精准扶贫视域下民族地区扶贫模式导向转换的实践逻辑——从“需求为本”到“资产为本”

姚云云

(东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

民族地区贫困问题一直是困扰我国经济和社会发展的一个难题。改革开放以来，在国家扶贫开发政策的扶持下，我国民族地区扶贫开发取得了极大成效，贫困状况得到了很大改善。然而，近些年民族地区减贫速度出现放缓趋势，中西部地区返贫现象十分严重，贫困程度有所加深。与其他贫困地区相比，脱贫攻坚的难度越来越大，任务越来越艰巨，目前仍是全国扶贫开发的重点和硬骨头。民族地区贫困问题不仅是因为这些地区贫困人口数量多、程度深、扶贫开发难度大，更为重要的是我国既往的扶贫模式已经很难适应民族地区的贫困治理，迫切需要模式视角的转换，实现精准扶贫。

一、我国民族地区贫困状况

民族地区包括广西、内蒙古、宁夏、新疆、西藏五个民族自治省区和云南、贵州、青海三个少数民族人口较多的省份。由于自然和生态环境脆弱、基础设施和社会事业发展滞后、文化教育水平低等原因，民族地区相较于其他省份来说，经济总体落后，社会整体发展水平不高，贫困人口相对较多，深度贫困问题严重(见表1)主要体现在以下几个方面：

第一，民族地区贫困人口数量多，所占比重大。根据图1显示，自2006年至2016年，我国民族八省区农村贫困人口占全国贫困人口比重均在30%以上，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，民族地区贫困人口比重从2014年开始有缓慢上升的趋势。2015年民族八省区农村贫困人口数量为1 813万人，占全国农村贫困人口比重的32.5%，比上年增加了1.1个百分点[1]53-54。2016年，民族八省区共有贫困人口1 411万人，占全国农村贫困人口比重的32.55%[2]，比2015年又高了0.05个百分点。可见，我国贫困人口向民族地区集中趋势尚未扭转，并且贫困人口数量较多集中于广西、贵州、云南三省，2016年三省区贫困人口1 100万，占民族八省区贫困人口比重的78.67%。

表1民族八省区与全国分年度贫困人口及贫困发生率

图1　民族八省区农村贫困人口及与全国比较

第二，民族地区贫困发生率高。从图2所知，民族八省区农村贫困发生率自2006年的14.6%下降至2010年的8.7%，2011年的26.5%下降至2015年的12.1%，民族地区贫困发生率随着全国贫困发生率的降低而下降*根据《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》提出的扶贫目标，中央扶贫开发工作会议决定将扶贫标准线从2010年的农民人均纯收入1 274元提升至2 300元。新的国家扶贫标准使更多的低收入人口纳入到扶贫范围。，但一直高于同期全国水平，2015年民族八省区贫困发生率(12.1%)高于全国同期(5.7%)6.4个百分点[3]。根据计数据显示，2015年底，全国贫困发生率高于15%的省份有5个(云南17.4%、贵州15.3%、甘肃18.3%、新疆15.8%、西藏18.6%)，其中有4个为民族地区[1]27。

图2　民族八省区农村贫困发生率及与全国比较

第三，民族地区减贫速度近两年放缓。如图3所示，从近5年减贫率来看，2011年、2012年、2013年、2014年、2015年，民族八省区减贫率为22.3%，20.3%，17.9%，13.9%，17.8%，全国同期减贫率为26.1%，19.1%，16.7%，14.9%，20.6%，八省区减贫速度2011年低于全国3.8个百分点，2012和2013年八省区减贫速度各快于全国1.2个百分点，但2014、2015年两年民族八省区减贫速度有所减缓，低于全国同期水平，2015年民族八省区减贫率为17.8%，相比全国低了2.8%[4]。民族八省区2015年减贫速度比2011年下降了4.5个百分点，由此可见，我国民族地区的脱贫难度越来越大。

图3　民族八省区减贫率及与全国比较

综上所述，民族地区仍是我国贫困人口比较集中、贫困程度最深、扶贫难度最大的区域。随着我国扶贫攻坚和精准扶贫战略的深入推进，在大面积消除贫困之后，民族地区逐渐成为我国扶贫攻坚的重点和难点。“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队”[5]，采取何种精准扶贫模式，切实提高民族地区扶贫实效，已成为当前我国民族地区扶贫工作的重中之重。

