论改革开放以来中国共产党关于少数民族和民族地区发展的理论与政策

李丽萍

（中共新疆维吾尔自治区委党校， 新疆 乌鲁木齐 830002）

中国的少数民族主要聚居在边疆地区，民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区、贫困地区，这是我国的基本国情。因此，要实现各民族共同繁荣发展，必须正确认识国情。中国共产党将民族发展与区域发展结合起来，提出促进少数民族和民族地区的发展。本文对改革开放以来中国共产党关于少数民族和民族地区发展的理论和政策进行了梳理。

一、改革开放初期

党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为代表的中国共产党人纠正了“左”的错误，开辟了建设有中国特色的社会主义新路，同时改革开放政策的实施也开创了民族地区发展的新局面。

（一）“两个大局”的战略思考

1978年，中国实行改革开放，提出以经济建设为中心，而关于如何实现国家的发展，在总结以往工作经验的基础上，邓小平同志提出了两个战略构想，一个是“让一部分人、一部分地区先富起来”，另一个是消除社会不公平现象，实现共同富裕。这两个构想相辅相成，缺一不可，以第一个战略构想为前提，“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”［1］。1988年，关于两个战略的构想逐渐成熟，在此基础上，邓小平同志提出了“两个大局”的思想：“沿海地区要加快对外开放使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好更快地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”［2］

邓小平同志提出的“两个大局”构想体现了社会主义的本质，即解放和发展生产力，消除两级分化，实现共同富裕。“社会主义的最大优越性是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个方面”［3］。我国社会主义事业的本质在民族工作上的体现，是要把加快少数民族和民族地区的发展，促进各民族共同繁荣当作党的民族政策和民族工作的出发点和落脚点。邓小平同志曾郑重告诫，如果搞两极分化就不同了，民族矛盾、地区矛盾等就会上升，就会出乱子。

对于如何避免两极分化和带动全国各民族共同富裕，邓小平同志提出了设想，首先，通过征税和转移支付帮助和扶持贫穷地区，“对一部分先富裕起来的个人，也要有一些限制，例如，征收所得税”［4］，那些先富起来的地区也要“通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区”［5］。其次，各地区要有全局观念，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好更快地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”［6］。 改革开放以后，国家按照“两个大局”和“共同富裕”的战略思考，积极推动沿海改革开放、沿边开放，解放生产力，发展生产力，充分调动各地区和人民的积极性，全国各地在经济建设和社会领域的各个方面发生了深刻变化，各族群众的生活有了不同程度的改善，共同富裕的目标初见成效。

（二）将生产力标准引入民族工作中

党的十一届三中全会后，全党全国工作重心转向社会主义现代化建设。邓小平同志指出，“将生产力标准引入民族工作中”，“观察少数民族地区主要看那个地区能不能发展起来”。相应地，民族工作的中心任务也转移到促进和加快民族地区的发展上来，促进少数民族和民族地区经济、文化等各领域全面协调发展，实现各民族共同繁荣。为此，党和国家制定了加快民族地区发展的许多措施，实行倾斜政策，通过国家扶持和东部发达地区对少数民族和民族地区援助，先富帮后富，使民族地区逐步发展起来。70年代末中国共产党提出的改革开放政策和加速现代化建设的方针是实现各民族共同繁荣的重要保证。

二、社会主义市场经济确立时期

20世纪90年代以来，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，在建立社会主义市场经济时期，关于少数民族和民族地区发展的主要理论和政策主要有以下三个方面。

（一）将民族发展放在民族工作的首位

在1992年第一次中央民族工作会议上，江泽民同志科学阐述了民族问题的内涵：“民族问题既包括民族自身发展，也包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。”把民族自身的发展放在首要位置，及时回应了社会实践中客观存在的少数民族和民族地区发展的重要性和紧迫性。这表明当代中国的民族问题主要表现为发展，各民族迫切要求加快发展，特别是民族自身的发展问题已凸显出来，而无论是解决中国的民族问题还是民族自身的发展问题都离不开发展，解决这些问题的根本也在于发展。可以说，少数民族和民族地区的发展问题是当代中国民族问题的首要问题，发展问题解决不好，其他问题也就会受到影响。因此，必须通过发展来认识和理解社会主义市场经济确立时期民族工作的主要任务，通过发展来认识和解决这一时期的民族问题。

