甘肃省农民工子女教育保障问题研究

赵 华李 霞赵 晖李 瑛左婧婷

（1.甘肃农业大学人文学院管理学院；2.甘肃省教育科学研究所 甘肃 兰州 730070）

教育保障，是为培养人才、传播知识的工作提供物质和精神条件的活动的总称。在我国教育保障主要是为学校教育提供物质、精神条件。农民工子女教育保障是当前中国义务教育中急需解决的重大问题之一，需要政府、家庭学校、学校等全社会的共同努力。

一、甘肃省农民工子女教育保障现状

据报道，2016年，甘肃省农民工总量为479.6万人，其中省外转移就业165.8万人[1]。而农民工子女数量同样庞大，部分成为农村留守子女；部分成为城市随迁子女，其教育保障问题影响深远，值得关注。

甘肃省政府部门作为教育等公共事业的主导，近年来高度重视农民工子女教育保障供给，进展明显。在国家教育基本法规的基础上，出台了大量的地方法性法规和保障性政策。如《甘肃省义务教育条例》、《甘肃省实施义务教育法办法》、《甘肃省实施未成年人保护法办法》；《甘肃省人民政府关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》、《甘肃省人民政府办公厅关于规范农村义务教育学校布局结构调整的实施意见》、《甘肃省教育厅关于进一步做好进城务工人员随迁子女义务教育工作的通知》和《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施方案》、《甘肃省人民政府关于进一步加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》等等。

甘肃省还采取了多项惠及农民工子女教育的举措，包括：建立“一证通”居住证制度、开展关爱农民工子女志愿服务、“共享蓝天”等行动、实施农村义务教育学生营养改善计划、建立基础教育资源公共综合服务平台等多项专项行动，从加速农民融入城镇、将随迁子女纳入教育发展规划、关爱留守儿童，均衡教育资源、加大财政保障力度，改善农村及贫困地区中小学软硬件设施等多方面、多角度地保障了农民工子女平等接受义务教育的权利，已基本建立农民工子女平等享有义务教育的地方性法律体系和工作机制。

二、甘肃省农民工子女教育保障中存在的主要问题

宏观上，甘肃省政府积极推进农民工子女教育保障水平的提高，但在家庭、学校、社会的具体落实中还存在诸多急需调整的现象。

（一）家庭教育保障功能不足

1.物质保障受限

子女的教育物质保障基础主要是家庭生活的现实条件，包括家庭的生活环境、经济收入、父母的职业状况、居住条件等。这些影响着子女的学习条件、健康水平等，也作用于教育效果。甘肃省地处我国西部，经济欠发达，农民外出务工的目的多是增加经济收入，改善家庭经济水平，但职业不稳定，收入有限。据报道，2017年甘肃省城镇居民人均可支配收入27763元，农村居民人均可支配收入8076元[2]。因此，务工时农民工多租用便宜简易的房子，居住条件简陋而拥挤，卫生、采光、通风状况多不佳，随迁子女的学习环境堪忧。而农村留守子女又缺乏照料和亲人陪伴。这种生存状态严重影响了农民工学龄子女的择校、教育和发展。调查显示，我国农村地区校外支出占比为16.6%，而城镇地区校外支出占比达42.2%。因此，即使甘肃政府部门为农民工子女提供了均等的教育机会，但由于家庭保障的差异，教育收效难以等同。

2.精神引导不足

在子女接受教育的过程中，很多农民工家长对身为父母应承担的家庭教育责任认识不清，甚至对子女放任自流。据统计，2016年，甘肃省劳动年龄人口平均受教育年限达到9.25年[3]，意味着农村人口文化程度主要以初高中为主。由于文化素质不高，主观上，农民工家长的教育观念往往存在两大误区：一是认为只要把子女交给学校就可以了，只保证温饱，忽视自己的教育责任，造成子女情感缺失，易成为问题学生。二是多数农民工家庭教育方式简单粗暴，动辄打骂，造成子女不良情绪累积，易形成性格的扭曲，对学校教育会产生反作用。虽然农民工是农村中的精英群体，但与市民相比受教育程度偏低，在子女学业、学习习惯及人生观等方面难以适当引导。因而，农民工家子女学习情况不佳、行为习惯不良、人格发展不健全等现象多于市民子女。而农民工家庭中的家风家教及父母相处模式等状况，也在不同程度上影响着子女的学业水平。

（二）学校教育资源配置结构失衡

1.城区学校容量有限，难以接纳快速增长的随迁子女。2015年6月甘肃省政府出台了《关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》，简化了随迁子女的入学手续。以甘肃省会兰州市为例，近年随迁子女增速很快，为解决其入学问题已新增17所学校，增加了2.5万个学位。但兰州市的随迁子女每年都以7%～8%的速度递增，现总数已达15万[4]。兰州市各学校接收随迁子女的平均比例已达30%，即使名校，也有10%左右。甘肃省教育主管部门在接纳随迁子女的问题上采取了多种积极的措施，但截至2016年底，全省义务教育阶段共有进城务工人员随迁子女16.75万人，占义务教育阶段在校生总数的6.21%。随着农民工子女涌入城市，学生数量的急剧增加，学校容量有限，出现了管理难、开课难的问题。

