美国防治农业面源污染的法规对策借鉴

王 燕

（江苏师范大学法学院 江苏 徐州 221116）

近年来，随着经济、社会的发展以及农村城镇化和现代化进程的加快，面源污染已成为我国农业环境污染的主要形式，面源污染是相对点源污染而言的，在美国，面源污染被叫做“nonpoint source pollution”，即非点源污染，目前，理论界对面源污染尚没有统一的概念界定，有学者认为，非点源（面源）污染是指对水体的不仅仅来源于单独的一个点或源的污染，换句话说，这些污染物不是从某一个特定的出口被引入或到达水体，[1]并且这种污染源主要来自农业[2]，也有学者将面源污染界定为：因种植业的化肥、农药等要素的过量施用以及养殖业畜禽粪便的乱排乱放，超过了农田的养分负荷，出现了氮、磷、钾等养分的过剩，这些遗留在土壤中的过剩养分在雨水等作用下进入水体，从而产生了地表水的污染。[3]综合学者们的观点可以看出，面源污染主要是由来自农业生产生活的污染源引起的，同时也是一种复杂的水体污染。面源污染具有随机性、隐蔽性、分散性、广泛性、迁移性等特点，难以监测与治理，已成为阻碍经济发展和危害城乡居民身体健康的重要不良因素，同样，作为世界头号农业大国，美国的农业面源污染也倍受关注，由于其治理起步较早，至今美国已形成一整套行之有效的法规政策体系，并成为各国纷纷效仿的成熟模式，虽国情不同，但了解与借鉴美国相关法规政策，对强化我国防治农业面源污染的手段，仍有十分重要的意义。

一、中国农业面源污染防治法规政策之现状

我国农业面源污染成因十分复杂，土地产权制度不稳定，降低了农户对土地长期投资和保护的积极性，导致短视化经营行为；我国独有的二元社会结构，致大量农民工进城和农村劳动力的缺失，为节约人工成本，化肥、农药和杀虫剂被严重超标地使用；社会保障制度不健全，农户急于脱贫致富，必然会过度利用农业资源，致使农业面源污染进一步加剧。农业面源污染防治是一项复杂、艰巨、系统的工程，需要借助多种手段，而在现有的制度框架下，充分发挥法规政策的保障与约束机制尤为重要，目前，我国农业面源污染治理方面的立法很不完善，相关促进农业面源污染治理的经济刺激手段缺位，农民教育培训制度尚未建立，这些都严重制约了农业经济的发展，导致农业面源污染愈演愈烈。

（一）农业面源污染防治的立法有待完善

我国关于农业面源污染防治的立法起步较晚，20世纪90年代后，我国才陆续出台了专门的农业环境保护办法、条例，如《秸秆焚烧与综合利用管理办法》（1994年）、《农药登记管理条例》（1997年）、《肥料登记管理办法》（2001年）、《畜禽养殖业污染防治管理办法》（2001年年）和《畜禽养殖污染物排放标准》（2001年），近年来，又实施了《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年）。以上这些办法条例对妥善处理秸秆及相关剩余物质、规范农民使用农药、化肥以及集约型畜禽养殖污染防治做了针对性的规定，总体来说，这部分内容在农业面源污染控制上发挥了作用，但仍显得法律位阶不高。同时，不足之处是，相关规定侧重考虑化肥、农药对人的健康的影响，而缺乏对整个生态环境的关注。这些规定将单个污染源作为规制对象，缺乏综合治理考虑，制约了其对面源污染治理效力的发挥。至于法律层面，我国现行法律中涉及面源污染防治的主要有：《环境保护法》、《农业法》、《水污染防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》，等法律，其中新《环境保护法》第49条明确提出要防止农业面源污染，并赋予政府、农业部门及机构相应职责，指导农业生产经营者采用科学的方法种植和养殖，合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农膜、秸秆等农业废弃物。《农业法》第65条也对引导农业生产经营者采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药、兽药，防止水产养殖污染，妥善处理、综合利用秸秆及其他剩余物质作了规定，其它法律也都涉及到提倡农业循环经济、发展农业清洁生产，防止农业生产生活造成的面源污染的内容，但总体来说这些规定只是笼统提及、较为原则、概括，缺乏可操作性，同时，农业面源污染需要综合治理，农业技术需要法律进行推广，尽管我国现行法律中不乏鼓励农业面源污染防治技术研究与开发的规定，但这些规定多为立法号召，不具有强制性效力，且有空洞之嫌，难以实现理想的农业面源污染防治效果。

（二）针对农业面源污染治理的经济刺激手段不足

生态补偿与环境税费是环境保护领域典型的经济刺激手段。目前，我国针对农业面源污染的生态补偿制度很不完善，环境税费对农业排放的管制也处在虚置之中，因此，相比事后治理的行政强制手段，事前预防的经济手段显得严重不足。

