农村低保对农户脱贫的影响及政策效应研究

2018-04-03柳建平刘方方

西北民族大学学报（哲学社会科学版） 2018年2期

柳建平，刘方方

(西北师范大学商学院，甘肃兰州 730070)

一、引言

改革开放以来，随着经济的持续高速增长和大规模、有组织的开发式扶贫行动，我国在农村减贫领域取得了举世瞩目的成就。按照国家相关贫困标准，中国农村绝对贫困人口数量已从1978年的2.5亿人减少为2016年的4 332万人，相应地，贫困发生率也从30%下降为4.5%。但长期以来由于我国贫困人口规模大、分布广、致贫原因复杂、脱贫难度大的特点以及贫困地区恶劣的自然条件，使得进一步推进减贫的边际效应越来越低。《2011中国农村贫困监测报告》显示三分之二的农村贫困人口仍分布在西部地区，由于其自然环境恶劣、经济发展滞后，加之特殊的历史、民族、文化、习俗等，使得贫困问题依然是阻碍我国农村尤其是西部农村经济社会发展的最大障碍。

农村最低生活保障制度是我国减贫政策体系的重要组成部分，该政策通过向家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民提供现金转移，为绝对贫困人口提供基本生活保障。自2007年农村低保制度在全国实施以来，其覆盖面、标准、转移支付总金额都有了较大幅度提升。截至2016年底，全国享受农村低保的对象263 5.3万户，计458 6.5万人，全年各级财政支出农村低保资金达到1014.5亿元，农村低保平均标准每人每年3744.0元*2016年中国农村低保相关数据参见：国家民政部“2016年社会服务发展统计公报”，来源于http：//www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/12210.htm。，中国农村低保制度无疑成为世界上现行规模最大的减贫性现金转移支付项目之一。农村低保制度不仅保障了我国农村贫困人群的基本生活，也为保持我国国民经济协调发展、促进民族团结、维护社会公平正义做了重大的贡献。随着农村贫困性质由整体性向区域性、再向个体性贫困的转变和“两项制度的衔接”，我国农村反贫困已进入扶贫开发与低保制度“两轮驱动”的历史新阶段。在新的时代背景下，需要探究如何将农村低保制度与扶贫开发政策有机结合，不断优化农村低保政策设置，有效发挥其减贫和兜底作用，形成脱贫攻坚合力，以实现2020年脱贫攻坚目标。那么，作为重要减贫政策之一、特别是要担负起“兜底脱贫”的农村低保政策，其对农户脱贫到底具有什么影响？若以农户脱贫为目标，其实际的政策效应又如何？对于以上问题，本研究将利用我们对甘肃14个建档立卡贫困村的调查资料，就农村低保制度对农户减贫脱贫的影响进行实证分析，进一步就该项政策的脱贫效应进行评价分析，并在此基础上就现行农村低保政策的相关重要问题进行导向性思考。

二、文献述评

随着农村经济结构调整，城镇化加速推进以及加入WTO对农业的冲击，农业经营的绝对收益越来越低，农村土地的基本保障功能出现日趋弱化的态势，农村最低生活保障制度作为一项财政转移性支出政策工具的减贫效应越来越受到学术界的关注，相关研究及结论主要有以下方面：

其一，从制度实施的效果看，童万亨[1]认为农村低保制度实施效果明显，最大限度地实现了“应保尽保”，但戴卫东[2]、李盛基等[3]67均认为农村低保容易产生“负激励效应”，亦即福利依赖问题，而雎国余和聂佃忠[4]则认为负所得税制比差额低保制更能促进补助领取者将更多的时间用于工作，因此不存在“负激励效应”。景跃军等[5]的测算结果表明农村低保制度具有优化资源配置效益和抗击贫困风险的特征，通过对农村贫困人口的资源再分配，使其自我发展能力得到提升以达到真正的脱贫。李培林和朱迪[6]考察了农村低保制度对低收入者和中低收入者所占比重的影响，发现低保救助有助于中国初步形成中间大、两头小的“橄榄型分配格局”。曹艳春[7]通过考察农村低保收入的收入再分配效应和替代效应，认为农村低保制度明显提高了贫困群体的生活水平。

