论“一带一路”合作机制的法律缺陷

焦磊鹏

（西北政法大学国际法学院,陕西西安 710000）

“一带一路”是中国为推动经济全球化深入发展而提出的国际区域经济战略合作模式。早在2013年习近平主席出访东南亚与中亚等国时，首次提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）行动倡议。与此同时，在全球资源、权力及财富再分配过程中，中国于2015年3月正式发布《推动共建“一带一路”的愿景与行动》，标志着“共建丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路愿景”正式步入实施阶段。“一带一路”行动提出后，得到国际社会广泛关注。2017年5月14日，来自100多个国家的各界嘉宾齐聚首都北京，共商“一带一路”建设合作大计，由此引发了各国对“一带一路”建设相关问题研究的热潮。

一、问题研究缘起

自从习近平主席提出“一带一路”行动倡议以来，关于“一带一路”建设相关问题的战略构想和实施路径成为学界关注的热点话题。尤其是《“一带一路”愿景与行动》纲要的制定①，从时代背景、共建原则、思路框架、合作重点、机制、合作方面、开放态势、积极行动、未来发展九个方面，在微观与宏观层面将“一带一路”行动制度化、规范化与法制化。与以往“兵戈相争”的野蛮扩张与单一的武力建设模式不同，和平时代下，顺利、有序推进“一带一路”建设，须全面考量各国政治、经济、文化、环境生态和人权方面的利益冲突。特别是在国际法语境下，“一带一路”合作机制的构建，只有且必须以和平、文明、法制化形态出现，方可赢得合作国家支持，实现“互利、互惠、协调、共享、共赢”。

在“依法治国”时代，法治作为文明社会秩序共建、规则重构、机制同树的路径，其恰恰能够实现对“一带一路”建设行为和秩序的引导与规范。“一带一路”以互通互联为基础、以多元合作为准则、以打造命运共同体为宗旨，国内、外学者据此从各自学科视角对其进行多维解读，但焦点主要集中于“一带一路”地缘政治与国际关系方面，有意或无意回避对“一带一路”国际法治层面的国际法考量。然而，“一带一路”建设障碍重重，其中面临的诸多国际法律问题我们无法忽视。例如，沿线国家文化、政治、经济、生态环境方面的差异会为“一带一路”行动带来何种利益冲突？又如，区域经济合作中如何实现对生态环境的可持续保护？还有，民间组织参与“一带一路”建设的法律地位又如何赋予及保障[1]？诸如此类现实问题，在实践与理论层面均未得到相关学者高度重视与探讨。基于此，本研究着重以建构国际法制新秩序为目标所向、以合作各国话语权重塑为理论基础、以“法治性思维”和“利他主义”的责任观与义利观为路径引导，打造“责任共担、利益共享、机制共建”的命运共同体，契合“一带一路”合作由“共存”“合作”向“共进”迈进的诉求。

二、“一带一路”合作机制的法律缺陷

“一带一路”行动实施成效卓越，但仅从形式上强调合作互惠，终究会使“一带一路”建设陷入国际法冲突争端的桎梏和羁绊。对此，首先需全面厘清“一带一路”合作机制尚存的法律缺陷。

（一）“一带一路”合作法律冲突

和平时代，主权、地位平等的国家制定的法律相互独立，受不同制度与意识形态影响，各国法律体系存在很大差异。“一带一路”建设中沿线国家的合作法律冲突在所难免，大致而言，主要表现在以下两方面：

一是各国宗教信仰不同，而政治、经济制度与宗教信仰息息相关。所以，沿线国家宗教法律或多或少会对“一带一路”顺利实施形成障碍。如伊斯兰所有交易都要以商品买卖合同形式出现，且禁止收取贷款利益；另外，伊斯兰立法有明确禁令，禁止赌博，禁止提供和销售及生产与其宗教信仰有关的酒、肉、烟草等非清真制品，更禁止提供伊斯兰教法所明令规定的娱乐服务。这些明确禁止的宗教法律必然会与不盛行宗教信仰的国家及地区之间的法律产生矛盾与冲突。

二是“一带一路”沿线国家和地区对待法治的标准及态度存在差异，从而会制造国际法冲突。尤其是中、西方国家采用的法系不同，因此在司法制度及法律适用层面、多、双边条约、国内法制定中难免会形成法律障碍[2]。换言之，沿线各国对待法治的标准和态度有别，在国内法修改中势必会产生分歧，此类合作法律冲突都是“一带一路”合作机制构建中尚存的法律缺陷。