现阶段我国民族问题，比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展。而少数民族和民族地区发展中存在的矛盾和问题，归根到底要靠发展经济来解决。因此，进一步做好民族工作，关键是要加快少数民族和民族地区的发展，特别是要把经济搞上去，这是广大少数民族干部群众的迫切愿望，也是实现各族人民共同富裕，解决民族问题的根本途径。

（二）民族发展不仅仅是经济问题，还是重要的政治问题

江泽民同志在20世纪90年代先后多次考察民族地区。1997年考察新疆时他指出：“民族发展，不仅仅是经济问题，还是重要的政治问题。”这实际上是指发展差距带来的影响问题。从历史发展纵向来看，1949年新中国成立以来，少数民族和民族地区经济社会的发展变化是巨大的，是翻天覆地的。但横向比，差距依然存在并有增长的趋势。从客观的角度看，在发展过程中无法回避差距问题，也不可能完全消除。但是差距过大，必然会产生其他反应。首先，对于边疆少数民族地区来说，经济发展滞后会影响他们对国家的凝聚力和向心力，如果少数民族和民族地区经济发展落后、人们生活贫困、社会生活领域发展滞后问题不能尽快得到有效解决，必然影响社会的稳定和边疆地区的民族团结。

其次，在少数民族和民族地区经济社会发展的各领域中出现的问题，是地区差距和城乡二元结构在民族地区的反映。可以说，在20世纪90年代，如何有效解决社会经济发展中出现于少数民族和民族地区发展中的问题，其实就是如何有效解决地区差距和城乡差距的问题，如果地区发展不平衡、城乡二元结构情况不能得到遏制，就会与整个社会其他方面之间的距离越拉越大，中国社会将有可能变成一个断裂的社会。特别是城市与农村之间的断裂，会是一种更深层的断裂，这也包括少数民族地区城乡之间的断裂。其所带来的不同群体之间的互相抵牾、互相排斥的情况，必然会随着距离的不断拉大而凸显，成为社会不稳定的最大隐患。

第三，改革开放以来，随着国家经济社会发展进入快速发展时期，社会问题不断出现，民族问题也呈现多样化、复杂化的趋势，但是最根本的还是少数民族和民族地区的发展问题。虽然发展不是解决一切问题的良药，但如果发展跟不上就会引发许多新的问题；如果发展问题解决不好，则民族自身的发展、各民族之间的关系、社会稳定、边疆巩固和国家安全等其他问题都会受到影响。因此，在新的历史阶段，必须把加快少数民族和民族地区的发展放在首位，只有这样，才能更好地解决现实中的多种民族问题。

（三）实施西部大开发战略

20世纪末，中国共产党提出了实施西部大开发战略，这也是邓小平同志在20世纪80年代提出“两个大局”战略构想在新的历史阶段的进一步实践和发展。意在重点发展中西部地区，让这些少数民族聚居的地方也发展起来，富裕起来。改革开放以来，我国综合国力显著增强，生产力布局已经展开，国家经济有了很大的发展，经济实力增强，沿海地区的经济也实现了快速发展。在此基础上，国家和沿海地区加大了对少数民族和民族地区的支持力度，而国家重点建设也逐渐向西部倾斜。这都为少数民族和民族地区的发展打下较好的基础，成为加快民族地区发展的有利条件。江泽民同志指出，“实施西部大开发是我国下个世纪发展的一项重大战略任务，也是民族地区加快发展的重要历史机遇”［7］。

西部大开发政策涉及12省市自治区划区中，包含我国行政区划中的五个民族自治区，民族自治州和民族自治县（旗）则占到90%和68．91%，西部地区的民族人口占全国少数民族人口的75%，有40多个民族，民族人口占西部地区总人口的20%，占西部总面积的86．47%。促进和加快少数民族和民族地区的发展，实施西部大开发战略与解决我国民族问题关系密切。因而江泽民同志指出，西部大开发“一定要注意让少数民族和民族地区得到利益和实惠”［8］。

三、构建和谐社会时期

进入21世纪，中国经济迅猛发展，但经济发展的同时，社会各个层面出现了许多新的问题，要实现社会和谐，必须以科学发展观引领经济社会发展，对于民族地区的发展而言，起步要比东部地区晚，要实现民族地区又好又快发展，必须摒弃东部某些地区要GDP、不要蓝天白云绿水的理念，必须以人为本，科学发展，实现生态良好，生活富裕。