其二，从制度运行绩效的评价看，王增文[8]通过引入生活救助系数和农村低保力度系数消除农村低保对象救助程度在地区上的差异性，得出较大的财政转移支付并没有达到政府预期的减贫效果。何晖和邓大松[9]的研究结果表明农村低保制度的运行绩效存在明显的省区间和层次性差异，制度绩效整体上虽有所提高，但离“应保尽保”的目标仍存在差距。王丽华和孟湘泓[10]的研究认为由于严重偏低的贫困线标准与更低的低保标准，农村贫困人口获得低保金后的总收人仍然较低，使得受助对象的需求满足程度过低，缓解贫困的效果有限。樊丽明和解垩[11]利用两轮微观调查面板数据实证发现公共转移支付仅对贫困发生率产生负向影响，而对慢性贫困和暂时性贫困没有任何影响，而葛霆[12]利用2010年中国家庭追踪调查(CFPS2010)数据研究发现，农村低保制度在东部地区的减贫效应相对有限，且无论在东部地区还是在中西部地区低保标准的提高均不足以产生显著的减贫效果。同时，韩华为和徐月宾[13]67-69、韩华为等[14]94研究均表明低保救助对低保样本的减贫效果较为显著，但对总体贫困样本的减贫效果不太理想。

其三，从制度运行存在的问题看，李小云等[15]较早地提出农村低保制度的运行过程仍存在瞄准偏差和瞄准遗漏现象，而童星等[16]则指出仍有很大一部分农村贫困群体无法得到救助，甚至一些农村贫困家庭还不知晓农村最低生活保障制度的存在，从而也就不会提出相应的申请。牛勤[17]考察了在贫困问题严峻的西部农村地区存在保障标准低、人均补差少和贫困人口覆盖面窄等问题。万丹[18]认为导致政策微效或失效的根本原因是资源与利益难以调和的矛盾。杨艳东[19]认为低保执行中存在的收入核查不清、低保制度瞄准效率低下、监督管理不到位等问题使得低保扶贫的精准性、制度的功能效应减弱。韩华为等[14]88-90指出瞄准偏误高、覆盖面低、救助水平不足等严重限制了农村低保的减贫效果。

此外，也有少量文献初步探索了农村低保对其他维度的影响。比如，汪三贵等[20]通过考察农村低保对农户家庭支出的影响发现，低保补贴释放了农户的消费需求，增加了农户当期食品支出、医疗支出和转移性支出。

综上所述，已有相关研究主要集中在低保制度的减贫效果和实施过程中存在的问题。就前者而言，学者们普遍认为农村低保政策的实施对提高农村贫困人口收入、改善生活状况发挥了一定的作用，但在减贫效果上并不显著。同时可见，一些学者对农村低保制度的运行绩效从不同角度、甚或综合政策多目标进行了评价，虽有合理之处，但与现阶段“脱贫攻坚”的目标有所偏离；就后者而言，毋庸讳言，农村低保制度在运行过程中确实存在着诸多问题，而这些问题的存在可能就是导致其减贫效果不佳的重要原因。但另一方面，也可能存在着制度本身的问题、即制度设计的合理性问题，而这一问题又是被以往研究所忽略的；另外，以往研究在样本选择上，往往将样本只是处理为低保户和非低保户两类，而对低保户内部各分类具体的减贫效应缺乏深入细致的评估和分析。

在借鉴以往研究成果的基础上，本文将尽量弥补上述研究不足，其特色重点体现在以下方面：一是对样本低保户类型进行细分，考察各类低保对农户脱贫影响的显著性问题；二是聚焦脱贫目标，对政策的脱贫效应进行评价；三是对相关重要问题进行思考，既关注政策执行过程中存在的一些普遍性问题，同时也关注政策设计本身存在的问题。