（二）“一带一路”区域经济合作关系

与其它国际化合作机制不同，“一带一路”不仅涉及国际层面的合作，还涉及国内层面的相互合作。

在国际贸易自由化过程中，为了践行“一带一路”的宗旨和使命，跨国区域经济合作要促进沿线各成员国互惠互利，据此就会牵涉到经济政策统一、国际统一经济市场建立、各国经济贸易增长、成员国关系利益协调等经济合作关系问题；另外，在中国提出的《“一带一路”愿景与行动》纲领中指出，要充分发挥上海、中亚、亚太、亚欧、亚信、亚洲、中阿、大湄公河次区域、中国—东盟“10+1”及中国—海合会战略对话等区域经济多边合作机制的作用。但如何通过系统、完善的国际法律体系有机衔接各国、各地区不同合作机制间的关系，依然是“一带一路”合作机制存在的法律缺陷。同时，在国内互惠合作中，中国应当如何体现东道主应有的责任担当，展示千年大国风范，此类区域经济合作问题不仅是国际问题，同样也是国内问题。在此背景下，统筹协调区域经济关系，显然离不开国际立法保驾护航。

（三）“一带一路”沿线生态及环境问题

生态环境问题从上世纪中叶开始就成为国际性问题。为解决此问题，国际社会制定了国际公约和环境保护规则。从“一带一路”建设实践规划来看，沿线国家和地区的生态环保问题会再次成为国际社会关注的焦点。尤其是中国西部作为古丝绸之路的陆上起点，沿线五省区资源丰富、幅员辽阔、生态环境极为脆弱，对其进行生态环境保护，不仅关系到整个战略能否顺利推进，更关系到沿线国家及地区生态环保是否可持续。特别是对于沿线人口密度较大、资源丰富、环境极度脆弱的地区而言，全面推进依法建设意义重大。但目前各国依然缺乏立法、执法、司法等方面的统一生态环保国际法规制依据；同时，在国际公约和国际秩序、机制联动、建设理念方面没有引起各方高度重视，也尚未达成一致的生态环保共识。

（四）“一带一路”民间组织话语权地位

《“一带一路”愿景与行动》中提出，“加强沿线国家民间组织的合作交流，要重点从基层民众医疗、教育、生态环境等方面着手，促进生物多样性保护和资源开发及脱贫治理，大力开展慈善公益活动，着力改善沿线贫困地区经济生活现状，提高基层民众生活水平”。从“一带一路”涉及的范围来看，囊括的国家之多、涵盖的区域范围之广、涉及的人群种族之多、战略合作与机制构建层次之深，堪称历史罕见，如此重大的国际合作的实施，显然离不开沿线基层民间组织的广泛支持与参与。无论是从民间性、代表性还是从社会性与广泛性层面来看，基层民间组织都具有无可比拟的优越性，其与政府机构相比更能体现“一带一路”总体演进趋势和发展潮流。但就目前实际现状来看，作为“一带一路”建设的生力军，其参与积极性尚未被激发，能动性并未被充分释放。究其原因，主要在于现存法律尚未从国际法高度赋予“一带一路”民间组织话语权地位，其参与“一带一路”建设的积极性和主动性不强。

（五）“一带一路”各国法律体系衔接与修改

“一带一路”行动以和平、发展、合作、共赢为主题，以共商、共建、共享为原则，以顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化为趋势和潮流，以打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作组织为架构。所以，为了求同存异，“一带一路”的推动势必牵涉到各国相关国际立法和司法实践的修改问题[3]。比如，在推进“一带一路”多边和双边规则体系制定中，沿线各国法律如何修改、如何衔接与实施、如何实现不同法律体系间有序、高效衔接？都是中国作为“一带一路”发起国所应做好的现实工作。但就目前而言，“一带一路”建设任重道远，中国与国际社会并无成熟经验可供借鉴，在相关立法衔接与司法实践方面尚属空白；再加上国际立法是一项系统工作，体系庞大，在法律机制构建中，应当针对基本法律、一般法律、行政法规、地方性法规和规章及宪法性法律哪个效力阶层修改国内法？同时应当针对诉讼法、刑法、经济法、民商法和行政法及宪法哪些部门法作出修订与完善？在此过程中，是否应当建设专门用于推进“一带一路”建设的国内法？该法律又该如何划分层次？对其进行修改又该注意哪些国际性问题？显然此类“一带一路”合作机制法律缺陷问题需要得到弥补与回应。