（一）科学发展观引入少数民族和民族地区的发展中

加快少数民族和民族地区经济社会的发展，仍是各族群众的迫切要求，发展仍是解决民族地区问题的关键，也是现阶段解决民族问题的根本途径，但重要的是实现怎样的发展。

2005年，在中央民族工作会议上胡锦涛同志指出：“加快少数民族和民族地区经济社会发展，关键要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。一方面加大国家对少数民族和民族地区的政策、资金、技术和人才投人；另一方面少数民族和民族地区要贯彻‘五个统筹’的要求，坚持因地制宜，从本地实际出发，科学制定发展思路和目标。”

在关于少数民族和民族地区发展的认识上进一步深化，党中央将科学发展观引入民族地区发展中，实现了从一般意义上的“加快发展”向逐渐明确的“科学发展”的转变。党的十七届四中全会指出：“牢固树立和认真落实科学发展观，对于解决当代的中国民族发展问题，推进民族地区全面建设小康社会，实现各民族的共同发展和共同繁荣，具有十分重要且深远的历史意义。”

在全面建成小康社会进程中，中央非常关注民族地区的发展，如何实现当地的科学发展，中央提出要把实现好、维护好、发展好各民族群众的根本利益作为一切工作的根本出发点，既要创新促进当地经济发展的模式，更要兼顾发展与生态环境的关系，实现既关注发展效益，又实现经济社会发展与生态环境的协调。

第一，以人为本，大力发展民族地区社会事业。既不能把关注的焦点仅仅集中在加快经济的发展，同时也要关注社会领域各方面的发展，实现经济与社会的全面协调发展。既注重改善和提高各民族群众的生活水平，又要提高其科学文化素质、思想道德素质和身体健康素质，实现人的全面发展。第二，坚持可持续发展的战略。民族地区是我国的资源富集区、水系源头区和生态屏障区。这些地方既是我国江河源头的生态保护区，也是生态环境较为敏感脆弱的地区。以可持续发展战略指导民族地区的发展，就要保护西部地区的生态环境，退耕还林、退耕还草。唯有走生态良好的发展之路，才能实现民族地区又好又快发展，实现国家发展的可持续性。良好的生态环境是实现民族地区和国家可持续发展的重要基础。第三，坚持区域协调发展。民族地区是我国的边疆地区，也是文化特色区和贫困地区。民族地区协调发展，关系到边疆的稳定和繁荣，必须树立区域协调发展理念，实现民族地区健康繁荣稳定科学发展。

（二）提出民族工作的主题是“共同团结奋斗，共同繁荣发展”

将两个“共同”明确定位为民族工作主题，这在中国共产党的历史上是第一次。

“共同繁荣发展”是对“共同繁荣”的深化，是对邓小平同志提出的“实现两个大局”战略构想的进一步深化，在坚持“共同富裕”理念的基础上，在实现初步繁荣的基础上，继续开拓奋进、继续努力发展、奋发向上，体现了中华民族生生不息的精神面貌和不满足现状的奋斗精神。“两个共同”其实也是共建与共享的关系，既共同团结努力，建设社会主义事业，又共同分享改革开放三十年经济快速发展的果实，实现各民族的共同全面发展。

“两个共同”思想的提出，最主要的政治意义在于最大范围和最大限度地凝聚全国各族人民的智慧和力量，为实现国家的战略目标以及中华民族的伟大复兴作出应有的努力和贡献，其核心在于增强各民族对国家的凝聚力、向心力，使各民族形成一种自己与国家、自己与其他民族利益攸关的思想和观念。只有这样，才会淡化一些民族排他唯己的思想，逐渐清除一些民族关系中的负面因素，最终形成民族大团结的局面。

四、党的十八大以来全面建成小康社会时期

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民族问题，习近平总书记多次考察民族地区，如西藏、新疆、内蒙古、云南等地，在指导新疆工作、民族工作、统战工作、宗教工作、西藏工作以及其他相关重要工作中，站在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的宏观角度对民族工作提出了新思路和新要求。