三、数据来源与描述性分析

(一)数据来源及样本分类

数据来源于2016年4月由西北师范大学“三农社”组织的“甘肃省农村贫困问题调查”，此次调查涉及甘肃省8个市区13个贫困县的14个建档立卡贫困村*调查的14个贫困村的行政隶属：兰州市永登县通远乡团庄村，白银市景泰县正路乡川口村，白银市会宁县八里湾乡富岔村，天水市张家川县恭门镇城子村，平凉市庄浪县郑河乡史洼村，庆阳市华池县五蛟乡杜右手村，庆阳市镇原县方山乡张大湾村，定西市陇西县宏伟乡文家集村，定西市漳县四族乡四族村，定西市临洮县龙门镇马家湾村，临夏州积石山县小关乡大寺村，临夏州康乐县五户乡五户村。在集中连片特困片区分布上，这12个贫困村都属六盘山片区甘肃片区；另外2个建档立卡贫困村分别是陇南市礼县雷坝乡蒲陈村，陇南市礼县雷坝乡甘山村，属于秦巴山片区甘肃片区。的1 749户，计8 319人。在这13个贫困县中，除了甘肃省永登县和白银市景泰县外，其余11个县均为国家扶贫开发工作重点县。调查内容涉及14个贫困村的村级情况、家庭人口结构、劳动力、资产状况、收支情况、农业种养情况、医疗卫生、教育培训等。从1 749户被调查农户中剔除数据不全的4户，因此，本研究样本为1 745户农户、8 315人。

以2015年甘肃省农村居民最低生活保障标准将施保对象分为四类*一类对象包括家庭主要成员重度残疾、缺失劳动力或基本没有收入来源的家庭；家庭主要成员常年患病、经济负担沉重、收不抵支的家庭；由于意外事故或家庭变故造成无法维持基本生活的家庭。二类对象主要指家庭生活比较困难，且需要政策扶持的计生两户(农村独生子女户和两女户)和供养大学生的家庭。三类对象主要是指因家庭成员残疾或大病而导致维持基本生活困难较大的家庭。四类对象是指除以上三类外难以维持基本生活的家庭。，其中一类、二类、三类、四类低保户数量分别为65、108、129、179，其结构比例为：13.5%、22.5%、26.8%、37.2%；非低保户为1 264户，占样本总数的72.4%。按照当前国定2 800元的贫困线标准，将研究农户样本分为贫困户和非贫困户，即家庭人均年纯收入在2 800元及以下为贫困户，否则为非贫困户。样本总体贫困发生率为14.1%，非低保户的贫困发生率为13.9%，低保户的贫困发生率为14.6%，其中四类低保户的贫困发生率依次为20.0%、16.7%、7.8%、16.2%。可见，调查村庄的贫困面仍然较大，低保户的贫困发生率稍高于总体的贫困发生率，且低保户各分类之间的贫困发生率差异较大，具体见表1。

(二)样本农户及人口特征的统计描述

1.样本农户家庭特征

根据调查资料，对样本农户的家庭特征主要从人口数、抚养比、学生数、劳力数、人均耕地面积、农机数、年人均纯收入、年低保收入等方面进行低保户(包括各类低保户)和非低保户之间的差异比较，具体见表2。

表1样本农户分类及贫困状况

首先，从家庭人口规模和抚养比来看，各类农户中家庭人口规模在3人～5人的占比最高，非低保户约为62.9%，各类低保户的这一占比分别为：50.8%、65.7%、52.7%、46.9%，相比非低保户，低保户中家庭人数为1人～2人的所占比例较高，说明低保户的家庭结构存在着不完整问题，如独居、孤寡、失偶、少子等，特别是一类低保户的这一比例达到23.1%。从家庭人口规模超过5人的占比看，三、四类低保户的占比较高于非低保户，而一、二类低保户的这一比例又较低于非低保户。家庭抚养比是衡量人口年龄结构变化影响家庭发展的重要统计指标，从表中数据可见，绝大多数农户的家庭抚养比都小于等于1，但从家庭抚养比≥2的情况来看低保户家庭所占的比例远高于非低保户。从家庭学生数量看，样本农户一半以上家庭中学生数量为1人～2人，但学生数≥3人的低保户所占的比例略高于非低保户。这些都说明相比于非低保户，部分低保户家庭中存在着负担人口较重的问题。

