破解认罪认罚案件适用比例低难题

黄卫东

摘 要：登封市人民检察院通过采取与公安局、法院、司法局会签多项文件和工作办法、精简文书、规范程序、精准量刑、律师全覆盖等多项创新举措，破解了在认罪认罚试点工作中公检法司协作配合不畅、部分干警适用积极性不高的难题，推动该院认罪认罚从宽制度的适用比例长期保持在80%左右，达到了试点工作的初步目标。

关键词：认罪认罚 登封模式 试点工作 经验介绍

2016年11月16日，“两高三部”《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）印发实施，认罪认罚试点工作正式启动。工作中，如何提高认罪认罚案件适用比例，是检验认罪认罚试点开展成效的一个重要标志。实践中，由于有的地方公检法司协作配合不畅、部分政法干警适用认罪认罚案件积极性不高等原因，认罪认罚案件的适用比例一直不高，如何破解认罪认罚案件适用比例低的现象成为亟需解决的问题。登封市人民检察院（以下简称登封市院），作为郑州市人民检察院下辖的基层院之一，紧紧围绕最高人民检察院和省院部署要求，勇于创新、大胆实践，实现了适用比例高、案件流转速度快等方面的初步成效，打造了认罪认罚从宽制度试点工作的登封模式。

登封模式之一——公检法司高效协作配合

在上级院部署下，登封市院高度重视，迅速成立试点工作领导小组，并于2016年11月份即和公安局、法院、司法局在郑州地区率先会签了《关于在登封市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则》、《登封市刑事案件刑拘直诉程序实施细则》等文件，就案件移送、律师见证、社区调查等试点工作涉及的各方面问题进行规定，并在试点开展期间根据工作实践及时会签补充办法，灵活应对工作中出现的新情况新问题，为各部门开展工作提供了制度依据。在登封市院的积极推动下，登封市公检法司四机关对认罪认罚从宽制度已经形成“都会用、普遍用、善于用”的良好氛围。

2017年全年登封市院共适用认罪认罚从宽制度提起公诉案件617件881人，占起诉总件数的81.7%，适用人数比例达到85.7%，其中速裁程序占比76.6%；另外对40名认罪认罚的嫌疑人作相对不起诉处理。涉及罪名除危险驾驶、盗窃等常见罪名外，还包括滥伐林木、寻衅滋事、重大责任事故、贪污等40余个罪名。案件审查平均周期从试点前的25日下降到12日、其中速裁程序平均5日，适用数量、比例、范围均达到试点工作的初步要求，并居郑州地区前列。

登封模式之二——全方位提高辦案效率

提高办案效率的途径是精简文书、细化程序。

一是对办案文书做减法。将简易、速裁案件中原有的委托辩护人告知书、嫌疑人/被害人权利义务告知书等常用的多达18份文书或笔录，通过取消、合并、简化的方式，对文书数量做“减法”。以速裁程序为例，最终形成公诉阶段最少至4份文书或笔录。

具体做法如下：将委托辩护人告知书、犯罪嫌疑人权利义务告知书、认罪认罚从宽制度告知书三个告知文书合并为一份告知文书，一次性告知；将听取律师意见书与具结书合并，在具结书律师签字部分增加律师意见一栏；一般通过电话告知被害人权利义务、听取被害人意见，并做电话记录；调整并简化起诉书格式，将量刑意见和建议适用程序的内容融入起诉书中；合并取消了委托辩护人告知书、认罪认罚从宽制度告知书、听取律师意见笔录、听取被害人/代理人意见笔录、量刑建议书、速裁程序建议书等6份文书或笔录；直接取消了重新办理的取保候审决定书、讯问提纲、审查报告、派员出席法庭通知书、公诉意见书、答辩提纲、庭审笔录等7份文书。

公诉科干警反映：试点工作刚开始时，大家发现适用该制度的结果是文书的数量增加了，因此，适用该制度的积极性就不是很高。后来通过文书的消减，内容的简化，大家确实感觉到了适用该制度的便捷和高效，现在大家都是主动适用。

二是实行繁简分流“四集中”模式。以固定办案组专门办理速裁案件为主，所有员额检察官都配合参与的方式，对简易、速裁的认罪认罚案件实行集中受理、集中讯问见证、集中起诉、集中开庭的四集中原则，以集中促效率。

如2017年7月17日，登封市院集中受理了公安机关移送的10起危险驾驶案件，经固定办案组以集中讯问、集中见证的方式，在2天内审查完毕，于7月19日以速裁程序集中起诉，7月21日上午，登封法院对该10起案件集中审理并当庭宣判，全部庭审活动用了40分钟，4天时间完成了10起案件的审查起诉和审判工作。

三是建立“3+2+2”刑拘直诉程序。为解决部分非羁押嫌疑人不到案影响办案效率问题，登封市院与法院、公安局会签了《刑拘直诉程序实施细则》，建立3+2+2刑拘直诉程序：即在公安机关刑事拘留期限的7日内，分别在侦查3日、审查2日、审判2日的各自期限内完成办案工作，目前适用该程序办理案件13件13人，大大提高了案件运行效率。