2.农村学校规模萎缩，导致教学资源浪费和质量下滑大量的农民工子女涌向城区学校，而甘肃省农民工留守子女集中的农村学校出现了“空壳化”趋势。据统计，2015年甘肃省义务教育阶段学校包括教学点共1.3万所，其中义务教育阶段学校9543所、教学点4000多个[5]。义务教育的在教学生有271.17万人，百人以下的中小学及教学点8624所，占义务教育阶段学校总量的66%。农村小学6687所，学生总数80.33万人，校均规模只有120人。其中，1人学校有219所，5人以下学校1800所左右，10人以下学校3700余所。只有一个教师的学校有1190所。

以上反映出甘肃省农村学校出现了萎缩，还表现为：（1）学生生源不稳定。有的农村学校校舍多，教师充足而学生过少，造成教育资源浪费；有的农村学校设置在人口密集处，偏远的学生要长途跋涉上学，导致失学率上升。（2）教学能力不足且流动性大。甘肃省农村中小学教师构成复杂。年龄上，年轻或老教师居多；来源多样，有向社会招收的、有民办教师或“学历合同”转正的等等，总体上第一学历合格率低；职称上，初级占大部分，高中级偏少；专业上，音体美和农技教师奇缺。农村师资中，老教师多知识老化、教法陈旧；而年轻教师又教学经验不足、敬业精神不强，不愿扎根农村。（3）教学质量难以保证。近年来，由于财政经费的支持，农村中小学基本配备了先进的教学设施和文体器材，但大多闲置。而甘肃省农村中小学规模不断缩减，也导致教学质量下滑。

（三）缺乏社会化教育管理联合机制

1.农民工子女教育涉及多方职责。《义务教育法》第四条规定，“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。实际上，农民工子女教育保障还涉及户籍制度、流动人口管理、财政经费、教学管理秩序、社会治安、卫生安全等各个方面。根据规定[6]，甘肃省公办中小学校接受学生的原则是就近接收，其学籍信息的建立以户籍为依据进行注册。但我国在城乡二元结构体制下户籍又与社会福利、社会保障联系在一起，附加在户籍制度之上的社会福利包括教育、医疗、就业等多个领域。虽然甘肃省教育部门对待农民工子女教育上实行多种宽松的政策，但户籍制度对教育保障产生的影响短期内难以改变，因此，甘肃省农民工子女教育保障状况仅靠甘肃省地方性政策推进，仍势单力薄，困难重重。

2.职能部门间缺乏有效的合作。甘肃省还未建立政府主导的社会化联合教育管理机制，相关部行政门缺乏紧密配合，学校、家庭与社会之间也缺乏密切联系。以农民工随迁的农民工子女为例，作为流动人口，其日常管理由甘肃省公安机关负责，而在甘肃省异地接受教育时，学籍又以户籍为依据，由教育部门注册。随迁农民工子女的教育过程还涉及医疗卫生和社会保障等事项，这些职能又由原籍的民政、社保部门负责，这种职能分割增加了农民工随迁子女的教育成本和负担。甘肃省目前尚缺乏针对农民工随迁子女的医疗卫生服务，难以监测和保障农民工子女的身体健康，也没有建立针对农民工子女心理咨询或家庭纠纷解决的长效或应急机制。这种涉及多部门间管理的现状，在接受教育过程中会要求其父母或亲人提供各种证明手续，往往费时耗力甚至耽误教育进程，是农民工子女教育保障中不能回避的难题。

三、加强甘肃省农民工子女教育保障的对策

（一）增强家庭教育保障功能

1.加强家庭的物质保障功能。甘肃省农民工子女的客观学习环境，由其家庭经济收入和生存状况决定。因此，提高甘肃省农民工经济收入，是保障其子女教育质量的必要条件之一。甘肃省政府应进一步完善农民收入增长政策支持体系，同时，引导农民外出务工、就地就近就业和返乡创业，促进土地权益股份化，多渠道创造性地增加农民收入，尽量稳定其经济收益，为农民工子女享有更好的家庭教育物质保障基础创造良好的条件。

2.增强家庭的精神引导和支持作用。改善甘肃省农民工子女的家庭教育现状，首先应改变农民工家长对家庭教育的认识和责任等观念，可通过网络、通讯、电视等媒体及多种渠道深入普及正确观念及法规，使农民工家长意识到作为父母在家庭和日常生活中对未成年子女负有的法定教育义务和责任，不得因任何理由不履行、推卸或忽视，通过法律威严和社会的监督促使家长对子女在思想上、品质上、生活技能上依法正确引导和教诲，配合学校教育。

（二）以行政措施统筹配置教育资源

甘肃省地方政府作为行政执法和行政管理主体。教育作为社会公共事业，政府及教育主管部门负有落实教育法规，合理配置甘肃省教育资源的职责。甘肃省教育主管部门应采取措施调整教育资源的结构性矛盾，保障农民工子女的教育质量。