其次，从家庭劳动力数量和人均耕地面积来看，95.5%的非低保户家庭劳动力人数在2人及以上，其中劳动力个数为2人～3人的最多，占样本总数59.8%，平均每个农户家庭拥有劳动力个数为2.9人。四类低保户中无劳动力的家庭所占的比例均大于4%，其中在一类、二类低保户中所占比例高达16.9%和17.6%；从人均耕地面积来看，低保户和非低保户表现的差异性不大。从各类农户所拥有的动力机械(主要指农用机动车，比如拖拉机、三轮车、收割机、播种机等)数量来看，没有动力机械的农户占比中低保户的这一比例明显高于非低保户。可见，相比非低保户，低保户家庭的劳动力人数较少，农业生产方式也较为落后。

再次，从家庭年人均纯收入来看，超过一半的低保户人均收入处于低收入(2 800元～5 000元)和中上收入(5 000元～8 000元)水平，比例分别为32.4%、25.8%，而非低保户的人均收入大多处中上收入(5 000元～8 000元)和较高收入(≥8 000元)水平，比例分别为24.3%、37.4%，且较高收入占比明显高于低保户。从各类低保户家庭年低保收入来看，有53.8%的一类低保户和47.2%的二类低保户该项收入高于5 000元，而大多数三、四类低保户的该项收入低于5 000元。

2.样本人口特征

根据调查资料，对样本人口的特征主要从性别、婚姻、年龄、教育、健康、技能培训、外出务工等方面进行统计描述，具体见表3。

表3样本人口特征

首先，在性别结构、婚姻状况上，一类低保户的男女性别结构失调最大，特别在未婚人口比例上，各类低保户的未婚人口比例都高于非低保户，可以推测的是：低保户中存在的“婚姻挤压”可能更为严重。在人口年龄结构上，低保户相比非低保户，劳动年龄人口比例较低，无论青壮年劳动力(15岁～44岁)、还是高龄劳动力比例(45岁～64岁)都较低于非低保户；相对应，低保户的负担人口，无论14岁以下人口还是老龄人口比例都高于非低保户。特别从65岁以上人口比例来看，低保户的老龄化人口占比更高，如一类低保人口中老年人口占比达到了17.4%，可见对于低保户将面临着更为严峻的养老问题。

其次，从表征样本人口人力资本水平的受教育年限、健康和技能培训状况来看，非低保户和低保户人口中文盲率都在23%以上，四类低保户的文盲率更是达到28%，各类农户家庭成员中一半以上仅具有小学或初中文化程度，其中低保户家庭成员在初中及以上各个受教育层次的占比都要低于非低保户，可见，调查村庄的人口文化素质偏低、特别在更为贫困的低保户中的这一状况更为严重。从人口健康状况看，低保户中近乎30%的家庭成员有慢性病、大病或残疾，而非低保户的这一比例为18%。各类人口中接受过技术培训的人口比例都很低，非低保户的这一比例仅为10.6%，各类低保户的这一比例差异较大，如一类低保人口的这一比例仅为3.8%、二、三类低保户的这一比例又稍高于非低保户。

再次，从样本人口劳动力外出务工情况来看，非低保户家庭成员外出务工比例最高，为23.6%，而四类低保户这一比例依次为12.4%、18.2%、19.7%、21.2%，可见，调查村庄中低保户家庭成员外出务工比例相对较低，且这一比例随着低保程度的加深呈现递减趋势。