二、我国民族地区“需求为本”导向扶贫模式的局限性

国际上关于扶贫开发的主导模式可以概括为两种主要导向：一种导向是关注贫困地区的优势，从贫困地区脱贫的“优势”角度出发，试图通过地区内在优势发挥、内源动力培育和内部资产积累来提升贫困地区发展能力助其脱贫的“资产为本”(Asset-Based)的内生型模式，兴起于20世纪90年代，是一种全新的社区发展理念和实践路径。另一种导向是关注贫困地区问题，从贫困地区脱贫的“需求”和“问题”角度出发，通过调查发现社区需求及问题，寻求外部资源支持来解决贫困地区面临的问题、推动其发展的以“需求为本”(Needs-Based Approach)的外源型模式导向，又被称为传统扶贫模式。“需求为本”的传统发展模式因其“目标明确”“快速奏效”，以往一直被世界各国广泛运用于社区建设、社会福利和社会保障及扶贫领域，甚至一度被认为这是最具价值的社区发展模式。

从我国实际情况来看，民族地区社区建设和扶贫开发曾一度在“需求为本”模式下开展。“需求为本”模式导向界定的“需求”具体指民族地区发展面临的如失业、教育、贫困、环境、安全等问题。在如何帮助民族地区脱贫、实现经济和社会可持续发展问题上，“需求为本”模式的扶贫开发认为，民族贫困地区存在着大量的问题，贫困主体有大量的需求没有得到满足，而“物质救助”和“技术引进”是唯一有效解决问题的方法。所以，只要对民族地区投入大量的资金和先进技术就能满足贫困主体的需求，解决贫困地区的问题。正是基于上述逻辑，过去我国民族地区扶贫开发的焦点一直集中于解决贫困地区的“问题”，关注贫困地区的“缺失”。国家加大了对民族地区的物质和技术扶贫支持，有针对性地制定并实施了一系列缓解民族地区发展困境的扶持政策措施，中央财政投入扶贫专项基金，为民族地区扶贫开发提供了资金和政策保障，民族地区扶贫开发一度取得了显著的成效，贫困人口数量大幅减少，居民人均收入提升，农村社区基础设施逐渐完善，一定程度上缓解了贫困。然而人们在取得成绩的同时也发现，这种“急功近利”的方式在短期内能有效缓解贫困，但却存在着可持续发展后续能力不足的局限性，难以真正实现解决和预防贫困的最初目标。近些年民族地区个别区域出现了严重的返贫现象*民族八省区2014年(31.4%)、2015年(32.5%)、2016年(32.55%)年贫困人口占全国人口比重比2013(31.1%)年分别上升了0.3、1.4、1.45个百分点，间接反映出了我国民族地区返贫率高的事实。，贫困地区的脆弱性问题、深度贫困问题、贫困主体可行能力提升、贫困代际传递等问题仍然没有得到彻底解决，“需求”导向的扶贫开发模式逐渐暴露出了其局限性。

一方面表现是，传统的“需求”导向的外源模式推动地区发展，依靠外界的资源和技术支持，更多关注的是民族贫困地区面临的“问题”和“需求”，把解决问题的主体放在了外界支持力量上，往往容易诱发民族地区对外界支持的过度依赖，从而忽视了民族地区内部资源、文化等优势的发挥和人力资本、民族文化资本、社会资本的累积，虽然民族地区近些年综合实力显著增强，经济发展有所增长，但却容易陷入“治标不治本”“有增长无发展”*传统发展经济学提出，经济增长的利好会自动地扩散到全社会各阶层和部门，从而使贫困人口随着经济增长而自然减少，然而许多发展中国虽有经济增长，但并没有经济发展，增长不等于发展，经济上的增长并不能完全消除贫困和解决所有社会问题。的陷阱。另一方面的表现是，“需求为本”导向的模式认为，民族地区的贫困群体是有问题和有特殊需求的群体，这些需求只能由外部资源提供，他们是服务的接受者。于是，这种导向忽视了居民参与意愿、积极性的调动和内生能力的培育等问题，使我国民族地区贫困居民只能处于被动接受、无力及依赖外在协助的位置，无法主导外来技术的选择和运用，无法实现其潜在能力的培育提升和自我发展意愿的激发，一定程度上弱化了贫困地区的主体意识，以至于民族贫困地区长期发展的持续性不强，内部发展动力产生不足，贫困居民虽在短时间内脱贫，但会出现因病、因灾等返贫问题。随着民族地区发展面临的各种挑战，以“需求”为导向的扶贫开发模式逐渐显示出其局限和不足，引起了人们的反思，如何才能有效解决民族地区的深度贫困和发展脆弱性问题，传统的“需求为本”扶贫开发模式急需进行转换。

