争议。其次，行政机关的权限争议通过法院予以司法解决，能够尽量避免上下级行政机关的偏袒，或者地方、部门利益的干预。

2.机关诉讼构建的可行性

2.1 行政审判庭能够独立审判行政案件

根据《宪法》第126条规定，法院独立行使审判权。根据《行政诉讼法》第4条规定，法院设行政审判庭，独立审理行政案件，不受行政机关的干涉。正在进行的司法体制改革的基础性措施，包括推动省以下地方法院人财物统一管理。因此，法院具备了独立审理行政案件的内在权限和外部条件，这构成机关诉讼可行的前提性条件。

2.2 行政诉讼受案范围并未排除行政机关的权限争议

根据《行政诉讼法》第1条规定，法人和其他组织并未排除行政机关自身。根据该法第2条规定，包括行政机关在内的法人和其他组织，认为行政行为侵犯其合法权益，具备行政诉权。根据该法第13条规定，行政机关的权限争议不属于法院不予受理范围，并且第12条规定，法院应当受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。因此，只要单行法律、法规特别规定行政机关的权限争议可以提起行政诉讼，机关诉讼不存在受案范围的限制。

2.3 行政审判庭可以跨行政区域审理行政案件

根据《行政诉讼法》第18条规定，经最高法院批准，高级法院可以确定中级或基层法院跨行政区域管辖行政案件。根据该法第1条规定，行政诉讼具有监督行政机关依法行使职权的功能。因此，行政机关的权限争议，可以通过指定法院跨区域进行审理，以行政诉讼方式打破地方、部门利益的保护。

2.4 检察院可以对法院审理行政案件进行法律监督

根据《宪法》第3条规定，行政机关、法院、检察院都由人代会产生，对它负责，受它监督。根据《行政诉讼法》第11条规定，检察院有权法律监督行政诉讼。因此，在尚未构建宪法诉讼制度的情形下，行政机关的权限争议通过提起行政诉讼，法院能够实现对行政权的监督，检察院也可以对法院的审判权进行监督。

3.机关诉讼构建的路径选择

3.1 机关诉讼的确立方式

首先，根据《行政诉讼法》总则、受案范围的规定，行政机关的权限争议属于行政争议。通过法院审理行政案件解决行政争议，能够保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法履职。但是，由于该法未对行政诉讼受案范围进行类型化规定，因此机关诉讼不宜确立为一种独立的诉讼类型。

其次，由于《行政诉讼法》要求法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，因此机关诉讼可以在单行法律、法规中得到规定，即行政机关在权限争议无法解决时，任何一方可以提起行政诉讼。尽管这只构成行政诉讼受案范围的例外情形，但是能够实现司法途径解决行政权限争议。

再次，单行法律、法规不宜将行政机关的权限争议都纳入机关诉讼受案范围。根据行政组织法的规定，行政机关的权限争议一般首先适用自行协调或者上级裁决程序进行解决。因此，单行法律、法规在将行政机关的权限争议规定为通过行政诉讼程序解决之前，应当充分考虑协调或者裁决程序是否前置适用。

3.2 机关诉讼的受案范围

首先，通过机关诉讼解决的行政权限争议应当是明确的法定权限争议。“行政机关作成一项行政处分所须遵循之事甚多，首先应先注意是否属于其本身之职权范围。”[1]如果行政机关的权限本身没有法律、法规进行明文规定，法院在审理行政案件时会因为缺乏判断标准而无法作出裁判。

其次，通过机关诉讼解决的行政权限争议，可以是行政机关就特定事项主张具有或不具有某项权限。权限争议通常因事务管理或地域管理而发生，行政机关在该事务或地域是否具有权限，这属于权限存在与否的争议，因此法院可以进行裁判。

再次，通过机关诉讼解决的行政权限争议，可以是行政机关在履行法定职权过程中的程序争议、协助争议。行政机关在联合行政过程中，涉及职权行使程序，或者职权相互协助，这属于权限行使过程中的争议，因此法院能够进行裁判。

3.3 机关诉讼的管辖

首先，根据《行政诉讼法》第14条规定，基层法院管辖一审行政案件。鉴于行政机关的权限争议，权限主体最低为乡或镇政府、县或区政府的职能部门或派出机构，因此基层法院对这一行政层级的权限争议可以进行一审管辖。但是，如果这一行政层级的权限主体分别位于不同的县或者区，管辖法院应当设置为共同的中级法院。如果没有共同的中级法院，则应当设置为跨区域审理行政案件的法院。如果既没有共同的中级法院，高级法院又没有确立跨区域的法院，例如争议的行政权限主体位于两个不同的省，则管辖法院应当设置为两省的高级法院，由最先立案的高级法院管辖。

其次，根据《行政诉讼法》第15、16条规定，对国务院部门或者县级以上地方政府提起行政诉讼，由中级法院进行一审管辖，高级法院可以管辖本辖区内重大、复杂的一审行政案件。因此，在行政机关的权限争议发生于国务院部门之间，或者发生于国务院部门与县级以上地方政府之间，应当设置为北京市的中级法院或者高级法院进行一审管辖。如果行政机关的权限争议发生于两个县级以上地方政府之间，可以由共同的中级法院管辖。如果没有共同的中级法院，应当设置为跨区域的法院管辖或者共同的高级法院管辖。如果没有共同的高级法院，则管辖法院应当设置为两省的高级法院，最先立案的高级法院优先管辖。

3.4 机关诉讼的审理规则

首先，就起诉和受理来说，单行法律、法规应当明确在受理机关诉讼之前，是否需要先申请共同上级行政机关裁决。提起机关诉讼应当符合下列条件：（1）原告是发生权限争议的行政机关之一方；（2）被告是权限争议行政机关的另一方；（3）诉讼请求系请求法院解决权限争议，明确行政权限的归属主体或行使方式；（4）权限争议不属于上级行政机关裁决事项，或者经过上级裁决未得到解决，并且属于法院管辖范围。

其次，就审理和判决而言，法院原则上应当进行公开审理，诉讼期间停止相关行政行为的执行。行政机关负责人应当出庭应诉，或者委托相应工作人员出庭。案件只能依法判决，不能够适用调解。法律适用主要以法律和行政法规、地方性法规为依据，可以参照规章。

4.结语

行政机关的权限争议之不容忽视，是因为该争议与行政相对人的私益及社会公共利益紧密相关，并且关乎行政机关的公信力。除了通过自行协商、上级裁决方式解决权限争议，机关诉讼在司法程序解决行政争议上具有一定的优越性，是由行政诉讼本身的性质决定的，即“它是保护国民的人权不受违法的行政作用侵害的、最终性的法的保障手段”[2]。

【参考文献】

［1］吴庚.行政法之理论与实用（增订八版）[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

［2］杨建顺译.[日]南博方.行政法（第六版）[M].北京:中国人民大学出版社，2009.