四、低保对农户脱贫影响的实证分析

(一)模型与变量的选择

以下文章将对样本农户“是否享受低保、及享受的低保类型”对其“是否贫困”，即低保对农户脱贫的影响这一问题进行实证分析。选择被解释变量为“是否为贫困户”，其中贫困户设值为1，非贫困户设值为0，即根据现行国家贫困线将家庭年人均纯收入低于或等于2 800元的农户界定为贫困户，否则为非贫困户。因为被解释变量为非连续二分类变量，故在此选择Probit模型。

Probit模型具体表达为：Pi=p(yi=1∣xi)，Pi表示模型所选取解释变量xi达到或超过某一临界值时农户为贫困户(即yi=1)的概率，反之，1-Pi为非贫困户(即yi=0)的概率。

表4变量的名称与描述

由于本文重点考察低保对农户家庭脱贫的影响，故选取是否为低保户以及低保的类别(否=0，一、二、三、四类低保分别赋值为1、2、3、4)作为核心解释变量。考虑到农户是否贫困可能受农户家庭及人口特征中诸多因素的影响，故在此选取反映决定农户收入最关键因素的家庭劳动力特征变量(劳动力占比、平均年龄、平均受教育年限、健康状况、职业培训、劳动力外出务工状况等)，和可能影响农户收入的其它家庭因素(家庭抚养比、人均耕地面积、家庭规模、家庭是否有学生、是否有幼儿、最近五年住院人次等)，将其作为控制变量。有关变量的具体含义、赋值情况、描述性统计具体见表4。

由于模型选择了多个(共13个)解释变量，故可表示为：

P(Y=1|X)=β0+β1X1+β2X2+β3X3+…+β13X13+μ

(二)实证结果

本文使用stata14.0统计软件将核心解释变量分别按照否是是低保户、非低保户及低保户类别分类，对样本进行两次回归分析，对解释变量进行的相关性分析表明，相关系数的绝对值最大为0.662 0，低于共线性门槛值0.7(Lind)[21]。模型拟合结果显示13个解释变量中有10个变量对农户是否为贫困户的影响通过了显著性检验，卡方值的显著性水平均为0.000，在1%的显著水平下拒绝原假设，表明拟合结果较好，表5显示了模型回归结果。

表5模型回归结果

(三)回归结果的解释

首先，由回归一可见，农户是否享受低保对其脱贫没有显著影响。由回归二可见，各类低保中只有三类低保的回归系数通过检验、且绝对量较大，说明相比非低保户三类低保户贫困发生的概率下降了60.5%，因而只能确认三类低保对该类低保户的脱贫产生十分显著的影响。从影响方向看，两个回归中的回归系数均为负，表明低保具有一定程度的减贫作用。由此可见，农村低保支出并未显著缩小贫困发生率，这一结论也与已有研究(李盛基等[3]68-69、韩华为和徐月宾[13]74-75)相吻合。

其次，从控制变量中的家庭劳动力状况对农户脱贫的影响来看，家庭劳动力占比对农户陷入贫困的影响显著为负，表明家庭劳动力相对负担人口越多越有利于降低贫困发生的概率。我们以往的研究也表明：劳动力数量对家庭是否陷入贫困有着重要作用，在给定家庭所需农业劳动力必须满足的条件下，劳动力越多，意味着就有劳动力外出务工，而劳动力外出务工对家庭脱贫具有重要的正向意义(王金营等[22])。劳动力年龄变量的回归系数显著为正，说明随着家庭劳动力平均年龄的提高，会增大其陷入贫困的概率。劳动力受教育程度回归系数为负，说明教育水平的普遍提高显著增加了居民个人和家庭收入，同时，近期的一些研究也表明，教育水平的提高能有效地降低农户陷入贫困的概率，对缓解以至消除贫困有着显著作用(柳建平等[23]、刘修岩等[24])。劳动力健康状况和接受技术培训状况显著促进农户脱贫，随着经济社会的发展，企业对于劳动力的需求会越来越倾向于技能型工人。外出就业状况的回归系数显著为负，表明随着家庭外出务工人数比重的增加，农户陷入贫困的几率下降，就本研究的样本来看，农户户均务工收入21 925元，占户均总收入的61.7%，可见，务工收入已成为农户最主要的收入来源，外出务工成为贫困地区缓贫、脱贫的重要方式。