生态补偿制度。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。[4](P95)我国对环境污染的治理，多数采用的是命令强制的事后治理手段，通过罚款和其它行政强制措施，让污染者付出代价，从而对其产生心理强制作用。然而，在当今农民经济收入本就十分微薄的情况下，为农业增产增收，还要面临承担法律责任和经济损失的后果，这势必引发农民的抵触情绪，而采用恰当的经济激励手段、推行生态补偿政策，却可以使他们从遵守法律的行为中获得利益，从而自发地、积极地采取防止农业面源污染的行动，实现面源污染的源头治理。目前，我国防治农业面源污染的生态补偿制度尚不健全，已有的生态补偿多面向森林、草原保护和水土保持等，并且一些法规对生态补偿的依据和标准规定比较模糊，给生态补偿工作带来很多不确定性，因此迫切需要建立和完善生态补偿法律制度。

环境税收。长期以来，我国在污染治理领域采取的经济手段之一是征收排污费，但由于环境费设定偏低，不能真正反映资源环境的价值信号，与税收相比，其刚性与强制性都显不足，并且排污费的设定主要是针对工业点源污染，因此，要控制农业面源污染，必须尽早对农用化学品和农业排放征税。经过多年的等待，目前，我国《环境保护税法草案》已发布，并正在面向社会公众征求意见，然而《草案》第三章第十二条第一款却规定：对规模化养殖之外的农业排放免征环境税，这对农业面源污染的防控极为不利。这是因为，多年来，为了促进农业发展，我国不仅没有对农用化学品（主要表现为农药、化肥和农膜）征收环境税，政府还出台了化肥产业支持政策，以降低化肥企业的生产成本，鼓励农民为稳产增收，不断提高使用量，造成农业补贴与生态保护严重脱节的后果。因此，为了扭转这种局面，必须尽早开征化肥税、农药税和其它农业排放税，如果制度设计合理，这些税款的征收不仅能减少农药化肥的使用量和农业排放量，大大减少农业面源污染，还能为环境保护筹措资金。

（三）统一、规范和制度化的农民培训教育缺位

目前，我国尚没有统一、完善和制度化的农民培训教育，由于追逐经济利益的短视行为及传统的生产生活模式所致，多数农民的环境保护意识较差，对环境、生态和污染漠不关心，同时由于缺乏技术培训与指导，农民对农药、化肥的科学使用以及规范化畜禽养殖知之甚少，致使农业化学品和畜禽养殖废弃物污染日益严重，此外，由于农民本身对环保法规和环保知识的无知，使其无法正确认知自身行为的性质，从而很难科学规范其自身的生产生活行为，同时，也不利于其环境权的实现，因此治理农业面源污染，立法推进农民教育培训，是提高农业生产者的综合素养、防治农业面源污染的重要一环。

二、美国防治农业面源污染之法规政策举措

（一）法律法规。美国对农业面源污染防治的立法起步较早，早在1936年，美国就制定第一个《面源污染控制法》。美国有关农业面源污染的法规主要有：《清洁水法》（即1977年修订前的《联邦水污染控制法》）、《联邦杀虫剂控制法》（1972）、《海岸区法案》（1972），《水质法》（1974）《安全饮用水法》（1974）、《食品安全法案》（1974）等，此外，美国联邦环保局还颁布了的《农药登记和分类程序》、《农产品农药残留量》等一系列农药管理法规。这些法律文件中，尤以《清洁水法》最为著名，该法针对不同的污染源制定了不同的控制规划，包括点源污染控制、面源污染控制和其它项目管理三项管理，并指出“非点源（面源）污染，比如区域地面径流等污染程度往往不亚于点源污染”[5](P309)。1987年，《清洁水法》修正案更增加了第319条款：“本条款要求各州确定由于面污染源而不能达到水质标准的水域。要确认造成污染的各项活动和制定管理计划来帮助纠正非点源（面源）污染源问题”。[5](P312)要求各州要通过评价本州内的面源污染问题，明确各个污染因子，制定经联邦环保局批准的规划，并采取相关的管理措施，削减面源污染。