三、“一带一路”合作机制法律缺陷的应对之策

针对以上尚存国际法律缺陷，在“一带一路”合作机制构建中，分别从宏观、微观两个层面制定“一带一路”合作机制法律缺陷的应对之策。

（一）宏观层面

一是制定《“一带一路”建设法律行动计划》（简称《法律行动计划》），构建“一带一路”建设行动相关法律决策协调和法律协商谈判机制。相关部门要在《法律行动计划》中进一步明确“一带一路”建设的法律内涵、国际法实施任务、目标、合作机制、法律实施内容、路径、长中短期规划等，理顺和明确各沿线成员国在“一带一路”建设中的法律地位、义务、权益、法制保障、法律关系等。对于“一带一路”推进过程中的法律、政策、规则调整与落实情况，要以《国际法》形式提前予以确认，倡导各国以国际法律名义将“一带一路”实施的诚意、承诺、计划、思路等，通过制度、法律体系予以规范化和明文化，减少各国利益冲突。在《法律行动计划》之上，通过合作机制构建，强化各主体之间的法律决策协调和经常性的利益谈判关系[4]。在法律对话中，共同协商制定“一带一路”的路线图、时间表，积极对接沿线国家区域合作规划。

在法律决策协商对话中，首先要做到以下几点：

第一，将领导人会议作为“一带一路”行动最高决策机构；第二，由各国地方政府设立高官会议制度；第三，组建专门用于讨论、解决“一带一路”重点合作领域和优先领域出现的特定问题的相关法律执行机构；第四，成立专门的“一带一路”合作参与方履行协定义务的法律监督机构。

其次是确立“一带一路”合作各国间共同的法律行为准则。通过各国协商制定各参与方均能接受、认可和遵守的行为法律规则，以此规制与平衡、协调各组织的利益需求。

鉴于“一带一路”沿线国家主体较多，国情差异较大，外交影响广泛，在制定《法律行动计划》、构建法律决策协调与法律协商谈判基础上，各国之间要尽可能减少法律冲突，增强国际法律共识，区分跨区域合作利益性质。通过组织召开由各国首脑参与的“一带一路”沿线国际法律会议，以国际合作公约和条约形式，推进“一带一路”多边法律体系建设，适时发表《“一带一路”法律合作战略宣言》，明晰各国在经济、政治、教育、文化、环保等各个领域的法律义务和权利[5]。对于“一带一路”建设中产生的资金、贸易、设施、公共基础建设、法律政策等问题，要积极通过深入对话交流，采用法治方式解决国际争端和地区冲突，形成以法律保障为辅，以谈判、协商和对话为主的多边、双边条约争端解决机制。

（二）微观层面

第一，分别从原则和立法两个层面构建“一带一路”建设法律冲突协调机制。“一带一路”建设以政策沟通、货币流通、贸易畅通、民心相通和道路联通“五通”为基础，由点到面，由面带片，形成了连接中国、欧洲和东南亚的跨区域大组织。所以，在发展共赢的共同愿景下，各国利益冲突完全可以通过协调和沟通的法治化方式予以解决。

在“一带一路”国际法律建设原则层面，应严格遵循国际强行法优先和利益平衡原则。在解决国际经济、法律、政治、文化争端与冲突中，调动沿线各参与国的主动性、积极性和互助性，使其真正互惠、互利、共赢。所谓“国际强行法优先”是指面临国际法与国内法冲突矛盾时，要以维护全人类和相关利益主体基本权利为标准，合理选择国内强行法抑或国际强行法。在“一带一路”国际法律建设立法层面，要综合运用冲突法解决方法和实体法调整方法，以多边或双边国际条约方式制定统一的实体法，借以规避或消除各国间的利益冲突。

第二，建立“一带一路”区域经济合作中的统筹协调机制和国际商事纠纷解决法律保障机制。在“一带一路”推进中，中国会与沿线多个国家建立经济合作贸易关系，其必然会牵涉商业贸易、金融投资和基础设施建设等问题。基于此，本文建议“一带一路”沿线各国在涉及相关重大利益问题上，要做好事前沟通、事中协调与事后对话工作，设立各国充分表达“一带一路”建设与建议的意见沟通与反馈渠道，以法律沟通为要义，增强各国间的战略互信；同时，要构建一套既具有中国特色，又符合国际商事纠纷冲突解决的法律保障机制。在区域经济合作中，以多边合作区域法为主要建构，充分发挥地方性法律、法规和区域经济、政治、文化法律法规的联动效应，提升中国在国际法律问题解决中的话语权[6]。