最后，从影响农户收入的其他控制变量来看，家庭抚养比的回归系数显著为正，抚养比越大，意味着家庭劳动力的抚养负担就越重，即农户陷入贫困的几率就越大。是否有幼儿对农户贫困的影响显著为正，说明拥有幼儿的家庭不仅需要劳动力照料、还需要支出更多的生活费用，因而其家庭负担更重，更易陷入贫困。住院人次对农户贫困的影响显著为正表明患有重大疾病对农户贫困产生正向影响，表明“因病致贫、因病返贫”仍然是导致农户贫困的重要因素。

五、农村低保政策的脱贫效应分析

以上实证结果表明，除了三类低保户，其它类型的低保对农户脱贫并没有表现出显著性作用，但这一结果并不能明确低保对农户脱贫的具体效应，因而需要做进一步研究。为此，本文在此运用FGT贫困指标方法*FGT贫困指数是由经济学家Foster、Greer、和Thorbecke在1984年提出来的贫困测量指数。，并采用“无政策实施”和“有政策实施”两种状态下的指标比较、以及“理想化脱贫目标实现”的假设分析，对现行农村低保政策的脱贫效应进行评价。

(一)两种状态下的FGT指标比较

FGT贫困指标计算公式为：

(1)

(2)

当a=1时，FGT贫困指标如下式(3)。其中(3)式中的I为贫困缺口率，也称收入缺口率，其计算方法为实际总贫困缺口与理论上最大总贫困缺口的比例，即贫困线与每个贫困人口收入之差总和除以贫困人口数与贫困线乘积之比。反映了贫困人口收入与贫困线之间的差距，相比贫困发生率，该指标更侧重于收入分布，即贫困群体的平均贫困程度。而将贫困发生率与贫困缺口率的乘积，定义为贫困距，也被称贫困深度指标，反映贫困者收入与贫困线之间的相对距离，用表示。

(3)

现假设样本农户面临两种状态：状态1，表示“无低保政策实施”状态，即从当前样本人口收入中将其所享受的低保收入减除；状态2，表示样本农户处于当前状态，即有部分样本农户享受低保。通过对样本农户两种状态下贫困指标的对比从而得到对低保政策减贫程度及脱贫效应的评价。

以下我们通过观察样本农户在这两种状态下的贫困发生率、贫困缺口率和贫困距的变化，进而以确定低保政策对样本农户(人口)贫困状况的影响。计算时值取当前国定贫困线2 800元，具体见下表6：