（二）技术政策。美国在防治农业面源污染上的技术政策，最集中地体现为对两个技术方案的推行，其中之一是“最佳管理措施”（Best Management Practices，BMPs），1987 年 ，《清 洁 水法》制定了控制面源污染的国家计划，由联邦政府首次对面源污染进行资助，并鼓励各州实施“最佳管理措施”。“最佳管理措施”泛指任何能够减少农业面源污染的单个或综合的方法，被美国学界或政府认为是能够减少农业环境损害的最有效、最经济的途径，包括沉降管理、养分管理、农药管理、非固定设施的畜禽、养殖管理和灌溉管理。[6]这是一种基于奖励和自愿的方法，由工程程序和非工程程序组成，工程程序主要包括增加湿地、植被缓冲区、降低污水地表径流速度、拦截降解沉降污染物等；非工程程序是指进行农民教育，奖励农民自觉使用环境友好技术。[7]另一个技术方案是日排放总量控制（Total Maximum Daily Loads，TMDL），《清洁水法》从实际出发，本着灵活和可操作的原则，要求各州根据具体水域的用途和功能来制定水质标准，同时采用技术标准为主、水质标准为补充的污染控制手段，来防治面源污染。根据《清洁水法》303条款的规定，各州需要对所管辖区的水质进行鉴定，若该水体在实施统一的排放标准后水质仍无法达到功能要求（即所有水体都应满足基本的可供游泳和鱼类生存的功能需要），则应对其进行最大日排放量控制，TMDL将点源污染和面源污染综合考虑，进行总量控制与分配，将水质控制从传统的化学指标转向生态、健康指标，在美国农业面源污染控制上起到重要作用。

（三）生态补偿（eco-compensation）。美国的生态补偿机制建立较早，在长期的实践中也积累了丰富的经验。美国最早的生态补偿是政府主导和付费，1956年《美国农业法案》中，就鼓励农场主在一定的条件下退还一部分农田，损失由政府部门补偿，这对美国农业发展和面源污染物的控制大有裨益。经过多年实践，美国生态补偿机制已十分成熟，不仅补偿主体呈现多样化，而且日益采用市场化运作手段，目前，美国联邦政府每个财政年度都有针对水污染控制项目和行为的大数额的拨款与补贴，最著名的当属为执行《清洁水法》而设置的国家净水滚动基金。在该项基金下，联邦环保局提供低息或无息贷款给全美50个州及波多黎各，州再将之贷给社会团体、个人或组织开展水质保护活动。[8]再如田纳西河流域运用市场机制，通过政府与市场有机结合的流域开发模式，建立了政企合一的田纳西河流域管理局，运用市场手段和经济激励政策，既实现了对面源污染的控制，又节约了政府资金，还调动了社会力量的积极性。

（四）环境税费。相较于欧盟的发达国家，美国使用环境税费的经验略显不足，但仍有一些可借鉴之处。目前，美国的环境收费主要集中在两个方面：一是对水资源的收费，主要是水费和下水道费，二是对废弃物垃圾的收费，对人们排放的垃圾收费，使人们减少垃圾排放，抑制垃圾生产，每袋垃圾（30加仑）费用从1到1.5美元不等。另外，按照联邦法律，美国对投资人在水土保持上投入的资金可以全额免税，对处理污水和废物的设备贷款的利息也可以免除。[9]有些州对农药、化肥也进行税费调控，如佛罗里达的有关章程里就有此规定：若在该州使用和经销化肥，销售、使用化肥者将被收取每吨0.50美元的税；又如俄克拉荷马州为了避免水源污染，鼓励农民出售家禽废弃物，而购买者经申请也可获得每吨5美元的税收减免。[10]此外，美国有着世界上最为严格规范的农药化肥管控制度，农业已基本实现农药化肥的精准化投放，避免了超标喷洒对环境的不利因素，因此大大降低了对农业的面源污染。

（五）农民培训。美国有世界上最发达的农业，其中之一，得益于成熟的农民职业教育。从19世纪开始，美国系列法律法规（《莫雷尔法》1862年、《哈奇法》1887年、《史密斯·利费法》1914年等）都规定了政府提供土地开办农业学校和资金的义务。在美国，不仅有大量的正规农业院校，还有数不清的农业试验站及其它农业推广机构，这些机构培训农场主农业营销和农场管理知识，同时更加注重生产技术的培训，特别是农药化肥的规范使用和农业废弃物污染控制等知识，这些对提高农民的知识素养和发展绿色农业、控制农业面源污染意义重大。另外，在美国，农场主的受教育程度普遍较高（其中相当高比例的人接受过高等教育），这也使得他们能够正确理解环境与经济的关系，自觉地采取绿色环保减少污染的耕作方式。可以说，美国政府在健全农业法律法规的基础上，通过完善农业教育机构和技术推广机构、保障农业资金渠道、确立农民准入制度等措施，为农民职业教育建立了完整的体系，也为农业面源污染防治提供了良好的人文基层。

