论行政复议维持共同告制度

桂 萍

（宿迁学院法政学院 江苏 宿迁 223800）

新修正的《行政诉讼法》规定，如果复议机关对原行政行为做出了维持的决定，那么只要行政相对人提起行政诉讼，复议机关就必须加入到行政诉讼中来做共同被告。法律的修订都有其自身的原因，《行政诉讼法》之所以做这样的修改，是因为在真正的实践当中，很多的行政复议机关并不想担起与其行为相对应的责任，维持原行政行为的现象比较普遍，使得行政复议成了“维持会”，这导致我国的行政复议制度形同虚设，复议虚化、程序空转问题严重，没有起到真正纠正行政行为、保障人民利益的作用。因此为了能够有效地规制这一现象，在立法的层面规定维持案件复议机关应该作共同被告有着非常鲜明的问题导向性。

一、复议维持共同告的相关制度分析

（一）复议维持救济中被告的确定

新修订的《行政诉讼法》中提出的“复议维持共同告制度”让很多初步涉及该制度的人往往不知所措，不清楚这个制度具体的概念到底是什么。是不是在表达，只要复议机关做出维持决定的案件，不管什么情况，原机关和复议机关都逃脱不了做共同被告的命运呢？我们对“维持”这个概念，究竟应该如何去定性呢？现行的《行政诉讼法》中对复议维持的这个“维持”没有给出明确的判断标准。我们可以从新修正的行政诉讼法司法解释第6条中得出答案。这个法条从正反两面对“维持”的标准进行了明确，法条中阐述到，什么时候可以说是存在复议维持的可能性？什么时候可以直接认定为这个就是复议维持？只要不是因为复议申请不符合受理的条件而被复议机关驳回的，只要是复议机关没有改变原来行为的处理结果的都算复议维持。[1](P374)但是，在这里有一个概念必须要被明确，那就是在复议被维持的情况下，不是说我们要求复议决定和原来的行为是百分之百相同的。新修正的司法解释明确了“复议机关改变原行政行为”，此处的“复议改变”为狭义上的改变，仅指改变原行政行为的处理结果。如果复议机关的复议决定改变了原行政行为所依据的主要事实证据，但是没有改变法条依据，也没有改变处理结果，则不属于“复议改变”。同时，如果复议机关的复议决定改变了原行政行为作出的法律依据，并对行为的定性产生了影响，但因为没有改变处理结果，也不属于“复议改变”。因为这种要求会导致我们得到一个即使复议机关改变了原行为认定的事实和依据，做出了复议决定，也不属于复议改变，如果只能告原机关行为，将难以查清行政行为的事实状况和复议决定的法律根据。那么，在这样的情况下，将原机关和复议机关列为共同被告是十分具有必要性的。因为此时对原告产生约束力的仍然是原行为，但是我们又不能忽略复议机关的确认行为对原告来说也是产生了一定的影响的。在这个时候，根据复议维持共同告制度，将原机关和复议机关都做共同被告就显得很有必要了。

再假设，原告在得知复议决定后，仅仅是对复议决定的程序问题进行诉讼，那么我们是否该将原行政行为加入共同被告的范畴？这个时候去追加原行政机关被共同被告会产生什么实质性的影响么？我们觉得追加原行政机关作为共同被告此时并没有什么意义。复议程序是否合法和原行为是否合法，这两个本来就是分立开来的两个行为，这两个行为都是需要单独进行审查的，而不是都放在一起共论。原告只是针对复议程序提出了自己的质疑，起诉的也只是复议程序，那么此时的被告就应该确定就是复议机关。通过上述的描述，我们可以知道，在复议维持的情况下，并不是一律的将原机关和复议机关为共同被告，还是需要根据原告的诉讼请求加以判断的，是需要根据具体问题来具体分析的。

（二）举证责任的分配

启动行政诉讼程序以后，首先涉及到的问题就是如何对举证的责任进行分配。对于举证责任的承担，在复议维持共同告制度中就落到了原机关和复议机关两个机关的身上了。但是复议机关还有一项需要做的，那就是对于自己做出复议决定的复议程序，也需要承担举证责任。这样的规定是否十分恰当呢？我们认为还是有瑕疵的，撇开别的规定不说，就从原行为的合法性需要原行政机关和复议机关共同承担这个角度来分析，这个规定就存在很大的歧义。[2]这个规定只是很笼统地说，这时候的举证责任需要两个机关一同承担，那么这个规定是否在给我们传达这样一个信息，法律也给了复议机关义务，让复议机关去帮原行政机关证明行政行为的合法性呢？那么很明显，这对原告来说很不公平，秉持着“谁行为谁负责”的准则，在这样的情况下就应该是两个被告只对自己做出的决定进行合法性的举证，如果另一方可以帮助举证不能的一方进行举证，那么就违背了这个准则了，谁举证不能，谁就应该承担相应的责任。

（三）不同情况下的裁判

司法解释对实践中法院在受理复议维持共同告的案件可能遇见的问题进行了一系列的列举。但是，列举的缺点就是不够详尽，不可能把每个可能遇见的情况都详详细细地列举出来，列举的本身带有局限性是我们不能否认的，一些详细的细节上的东西，在司法解释中也没有被阐述。