表6两种状态下样本农户贫困状态对比

观察表6可见，针对样本农户总体，状态1时有贫困户、贫困人口为320户、1 489人；状态2时有贫困户246户、贫困人口1 211人，即意味着因低保政策的实施，使得样本农户中的贫困户、贫困人口减少了74户、278人，贫困户下降了23%、贫困人口下降了18%。以下具体从样本总体及各类低保户在两种状态下的FGT贫困指标的变化来看，首先，对所有样本人口而言，从状态1和状态2，其贫困发生率由0.178下降到0.146，下降幅度为17.9%；贫困缺口率由0.34下降为0.315，下降幅度为7.4%；贫困深度指标由0.06下降到0.046，下降幅度为23.3%。这表明低保政策的实施使得样本总体在贫困发生率、贫困缺口率和贫困深度这些指标方面都有所降低，但各指标下降的幅度差异明显。换言之，低保政策在缓解总体的贫困深度方面作用更大，在降低贫困发生率方面的作用次之，在减小贫困户平均贫困程度(体现在贫困缺口率上)方面作用最小。其次，针对低保户而言，从状态1和状态2，其贫困发生率由0.271下降到0.149，下降幅度为45%；贫困缺口率由0.453下降为0.389，下降幅度为14.1%；贫困深度指标由0.123下降到0.058，下降幅度为52.8%。这表明：对低保政策的受益户而言，政策的实施大幅降低了其贫困深度和贫困发生率，相较之，对其平均贫困程度降低的幅度较小。最后，对各类低保户而言，对比两种状态下各项指标的变化及幅度发现，对于一、二、四类低保而言，其变化态势和低保户总体的基本一致，即贫困深度指标的降低幅度远大于贫困发生率降低的幅度，贫困缺口率也有一定程度的下降。但对于三类低保而言，其变化较为特殊，贫困深度指标的降低幅度(36.6%)却小于贫困发生率降低的幅度(57.7%)，而贫困缺口率却反而增大，由状态1时的0.323上升到状态2时的0.489，即低保政策的实施使得政策实施后仍然处于贫困状态的农户的平均贫困程度加深，亦即加深了这部分农户的收入差距。这一结果表明，尽管前文实证结果表明，三类低保对农户脱贫具有显著的正向作用，其根本原因在于其发挥“显著作用”的基础方面。由上表可见，三类低保在状态1时的贫困发生率、贫困缺口率和贫困深度指标在各类低保中都是最小的，由此可推断三类低保的瞄准问题可能是最大的(有关低保瞄准问题我们将以另文做专门研究)。

(二)基于“理想化脱贫目标实现”的假设分析

以上仅是通过样本农户状态变化对现行低保政策减贫效应的一个分析，但这一分析并未涉及低保资金的使用效益评价。对此，以下将进行一个基于“理想化脱贫目标实现”的假设分析。

假设：低保政策的唯一目标为农户脱贫，即通过转移支付使得贫困农户的人均收入恰好能达到贫困线标准，亦即低保政策只按照年人均收入2 800的标准对贫困户进行差额补助。按照这一目标和方法，要使得样本农户中的320户贫困户、1 489贫困人口人全部脱贫，共需投入资金为139.5万元。而按照从状态1到状态2的实施结果，政府实际转移支付资金为178万元，只实现了74户、278人的脱贫目标。若以样本贫困农户恰好达到脱贫标准所需转移支付资金的平均值计算，178万元应能使408户贫困户恰好脱贫。由此推算出在以上政策目标假设下，低保投入的实际脱贫效率仅为18.1%。当然，以上分析仅作为一个将低保政策目标定位于脱贫的静态假设性分析，所得结论尽管极端，但也可从一个侧面反映出当前我国农村低保政策对于贫困人口实现脱贫的低效性。

综上分析可见，农村低保政策的实施对农户减贫发挥了重要作用，特别是对降低受益农户的贫困广度和深度方面有较为明显的作用，但从低保资金使用的脱贫效应而言又非常低效。

六、结论及政策建议

本文利用2016年甘肃14个建档立卡贫困村的调查数据，重点考察了农村最低生活保障制度对贫困农户脱贫的影响，并对政策的脱贫效应进行了分析。就低保对农户脱贫影响的实证来看，尽管低保对改善农村部分贫困人口生活条件有着一定的积极作用，但在整体的减贫效果方面没有显著影响，而从细分的各类低保来看，除三类有显著影响外，其它类型也不存在显著影响。而进一步基于低保政策脱贫目标效应的分析表明，低保资金的转移支付虽然降低了各类低保户的贫困发生率和贫困深度，但对于整体样本而言，作用甚小，且在实施过程中可能扩大贫困群体的收入差距，特别在资金使用的脱贫效应上，效率很低。