三、完善中国防治农业面源污染的法规对策

（一）制定综合性的农业面源污染防治法

与美国相比，我国尚没有专门针对农业面源污染治理的法律，虽然新颁布的《环境保护法》对农业面源污染有明确规定，但由于太过简略、原则，无法应对日益严重的现实危机。此外，相关法规条例涉及的农业面源污染内容也绝大多数只有主题性内容或原则性规定，且存在内容交叉，与实际情况不符以及笼统粗略、不易操作的问题，为法律执行和法律监督带来不便。因此，当务之急，是制定一部专门规制农业面源污染的法律。2015年4月，农业部发布《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，就防治农业面源污染提出了“一控两减三基本”目标，一控是指严格控制农业用水总量，两减是指减少化肥和农药施用量，三基本是指畜禽粪便、秸秆和地膜基本能够资源化利用，这对防治农业面源立法提出了新的要求。因此要注重立法的配套性和针对性，并与现有法律法规整合归并、消减相互间的矛盾冲突，同时也要因地制宜，完善和细化地方防治农村面源污染的法规，并把立法重点放在发展有机农业、农业技术管控、生态补偿机制和农民职业教育培训等方面，切实做到有法可依、权责分明，便于执行。

（二）法规助推农业面源污染防治技术

美国在防治农业面源污染法中，对相关科学技术提供了法律保障，对一系列技术方案，通过法律手段引导、鼓励和推行下去，这是十分值得借鉴的，比如“最佳管理措施（BMPs）”，就是在《清洁水法》的倡导下实施的。《清洁水法》要求各州制定管理水体的规划，该规划中应包括对各类污染源实行最佳管理措施。同时，一些州还对自愿采纳最佳管理措施的农户给予经济补偿，使得现代农业技术得以推广。因此，我国应在法律法规中对防治农业面源污染相关技术进行明确规定，以促使技术真正在实践发挥效能。同时，我国也要借鉴美国的日排放总量控制（TMDL）技术，将水污染物排放总量分为点源和面源，具体确定农业面源污染的控制目标，将分散复杂的农业污染源经过数字化配额，实行严格规范，限制过多的污染物排放，使防控政策落到实处。此外，还应打破地方保护主义，在水质严重受损地区，对集中饲养畜禽以及大面积种植农作物的农户发放排污许可证以减少养分流失和废弃物排放带来的水质污染问题。[11]因此，应借助法规进行技术管控，此为防控农业面源之核心手段。

（三）建立健全防治农业面源污染的生态补偿机制

目前，我国亟待完善农业面源污染防控的生态补偿制度，国家应加大政府财政投入，对农户防治面源污染、保护生态环境的行为进行补偿，不仅从经济利益、人体健康来考虑，而且更应从环境效益、生态效益的角度，并兼顾农户的直接投入和间接损失，科学计算补偿数额，同时，还应建立生态补偿基金制度，吸纳来自社会、企业及个人的资金，向有机农业生产、农业循环经济及农业清洁生产产业投放，使广大农户既能在发展绿色农业中获得更好的经济效益，还能从中得到物质奖励，提高其防治农业面源污染的积极性。

（四）通过税费制度控制农业面源污染

在防治农业面源污染过程中，税费制度可以从正反两面进行经济刺激，因此对农户的生产生活行为具有很好的调节与引导作用，例如征收化肥、农药税，可以减少农户对化肥、农药的使用量；征收畜禽养殖的排污费，可以规范农户科学养殖，无害化处理、综合利用畜禽粪便等废弃物；使用有机肥料可获得税收减免和优惠，必然刺激农户大力发展绿色农业，因此，我国要尽早对农业排放开征税费，以约束农户的行为，当然，要采取更加多样的税收优惠政策，例如借助税收返还政策，在一定条件下通过直接返还和间接返还，相应减轻纳税人的经济负担，将有利于农业排放环境税的推行。

（五）建立农民职业培训教育制度

建立农民职业培训教育制度，首先要有立法保障，我国应借鉴美国的农业法律法规，明确农业培训资质、农业培训资金制度和农业培训方式等内容，并强调农业专业知识与环保意识学习的必要性。其次要拓展农民职业教育的内容，不仅要学习农业生产技能和农业管理及营销知识，还要提高环保意识，了解农业面源污染的危害，使其主动地去改善农业环境，从源头减少污染的产生和扩散；同时，对环保技术和环保法律的学习应列入考核内容，重点强调，通过培训和学习，促使农民规避陈规陋习，人人成为农村生态环境保护的责任者和监督者。最后，我国应在条件允许的情况下，着手建立职业型农民资质审查制度，鼓励高学历高层次人才到农村创业，同时，加大对农村青年劳动力的技能传授和环保意识培养，让更多有资质、能力和素养的农民参加农业生产，以知识密集型农业取代传统的劳动密集型的农业，实现经济发展与环境保护的和谐统一。