四是前置社区矫正调查评估。为解决司法局作出社区调查的报告时间可能晚于起诉时间的问题，登封市院与法院、司法局会签工作办法规定，将社区矫正调查工作前置。即：对登封市人民检察院拟提出缓刑或管制量刑建议的案件，登封市院提前向司法局送达《委托调查函》，司法局进行社区调查后出具《评估意见书》，并直接送达登封市人民法院，大大节省了文书往来的流转时间，使三方的办案工作高效衔接。

五是灵活转换速裁程序。对于嫌疑人在审查起诉阶段自愿认罪认罚并与被害人达成和解的案件，不管是否在速裁期限的15日内，均鼓励承办人通知律师见证具结，积极适用速裁程序办理，并从决定转换程序之日起2日内提起公诉。

六是简化、规范出庭活动。审判员宣布开庭，由公诉人使用庭审标准用语。标准化的语言，不仅涵盖了事实、证据，量刑情节及建议等起诉书、公诉意见的内容，也使整个庭审严谨而流畅。同时，也展现了公诉人的良好形象和检察机关的务实作风。

登封模式之三——量刑建议规范化、精准化

（一）规范量刑建议调整程序

针对嫌疑人签署具结书后，可能出现影响量刑的新情况需要调整量刑建议的。登封市院规定，若调整后的量刑建议更轻时，可不再重新具结，直接以调整后的量刑建議起诉，保证诉讼效率；若调整后的量刑建议较重时，需要就认罚问题重新与嫌疑人和律师见证具结，不同意调整的，以普通程序起诉。从而使量刑建议的调整有了明确依据。

（二）认罪程度分级，精准从轻幅度

嫌疑人认罪阶段不同，从宽幅度也应不同。登封市人民检察院与登封市人民法院会签了《登封市刑事案件认罪程度分级和从轻幅度制度》，将在侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段认罪的嫌疑人认罪程度，分别定义为A、B、C三个等级。并根据在每个阶段认罪的及时性不同，进一步细化为A1、A2，B1、B2，C1、C2六个细分等级。即每个阶段开始时即认罪的，细分为A1/B1/C1；阶段中才认罪的，细分为A2/B2/C2。依照A1最高从轻50%幅度，逐次递减到C1只能从轻10%，C2不从轻的原则，对量刑的从轻幅度进行精准规范，保证了罪刑相称、罚当其罪。

正是对量刑建议规范化和精准化的重视，使登封市人民检察院的量刑建议采纳率达到99%以上，以认罪认罚起诉的325起案件，无一上诉。

登封模式之四——以不起诉，诠释认罪认罚之从宽

登封市院在认罪认罚从宽制度试点工作中，贯彻宽严相济的刑事政策，对犯罪情节轻微，不起诉有利于化解社会矛盾、增进社会和谐的案件，依法行使不起诉职能。以不起诉，诠释了认罪认罪制度之从宽的司法理念。

自试点工作开展以来，对认罪、悔罪的犯罪嫌疑人，在律师见证下依法相对不起诉40人。占认罪认罚案件比例的6%。不仅减少社会对立面，促使嫌疑人改过自新重新回归社会，也向社会公众和律师队伍传递出检察机关开放、务实的工作作风。

登封模式之五——律师法律服务全覆盖、以监督促公正

在简化办案程序和文书的情况下，为充分保障犯罪嫌疑人的合法权利，确保犯嫌疑人认罪认罚的自愿性和真实性，促使办案公正，实现了“律师法律服务全覆盖”，即律师见证和辩护的全覆盖监督程序和实体公正。

（一）律师见证全覆盖

考虑到值班律师因提供法律帮助和发表意见具有了解案件情况的现实需求，登封市院规定，值班律师可以在见证时当场查阅卷宗，但不能复制、拍照。为见证工作的有效开展提供保障。同时，律师在了解案件情况的基础上，见证了检察机关自权利告知、讯问、提出量刑建议、签字具结的办案全流程，并亲自在具结书律师签字一栏写明意见。实现了律师见证全覆盖。

律师反映：在见证工作中，有好几次嫌疑人直接问我，检察机关的量刑建议真的是从轻了吗，轻了多少，没有阅卷的情况下，当然不好回答，现在因为可以阅卷，对嫌疑人的一些咨询问题都会在现场进行清楚的解答和肯定的答复。

（二）律师辩护全覆盖

登封市院与法院、司法局协商确定，对于认罪认罚案件没有委托辩护人的被告人，在审判阶段，均由法院将为其见证具结的律师指定为法律援助的辩护律师，使每一起认罪认罚案件都有辩护律师为被告人出庭辩护，实现了认罪认罚案件律师辩护全覆盖。

自试点工作以来，登封市院办理的认罪认罚案件，每一起案件均有律师见证和律师出庭辩护，做到了认罪认罚案件律师法律服务全覆盖。充分发挥了律师在办案工作中的监督作用，促使了办案公正、透明。提前做到最高人民检察院等五部门于2017年8月底出台的《关于推进法律援助值班律师工作意见》的要求。

为了实现认罪认罚从宽制度模块的办案、管理和统计需求，2017年7月6日至11日，最高人民检察院将统一业务应用系统认罪认罚模块测试工作放在登封市院进行。在最高人民检察院公诉厅和案管办、技术信息中心统一部署和带领下，经过有关兄弟院同志的通力配合，测试工作取得了圆满成功，并已推广上线。