在2020年实现现行标准下所有贫困县、乡、村“摘帽”、贫困人口脱贫，全面建成小康社会为目标的背景下，如何使农村最低生活保障制度成为一项更有效的制度安排，助推精准扶贫行动实现这一目标应是未来几年农村低保政策调整的基本方向。基于本文实证结论及对低保政策脱贫效应的评价，针对如何使农村低保制度充分发挥收入再分配功能，在有限的资源条件下提高农村低保制度的减贫效率问题，农村低保政策的调整重点应关注以下几个方面：

第一，在低保政策目标方面，农村低保作为保障农村贫困群体基本生活的最后一道防线，其早期的政策仅定位于对贫困人口以适度的资金转移支付进而达到保障其基本生活的目标，然而这一目标因地区差异较大、对“基本生活保障”的度量难以客观和准确，加之政策执行者与可能受益对象之间存在的信息不对称，使得政策目标往往混同于政策作用，低保仅仅成为一个“提高贫困人口收入和生活水平”的工具，并没有将目标完全聚焦于“脱贫攻坚”。因此，在“2020年实现全部脱贫”的国家扶贫战略目标下，应将之前“过于发散”的低保政策目标直接聚焦于“脱贫”、精准定位于“补差”、作用明确为“兜底保障”。

第二，在两项制度衔接方面，虽然农村低保和扶贫开发同是国家扶贫战略的两个重要支点，但两项制度是有差别的。首先，在执行机构上，由于分属两个不同部门，现实存在的部门利益、权力分割、执行方式，以至信息识别等使得两项制度衔接不可避免地存在一定的缝隙。再者，在政策取向上，扶贫部门的瞄准对象是可扶之人，以帮助其摆脱贫困；而民政部门低保瞄准对象是“应扶尽扶”，仅仅保障贫困群众的生活能够达到最低生活水平。而精准扶贫背景下农村脱贫效果很大程度上依赖于目前扶贫开发政策和低保政策的有效衔接，因此，为了切实加强农村低保与扶贫开发衔接，现阶段应提出从“衔接”到“统一”过渡的新理念，可将低保保障线和贫困线“两线合一”，将农村低保对象与扶贫建档立卡贫困户重合率大幅提升，增强农村低保政策制定的针对性和系统性，提高社会救助统筹层级，同步下沉脱贫扶贫的事权财权，保证脱贫攻坚战略的整体性和前瞻性。这也是为2020年后“后扶贫时代”的到来做准备。

第三，在政策设计方面，传统的农村低保制度只覆盖绝对贫困群体而忽视亚贫困群体，但在以后的改进中又由于对亚贫困群体识别的高度困难性、及实施过程中主客观因素导致的偏向性，进而导致救助结果的不公平，因而也导致了许多负面影响。因此应在以下方面改进：其一，优化瞄准机制，在实践中逐步引入专业化的第三方参与，提升贫困识别的精准度。其二，改进农村低保制度的“分类施保”、并进行精细化设计。可考虑减少大类别，增加大类别中的细分类，减少大类别有利于提高瞄准率，精细化设计就是以“补差到线”为原则增加大类别中的细分类，同时针对不同情形和需求的低保对象进行现金救助、实物救助，服务支持不同程度搭配的有针对性的、清单式救助。如香港的综援计划中高龄特别津贴范围涉及老年人方方面面的特殊生活需要，甚至包括老人更换家具电线和牙科治疗的费用[25]。其三，构建覆盖农村亚贫困群体的低保制度设计，重点考虑发展专项救助，有助于扩大救助覆盖群体[26]。

第四，在政策运行机制方面，首先，在低保户的评定过程中应严格资格审核和“家计调查”，家庭收入的核算应具体化、规范化。其次，提高救助的瞄准率，完善监督和追责机制，杜绝村级评议的违规操作行为。最后，完善农村社会保障制度，建立以低保制度为轴心的综合性社会救助体系，包括医疗救助、教育救助和住房救助等，各项救助制度应该各有侧重，相互补充，构成一个有机的制度整体，致力于农村贫困的减少乃至消除。

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