三、从“需求为本”到“资产为本”是我国民族地区扶贫模式导向转换的现实需求与选择

“需求为本”导向的外源式扶贫模式固然有其优越性，但其存在局限性和不足之处，急需进行模式转换。有学者开始探索实践新的“资产为本”导向的社区发展理论模式。“资产为本”导向的扶贫开发模式以社区“资产”“优势”“能力”为核心，依靠社区内部优势发挥、资产积累、能力提升推动社区发展，克服了“需求”导向的不足，正逐渐显示其优越性，是我国民族地区发展尤其是扶贫开发的现实需要和选择。

1.“资产为本”模式在社区建设方面的优势

“资产为本”(Asset-Based)概念最早见于美国社会学家John Kretzmann & John Mcknight出版的《Building Communities from the Inside Out：A Path Toward Finding and Mobilizing a Community's asset》《社区建设的内在取向：寻找和动员社区资产的一条路径》一书，提出大多数城市社区的发展必须从社区内部开始，这个事实无可争辩(Kretzmunn & McKnight，1996)[6]74-79。“资产为本”社区发展理论是一种通过发挥社区优势资源、增加社区资产、提升居民能力来促进社区发展，其实质是一种内生型社区发展模式(Gray Paul Green，AnnaHaines，2012)，也是一种全新的社区发展理念与实践路径。“资产为本”模式聚焦于“资产”“能力”和“优势”，提出个人、家庭以及社区拥有大量宝贵的资产，这些资产对个人、群体和整个社区的生存、发展以及福祉有决定性的影响，因此必须注重社区资产的积累，社区建设主体“能力”的建设，倡导激发潜能和抗逆力，培育社区发展内源动力。Kretzmann 和Mcknight同时认为，“资产为本”与“需求为本”发展模式相比(见表2)，克服了“需求驱动的死胡同”，有其独特的涵义、价值理念和优势。“资产为本”发展理念近些年在世界各地得到广泛应用，即将替代传统“需求为本”发展模式，从“需求”导向转向“资产”为本，成为当下社区发展的现实选择[7]。

表2需求为本模式与资产为本模式比较

2.“资产为本”导向扶贫模式适合我国民族地区扶贫开发的现实需要

我国民族地区以“需求”为导向的扶贫开发模式因其局限性和不足亟需进行导向转换，一些地区的扶贫工作者积极探索扶贫开发的替代战略，兴起于国外的“资产为本”的发展模式引起了国内学者的关注。传统“需求为本”导向的扶贫开发关注的主要是民族地区因贫困而引发的各种发展问题，并试图通过依靠“外部力量”来缓解甚至解决地区发展问题。在这一研究取向下，人们一开始就聚焦于民族地区的“贫困问题”和贫困群体的“需求”以及如何借助外部力量来脱贫，其假设是只要找到民族地区发展中需要解决的问题和缺失，依靠外力解决这些问题，民族地区就一定能脱贫，实现收入增加和经济增长，而很少关注民族地区的优势和资产，对于如何促进民族地区内源动力的生成，如何实现民族地区可持续发展等没有给予应有的关注，以至于很难在贫困治理中获得理想的效果，最终形成“贫困文化”*美国社会学与人类学家奥斯卡·刘易斯(Oscar Lewis)在其《Five Families——Mexican Case Studies in the Culture of Poverty》书中首次提出“贫困文化”概念，揭示社会文化是贫困问题产生的重要原因。贫困使穷人形成了一种低成就动机，低成就动机导致穷人获得低水平的教育，最终形成穷人弱竞争能力，只能获得低收入的职业和较低的社会地位，从而逐渐形成一种周而复始的循环模式，使贫困者很难摆脱贫困的纠缠而陷入贫困恶性循环的状态。贫困文化一旦形成，便会对“贫困圈内”的人员尤其是贫困者的后代产生深远的影响。，陷入“一年脱贫，二年返贫”的贫困循环怪圈[8]。