1.调整安排教育布局，扩大城区学校容量。甘肃农民工子女大量涌入城区学校，保障其教育需求难度较大，因此应针对性地进行解决。应准确预测甘肃省流动人口分布情况，结合城市发展趋势、产业结构和人口空间分布状况，教育、发展改革、财政、建设等各部门应联手合作，科学合理地调整安排学校布局。在农民工聚居的城区，尽可能地挖掘已有学校的潜力，逐步建设新校区或改善现有学校办学条件，适当扩大城区中心学校的办学规模，提高城区学校的吸纳能力。

2.合理配置农村学校教育资源。针对甘肃省农村学校的规模不断缩小，应根据学生状况及环境等因素，实行学区统筹教学管理机制，确定学校的合理服务半径，改善办学条件，实现“学生不动资源动”或“送教上门”。人口集中的村设置村小学或教学点；人少、地偏、交通不便的地方保留或设置教学点，并挂靠在相距最近的小学，实行“一校两区”或“一校多区”管理。农村学校布局应能保证就近上学，尽量缩短学生上下学路途时间，保证小学3年级以下学生实现就近走读。

3.鼓励优质师资力量流向甘肃农村中小学。按合理师生比核定甘肃农村学校教师编制并核发工资，优化教育资源配置。薪酬上，城乡实行差别化制度，引导优秀年轻教师扎根农村教育。（1）将在农村中小学从教经历作为教师评优选模、职称晋升和职称聘任的前提条件；（2）向农村学校输送优秀师资的力量，形成城镇中小学教师定期到偏远农村支教长效机制，明确规定支教的时间、责任和考核，奖优罚劣；广泛开展“跨校兼课”“结对帮扶”等城乡中小学对口支教帮扶活动。（3）创新教师培训模式，提高甘肃省农村教师队伍素质。为城郊薄弱学校教师和新教师每人安排导师，进行为期3年的跟踪培养，实行“一对一跟踪培养”，还可以由教研员、师资培训人员对教师开展“面对面、一对一”培训。（4）继续加快教育信息化建设步伐，加强网络环境下互动教学、立体式教研的研究和探索，依托云计算、物联网等新技术与移动终端设备，为农村学生供给更多优质数字教育资源，提高农村教育质量。

（三）构建社会化教育管理联合机制

农民工子女教育问题作为社会发展过程中一个不可避免的现象，影响范围广、涉及面多、解决难度大，是甘肃省当前和今后必须要面对和解决的重大问题，需要甘肃省政府、学校、家庭、社会多种主体参并协调统一，采取多种综合措施才能有效解决。甘肃省应构建以政府为主导，以学校为核心、家庭为基础、社会组织为载体的立体化的农民工子女社会化联合教育管理机制与模式。

1.发挥政府的主导作用。政府部门作为甘肃省农民工子女社会化联合教育管理机制的主导，依法负有教育保障制度顶层设计与监督具体落实的职责。在创建农民工子女教育社会化机制上，甘肃省政府应承担以下职责为：（1）建立甘肃省农民工子女教育管理的长效协同制度和组织；（2）明确甘肃省市、区、县、镇各级政府部门在教育保障中负有的职责；（3）建立覆盖甘肃省城乡的流动人口服务管理网络，专项统计农民工子女流动数据，为实施优质的教育保障提供决策依据；（4）根据统计数据，要求各级教育主管部门逐级下达各类学校招生计划及农民工子女入学计划；（5）安排专职人员具体负责农民工子女教育工作，设置相应职能部门；（6）完善甘肃省电子学籍管理网络系统，实行学籍的信息化管理，动态监控农民工子女的教育状况。依托流动人口服务管理网络及电子学籍管理网络系统，实现社会福利随人流动。通过上述措施政府积极发挥主导作用，保障农民工子女平等便利地接受教育。

2.以学校为核心力量。为保障甘肃省农民工子女接受教育，学校作为具体教育的实施者，应让农民工子女均等地享有校内的教育资源和教学待遇。为实现实质的教育公平，学校应在整合优质资源、运作项目、评定奖助学金、积极舆论等方面向农民工子女做必要的倾斜，充分挖掘社会支持系统的潜力。学校还可联合村（居）委会、城区街道办事处及社区等组建心理咨询或农民工家庭纠纷干预机构，并针对农民工家长开展课堂内外的文化素质教育，引领形成的良好亲子关系、和睦的家庭氛围，敦促农民工家长落实对子女家庭教育的责任，让农民工子女能在良好的学习环境中，接受学校教育，保持身心健康。

3.以家庭为基础。立足于农民工家长目前难以依靠自身力量提升素质及改变家庭教育现状的实际，甘肃省应更多地依靠外部力量提升家庭内部的教育水平，可依托学校、村（居）委会、城区街道办事处及社区，建立家长学校、家长委员会、家庭教育指导中心、家庭教育指导咨询服务热线等组织机构，定期或不定期地培训农民工家长，为农民工家庭教育提供多种咨询、指导和服务，普及家庭教育科学理念和方法，使农民工成为合格的家长，能正确、合法保障子女的家庭教育，确保其成长的良好家庭环境，从根本上保障甘肃农民工子女的教育质量。