让我们就对可能出现的两个问题进行一个简单的分析。首先，为什么会有复议维持？那肯定是出现了一个原行政行为，只有出现原行政行为，才会出现复议维持。那我们来进行一个假设，假设原行政行为被撤销，理由就是存在一些情形的违法行为。我们可以直接用一直推定的方法来直接推定其是无效的么？还是说需要借助法院的力量，让法院去裁判它是无效的？那我们先来分析一下复议决定到底是属于性质的，是一个准司法活动还是只是一种行政行为。很遗憾的是，学界对这个性质的定性并没有达成一个共识，因为如果说是一种准司法活动，是一种中立的裁判行为，那么这个复议维持决定对复议申请人其实根本没有任何意义。此时的复议维持决定对申请人来说没有起到任何的作用，那此时法院去裁判复议维持决定是无效也就没有必要了。再从另外一个层次来进行分析的话，行政复议程序可以看成是行政系统内部的一个程序，因为是对自己内部的一个自我修复的过程，把这个行政复议决定就看成是一种行政行为。那此时的复议决定就具有了法律上的约束力，并且是合乎法律的。那此时，法院就有必要对复议维持决定进行相应的判决，通过法院来判定其是无效的。还有一个情况，就是在做复议维持决定的时候，在程序上出了问题，程序上被判定是违法的，复议维持决定被依法撤销了，法院还要不要让复议机关再去重新做一个复议决定呢？这里就需要分情况来分析了，此时的原行政行为若是合法的，那只需要根据法律处理即可，第一步确认复议决定确实违法，判决驳回原告针对原行政行为的请求。若其违法，法院则需要进行判决，并且撤销这个原行政行为，此刻的复议决定也难逃被撤销的命运。原机关被判决撤销原行政行为后，是不是还需要重新去做一个行的新政行为呢？那这就需要法院根据实际情况来判定了。[3](P506-508)只要复议决定因为程序上的问题，被判定是违法而被撤销，不管原行为是不是合法，这个时候都不需要再去让法院去做判决让复议机关重新作决定。若是原告因为原机关或者复议机关的违法行为受到了损失，那么这个责任需要由违法方来负责。

二、复议机关当共同被告制度的司法困境

（一）行政相对人的困境

在行政诉讼法运行的实践当中，通过一个个鲜活的案例，我们都可以看出，行政相对人在面对行政机关这个具有公信力的强大对手时，明显是处在一个需要被相对保护的地位当中的。个人的力量去对抗公权力机关，本来也就是不在一个天平上的。复议维持共同告制度的问世，也正好说明了这一点。法律赋予给行政相对人除了对需要行政复议前置的案件没有选择是先行政复议还是直接行政诉讼的权利外，除去其他特殊的情况，行政相对人都有自己选择的权利。但是在去请求行政复议时，如果行政复议的决定是维持的话，那么行政相对人的权利就可以没有得到救济,不过，通过行政复议来维护自己的权益并没有堵上利用行政诉讼来进行救济的大门。如果行政相对人在法庭上遇见的对手是复议机关的话，就算扬眉吐气赢了复议机关，其实也没什么用处，因为行政相对人受到的约束还是来自原来的行政行为。对复议维持决定的起诉给行政相对人增加了不少的负担，对其权益的实现没有起到便利的作用，而且特别容易造成复议机关、司法机关以及当事人的人力、物力和时间上的浪费。[4](P312)这个规定其实给原告设置了一个障碍，就是在诉讼的过程中丧失了选择被告的权利，因为不管他想起诉哪一方，法院都不得不根据法律的规定去追加另一个机关为共同被告。这就给原告增加了一个难题，原来只需要面对一个对手现在就要不得不面对两个，不管是提交诉讼材料还是举证和质证，都呈现了一打二的局面，这显然让原告处在了一种非常不利的地位。

（二）对复议机关来说

复议机关要对交到自己手中的原行政机关的具体行政行为进行审查，而这个审查是针对交到其手中的证据和作出原行政行为的依据，从而来做自己的复议决定。如果复议机关作出了复议维持的决定，那么就是从侧面体现了复议机关对原行政机关的态度，即赞同。这样会出现一种尴尬的局面，就是当复议机关在法庭上面对法官的提问时，可能使用频率最高的就是“同意第一被告”这句话。此时复议机关若是作为被告出现在行政诉讼当中，这是不是就违背了谁行为谁被告的这样一个责任原则呢？很多复议机关也对此有着忧虑，因为复议机关认为即使进行了复议维持，自己还是需要做被告，那么在进行审查的时候就会多一些综合考量的因素，此时复议机关的中立性和公正性就难以保障了。

（三）法院审判的困境

对人民法院来说，“复议维持共同告制度”也给他们带来了不小的负担。因为庭上有两个被告，法院就不得不对一个相同的问题，又要去询问原行政机关，又要去复议机关进行提问，这些都给审理带来了很多不必要的麻烦。法院在审理原机关和复议机关共同做被告的时候，必须是严格按照新《行政诉讼法》的规定的，对复议机关作出的复议决定和原行政行为作出的行政行为都要作出裁判。[5]原行政行为因为违法而被撤销以后，复议维持决定应该是可以被推定为无效的，但是这样不够，还是需要司法机关来再去做一个撤销维持决定的裁判。如果不去做一个撤销复议维持的决定，更为合理的裁判又应该怎么判呢？这又很难给出一个更为合理的裁判，这就陷入了两难的局面。