（一）发展仍是解决民族地区各种问题的总钥匙

关键是实现什么样的发展。2014年4月，习近平总书记考察新疆，提出民族地区的发展要落实到改善民生上，落实到惠及当地上，要落实到增进民族团结上。随后在10月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记继续强调要把发展的着眼点放在促进民族团结、改善民生，建立在生态安全的基础上。会议强调发展是解决民族地区各种问题的总钥匙，在领导讲话和中央下发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》中，促进发展问题都占了大部分篇幅。会议中提到，一些民族地区群众困难多，困难群众多，同全国一道实现全面建设小康社会目标难度较大，必须加快发展，实现跨越式发展。由此可见，中央坚持促进少数民族和民族地区发展的理念是一以贯之的，发展仍是解决民族问题的关键。对于现阶段的新疆而言，维护社会稳定和长治久安是重点，但不是说发展不重要，而是要在稳定的基础上实现又好又快发展。

十八大之后党中央首次将民族地区发展理论内含于“四个全面”治国理政的总体战略框架中。少数民族边疆地区的发展已被放在国家整体发展战略的重要位置上。李克强总理在2016年的《政府工作报告》中明确提出：“要在我国现行经济制度标准下，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，特别是少数民族边疆地区的贫困。”这彰显了中央“全面建成小康社会，一个民族都不能少”的坚定决心。改革开放以来，少数民族地区发展取得了显著成就，但我们还需要认识由于少数民族地区的基础比较薄弱，发展条件相对较差，整体落后的状况仍然没有改变。少数民族地区除了面临各地都存在的普遍性困难和问题，还面临一些特殊的困难和问题。由此看来，少数民族地区的发展仍然是全面建成小康社会的重点、难点。当前，加快民族地区的发展对于全面建成小康社会具有重要意义。

（二）加强民族团结，构建各民族共有精神家园

党的十九大报告指出，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。［9］

将民族团结与民族地区的发展联系到一起，是以习近平同志为核心的党中央的伟大创新。习近平总书记指出，各民族都是中华民族大家庭的成员，要加强民族团结，构建各民族共有精神家园。这是因为，长期以来，我们对发展问题，即物质方面的因素强调多了一些，精神因素抓得不够，今后，在继续抓好发展这把钥匙的同时，也必须把思想教育这把钥匙用得更好。要加强民族团结，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，实现各民族共居、共事、共学、共乐。只有各民族如石榴籽一样紧紧抱在一起，才能更好地发展民族地区的经济。特别是在新疆，当前工作的总目标是实现社会稳定和长治久安，这充分说明了新疆稳定与发展、民族团结与共同繁荣发展之间的紧密关联，以稳定促发展，以团结凝聚人心。唯有此，才能在社会稳定、民族团结的基础上，实现新疆的发展与进步。构建各民族共有精神家园，也是当前对精神领域的要求。少数民族传统与现代化或后现代化的冲突，冲突造成的国家认同与民族认同之间的撕裂，以及上述问题所引发的国家整合的系统性危机，这些都要求我们必须加强民族团结，增强中华民族共同体意识，增强对中华文化的认同，构建各民族共有精神家园，这是时代的需要，也是应对当前民族问题的必然选择。唯有此，才能众志成城，团结一致，为全面建成小康社会和中华民族伟大复兴奠定坚实的精神基石。

五、结语

邓小平民族理论全面继承和发展了毛泽东关于解决民族问题的思想，在新的历史条件下正确回答了处于当代中国在民族工作中所面临的一系列重大问题。社会主义市场经济建立时期，党的第三代领导集体不断研究我国民族工作的新情况和新问题，不断积累新经验，从而对民族工作领域的重大问题作出了一系列新概括、新论断，提出要加快少数民族和民族地区的经济发展和社会进步，实施西部大开发战略，制定优惠政策和措施等。而十六大以来民族理论的发展，则是把民族工作纳入构建和谐社会大体系中，坚持以科学发展观指导少数民族与民族地区的发展。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调民族团结与宗教和谐，强调发展要落实在改善民生、惠及当地、增进团结上。

由此可见，中国共产党关于少数民族与民族地区发展的理论和政策，在继承马列主义、毛泽东思想关于民族发展理论的基础上，围绕如何实现各民族共同繁荣发展这一中心，不断与时俱进，不断丰富创新。这体现了关于少数民族和民族地区发展理论的连续性，又呈现出在不同的历史阶段具有不同的阶段性特点。

民族发展理论随着我国解决民族问题实践的推进和经验的积累而进一步深化成熟，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，进一步丰富和发展了关于中国少数民族和民族地区发展的理论和政策，逐渐形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。■