很显然，民族地区的扶贫不仅仅是通过简单的物质救助和技术改进来增加短期“流量”收入，而是要累积资产、培育内生动力的“存量”收入的过程[9]。“资产为本”导向扶贫开发倡导聚焦于民族地区的优势和资产，居民潜能的发挥和参与动力形成等内生动力方面，驱动了民族地区更有信心和能力去解决自身困境。这也使我国看到了民族地区的民族特色的资源优势和信心等积极的因素，从而更好地激发贫困地区居民参与能力，产生脱贫的内生动力，积极利用优势资源形成“累积效应”，实现民族地区可持续发展。这种“资产”取向的内生型创新模式相比传统的“需求”导向的社区发展模式更适合当前我国民族地区发展的需求，是我国民族地区扶贫开发的长远规划。

四、我国民族地区“资产为本”导向扶贫模式的实践逻辑

1.以民族地区资产为重点介入扶贫开发，培育民族地区资产，增强地区发展内源动力

“资产为本”社区发展理论提出，要实现社区的内生发展，必须激活社区发展的内部动力，而社区资产就是社区发展的内在动力。何为“社区资产”，不同的专家学者对给予了不同的认定。美国学者Gray Paul Green & AnnaHaines认为，物质资本、人力资本、社会资本、金融资本、环境资本、政治资本和文化资本是社区资本的主要形式。John Kretzmann & John Mcknight则认为社区资产包括个人资产(Individuals)、社区组织资产(Associations)、社区团体及部门资产(Local Institutions)和自然资源及物质资产(Natural Resources and Physical Assets)四大类[6]74-79。Ferguson & Dickens则提出物质、人力、社会、金融和政治资本五种社区资本形式。“资产为本”社区发展将以这些社区资本为重点，依靠发掘与建设当地社区资本来推动社区发展。

从资产视角审视当前我国民族贫困地区的发展，我们需要关注的重点是“资产镜片”(Assets lens)或“能力镜片”(Strengths or Capacity lens)，而非“需要镜片”(Needs Lens)，即我们需要关注的核心问题是民族贫困地区的资产，而不是传统“需求为本”社区发展模式所提出的民族地区面临的“需求”及“问题”。在策略选择上，我们必须以民族地区资产为重点来介入扶贫开发，在此基础上通过梳理民族贫困地区的资产清单，绘制民族地区资产图(见表3)。通过梳理民族地区资产，我们发现民族地区具有丰富的自然资源、特色文化、建筑等资产，民族地区扶贫开发必须要详细制定资产策略，激活和使用现有自然资源及物质资产，注意培育人力资产、组织资产，增值特色文化资产，通过资产使用和累积，推动民族地区发展内在动能的产生，实现民族地区内生发展。

表3民族地区资产梳理图

2.以民族地区内部资源和关键力量为基础介入扶贫开发，调动民族地区主体参与社区发展意愿，实现可持续性发展

“资产为本”社区发展认为，社区内部资源和关键力量是一个社区发展的基础，内生的社区发展需要动员社区内包括社区中的物质资源以及社区居民、组织机构、企业等一切力量的广泛参与。民族贫困地区要实现内生式发展，一方面要扩展社区资产，另一个方面也要充分利用内部资源和关键力量，尤其要重视民族贫困地区的贫困、残疾、留守等弱势人群以及扶贫人才。这是培育地区发展内源动力，实现社区可持续发展的重要基础，尤其是对处于特别贫困的民族地区。