三、行政复议维持诉讼制度的几点建议

（一）立法机关适时对制度进行评估及确定其制度走向

复议维持共同告制度在运行的过程中，难免会给行政相对人、法院、复议机关带来很多实践困境，要是说在当下立马找到解决这些问题的方法，也许是不太现实。立法机关的指导作用应该在此刻得到彰显，对修正过的《行政诉讼法》在实践的运行作用应该做一份评估，一起分析这个制度存在的必要性以及究竟应该如何不断完善这个制度，为以后的修改和立法做好准备和铺垫。

立法和修法是需要一定的时间和过程的，那么目前最为可行的应该是出台相关的司法解释，对这个制度在实践运行中可能出现的问题给出一些指导的方法，特别是如果保护行政相对人的选择权，在司法解释中也应该有阐述，在行政相对人明确只选择其中的一个作为被告起诉时，司法解释能不能规定，此时法院对原告负有一种告知的义务，告知其可以追加另一方为被告，而不是强制法院必须追加另一个机关为共同被告。司法解释中到底应该如何进行解释，还需要根据实际情况进行商榷。

（二）依法做好共同被告与依法尽量不当共同被告

第一，依法做好共同被告就要求行政机关认真贯彻落实已经生效的新《行政诉讼法》。行政机关是一种公权力的象征，如果参加到诉讼中来就应该具备相关的专业素养，而不能给公众一种散漫和不专业的印象。此时就要求我们的行政机关，积极培养培训专门的应诉人员，在参与行政诉讼的过程中体现行政机关所具备的专业素养，应诉人员需要掌握法律知识和诉讼技巧，以便在诉讼中不会显得措手不及，有失公信力。最好的做法就是行政机关内部应该设立一个专门的应诉部门，这是做好共同被告的前提。

第二，行政复议领域的依法行政的意识应该被加强，目前迫切需要增加行政复议的责任感，行政机关应该确保每次做出的复议决定都是经得起推敲的，都是在法律框架内合理合法地做出的，这样严谨的态度不但是为了防止在应诉的过程败诉影响公信力，也是为了更好地为人民群众服务，避免造成后期不必要的资源浪费。在复议机关被确定为共同被告之后，应该与原机关进行一个有效的沟通，两个机关在应诉的过程中究竟应该承担何种的责任，在庭审中怎么答辩怎么举证，怎么样进行辩论和陈述都应该有非常明显的分工，不能出现在法庭应诉的过程中，两个被告之间都矛盾重重。其实在进行行政诉讼的过程中，给行政相对人带来的不便是不容小觑的，中国人的观点是不喜欢打官司的，参与一场诉讼给行政相对人带来的压力可以说是非常的大。那就需要行政机关充分利用调解和和解制度，尽量避免与行政相对人走进法庭，给双方都减轻诉讼负担

（三）完善行政诉讼配套机制

一项法律制度的实施和运行，靠几个法条就能解决显然也是不现实的，更需要各项相关的配套制度能够适时地进行调整，给以一定的配合，给予一定的支持。为其提供强有力的法律保障和可遵循的具体程序。我们可以通过继续出台一些司法解释和相关的法律条文和其配套使用，让司法机关在实践的过程中有法可依，而不是根据自己的理解随意编纂。当法律条文之间可以相互印证的时候，就给司法机关在实践的过程中给予了最大程度上的便利，让每一项行政诉讼的案件都有法可依，最大限度减少司法资源的浪费。在司法解释的过程中，还可以对一些诉讼的细节问题进行规定，比如法院是不是需要向行政复议机关传达证据？如果要传达证据又应该怎么样去传达呢？不同的材料送达的方法是不是也不一样呢？只有通过不断的对法律进行完善，才能提高我们行政诉讼的效力，整个诉讼的过程才能显得更加的合理合法，高效便民。

（四）发挥行政复议机关内部考评制度协同效应

行政复议机关在对原行政行为进行审查的时候，其实应该是比较专业的，因为他们更具有实践操作性，对每个具体行政行为为何发生都比法院有经验，行政复议机关做出的结论应该说是更具准确性和科学性的。为了能促进行政复议工作有序进行，同时有效减少行政诉讼以及减少行政复议机关作为共同被告出现在诉讼中，行政机关应该进一步推进内部考核制度，制定一套相关的规章制度，制定考核制度，设计一些考评的指标和考评的流程，通过这样一个制度来提高行政机关工作人员的工作热情，同时对行政机关起到一定的约束作用，提高其责任心，也能更好地达到行政复议的目的。行政机关工作人员，一方面要受到复议维持共同告制度的约束，另一方面又要受到内部考评机制的约束，在这两者的协同效应下，行政复议机关会更好地履行自己的复议职能，当事人的合法权益也能更好地得到维护。