第三，立足于国内、国际两个角度，建立“一带一路”生态环保法治合作机制。就国内而言，应借鉴有关国际制度、条约框架，对《转基因生物安全法》《土壤污染防治法》和《自然保护区法》等现有生态环保立法进行制定、补充与修改、完善，使“一带一路”建设相关法律与国内现有法律体系有效衔接。在《环境保护法》基本立法框架下，将《大气污染防治法》等法律纳入“一带一路”国内法，充分做好相关生态环保立法的实施和跟进工作。就国际层面而言，应制定和签署“一带一路”沿线生态环保有关条约，倡导共享生态、“低碳·绿色·循环”经济，构建生态环保产业，充分发挥跨国公司在“一带一路”生态环保义务履行和责任承担中的重要作用，共建跨境流域管理、跨国生态环保和跨区域灾害防治联动机制，将生态环保作为沿线国家强制性的明文规范，并将其上升到国际法高度，通过“他律”与“自律”，实现道德与法律双重约束[7]。

第四，赋予“一带一路”沿线民间参与组织一定的自由权利和法律地位。要在“一带一路”《法律行动计划》中明确其法律地位、参与形式、性质和相关权利与义务等，满足其民主参与、民主协商，共商“一带一路”建设大计的需求。在民间组织与政府机构间设立畅通的沟通反馈桥梁，充分发挥民间组织团体在“一带一路”国际法立法与司法实践中的决策和协商作用。

第五，紧紧围绕“一带一路”建设推进工作，推动国内、国际相关立法修改与完善。一方面，通过国际法的国内立法化予以确认“一带一路”建设的国际条约内容，强化民众对“一带一路”建设法律的认知；同时，也可使相关国际法获得国家强制力保障[8]。比如，建立新的《“一带一路”建设促进法》与现有《宪法》法律体系互为补充。另一方面，与“一带一路”沿线地方政府建立密切合作关系，通过对地方组织法和国家宪法进行适当修改，明确地方政府的执法权限和执法职权，实现权力资源的有效“再分配”。在具体立法方式上，应制定《地方政府间关系法》对宪法内容进一步具体化。在法律条款中，要详细对地方政府间合作主体内容、形式、责任、权利、程序、协议履行及费用分担、利益共享等予以成文规定，发挥地方政府在“一带一路”建设中的主动性和创造性。

四、结语

“一带一路”合作机制为国际法制新秩序维护及全球法制新范式开辟提供了良好契机。不可否认，地区间法律冲突、经济合作纠纷、生态环保、民间组织赋权、相关立法完善等系列法律缺陷，为“一带一路”国际法构建与实施带来了巨大挑战。对此，本文建议相关主体要基于宏观、微观两个视角，积极制定“一带一路”法律行动计划，构建协调、协商、谈判为主的法律决策机制，化解“一带一路”法律冲突，共建“一带一路”区域经济合作法律保障体系，建设生态良好、环保有序、民间组织广泛参与的“一带一路”多元法治化格局。

注释：

① 资料来源：环球新闻网，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，http：//world.huanqiu.com/hot/2015-03/6037723.html.

[1]曹平,李冬青.中国与东盟在“一带一路”建设合作中的法律保障机制研究——以广西与东盟共建海上丝绸之路为视角[J].改革与战略,2015,31(12)：184-188.

[2]王淑敏.“一带一路”战略下过境自由的法律问题研究[J].国际贸易问题,2016,33(1)：14-26.

[3]曹鹏伟.“一带一路”建设政策及相关法律完善[J].法制博览,2017(5)：144.

[4]张玉.浅析国际法视角下“一带一路”中的法律问题[J].商,2016(21)：263-264.

[5]韩永红.“一带一路”国际合作软法保障机制论纲[J].当代法学,2016,30(4)：151-160.

[6]肖金明,张晓明.“一带一路”与国际法治：机遇、新课题与互动之策[J].理论探索,2017(3)：32-37.

[7]OSAKWE CHIEDU.Future of the multilateral trading system：Why the WTO remains indispensable？ [J].Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy,2015(3)：58.

[8]BARELA S J.International law,new diplomacy and counterterrorism：An interdisciplinary study of legitimacy[M].London：Routledge Press,2014：17.