当前，我国民族地区难以脱贫的一个重要原因在于少数民族贫困群体参与不足，扶贫人才缺少。贫困群体即是扶贫的对象，同时也是民族地区发展的主体，他们蕴藏着巨大的积极参与性和潜力，积极调动他们的主动参与性对于解决民族贫困地区面临的各种问题和长远发展具有重要的意义。民族地区贫困群体参与不足的主要原因是传统外源型扶贫模式过于强调依赖外部资源，缺乏调动贫困群体自发脱贫的主动性，贫困群体只能被动接受，从而影响了其参与的积极性和潜能的发挥，助长了部分贫困群体的“等、靠、要”的依赖思想。民族地区脱贫攻坚，必须“要注重调动少数民族贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力”[10]。相比之下，“资产为本”导向扶贫开发提出，少数民族贫困群体是民族地区发展的主体，他们有参与扶贫的意愿和潜能，所以要积极调动少数民族贫困群体脱贫的主动性，为其提供参与机会，激发其潜在能力参与社区建设和扶贫开发。

3.以民族地区内部组织与机构为主导介入扶贫开发，整合民族地区内部关系，增加凝聚力

当前我国民族贫困地区社会组织体系水平较低，经济合作社、公益、救助等自治性组织较少，发展更多的是依靠外部如扶贫组织、救助组织、基金会等社会组织的支持，当这些外部组织撤离之后，民族地区便无法继续开展各项服务。近些年，受城市化进程的影响，民族地区也出现了人口大量外流，一些乡村“过疏化”*乡村过疏化又被称为空心化，只要指乡村人口减少，村落组织涣散，村落中居民生活半径扩大、社会关系疏离，农村中农业经济发挥作用的空间越来越小的一种经济高速发展过程中地区间社会经济发展不平衡的表现。和“原子化”*吉林大学田毅鹏教授在《中国社会后单位时代来临？》中说，社会原子化，主要是指在单位制度变迁过程中社会联结状态发生变化的过程。主要表现为个人之间联系的弱化、个人与公共世界的疏离以及由此而衍生出来的个人与国家距离变远、道德规范失灵等一些基本的社会联结被破坏的现象。现象严重，出现居民之间关系淡化、交流不畅、信任缺失、社会纽带松弛，社会组织化程度低等问题，不仅严重影响了我国民族地区发展和公共服务的供给，而且也使社会资本严重断裂[11]。民族地区内部的组织和机构不仅仅是民族地区的重要组织资产，而且更是民族地区发展建设的主导力量。民族地区内部组织和机构作为民族地区社区组织资产能为民族地区的发展提供重要的物质资源，更为重要的是他们在民族地区内部通过开展各项活动将这一地区的居民、团体以及各类组织组织起来，一方面能调动社区内部参与社区事务的热情和积极性，同时也在参与的过程中促进了民族地区内部关系的整合和亲密关系的建立，增强彼此之间的沟通、交流，减少疏离感，产生信任，从而增加了民族地区的社区凝集力，推动了地区公共问题的解决。因此，民族贫困地区要实现可持续发展，必须要培育各类经济、文化、娱乐、公益救助、健康、互助小组、志愿组织、基层自治组织等内部自组织和机构，依靠自身内部的组织机构主导整合民族地区内部关系，增加地区凝聚力，从而促进民族地区内生发展。

“资产为本”导向为我国民族地区的扶贫开发提供了一种新的思路和实践路径，虽然其在各国社区发展实践中存在着诸多不完善的地方，但其重视社区发展的内在能力建设、关系整合以及组织培育等已经得到人们的普遍认可。当然，我们强调“资产为本”导向扶贫模式并不是排斥和忽略民族地区发展中的问题和需求，只是在视角和行动上更关注民族地区的优势和资产，以一种积极的态度来应对民族地区发展和扶贫工作。民族地区更需要在外部援助和内生发展合力的基础上共同推动社会的发展。

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[9]邹薇，屈广玉.“资产贫困”与“资产扶贫”——基于精准扶贫的新视角[J].宏观经济研究，2017(5)：69-73.

[10]习近平：在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].[2017-08-31].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0831/c64094-29507970.html.

[11]田毅鹏.乡村过疏化背景下村落社会原子化及其对策——以日本为例[J].新视野，2016(6)：26-31.