论我国区域行政指导规范的法治化——以珠三角区域经济一体化为例

王 爽

内容提要：区域行政指导规范在我国区域经济一体化进程中起到 “软法之治”的作用。但是，囿于其规范内容存在冲突和制定程序不当，导致区域行政指导规范在区域经济一体化推进中的作用与效能不彰。因此，有必要针对其在实践中存在的上述问题提出可行性的对策与建议。

自2013年习近平总书记提出 “一带一路”倡议以来，党中央和国务院出台一系列政策、措施，积极发挥中央及地方行政能动性，借助港澳的国际化优势，整合粤港澳三地资源，以粤港澳区域行政协议等方式纵深推进粤港澳大湾区建设。“一带一路”建设的伟大构想不仅为粤港澳三地企业带来了经济发展机遇，也为我国地方政府及特区政府的发展注入了活力。

党的十八大召开以来，党中央就政府机构改革和职能转变等重大问题作出决定和部署，随着改革全面深化，政府大力推进民主法治建设，加强破除各方面体制弊端，“软法之治”是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的有效工具，珠三角区域经济一体化进程中离不开区域行政指导规范的 “软法之治”。

一、区域行政指导规范产生的原因

行政指导指的是政府行政部门对于其行政管辖区域当中，就特定目标或个体、组织等采用行政措施，给予非强制性的行为或决策上的影响，在合法范围内，得到受指导对象同意前提下，对其给予的某种出于政府行政目的的建议或限制。①①胡建淼：《行政法学》，法律出版社2016年版，第412页。对于区域经济一体化过程中出现的问题，行政指导具有比法律禁令或惩罚性措施更多的优越性，是强制性法律措施的必要补充。在区域经济一体化发展中，行政指导规范产生、完善并开始发挥重要作用，原因分析如下：

（一）践行区域经济一体化施政目标

交易成本，是指在一定的社会关系之中，人们通过自愿交换而实施经济行为所支付的成本。②[美]理查德·A·波斯纳著：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社2012年版，第391页。在一个混沌社会之中，交易成本就是指每个社会主体彼此间交易或发生法律关系时可能支付的一系列成本，它们包括：产权保护成本、公害和外在成本、信息发现成本、谈判成本、协议执行成本等。③冯玉军：《法律的交易成本分析》，载 《法律与社会发展》2011年第6期。法律因素的参与，对各种成本产生重要影响，不同的法律制度导致其对资源的配置效率各不相同，进而导致同一事项的交易成本在不同制度体系下可能存在着巨大不同。区域经济一体化施政目标的实现，须进一步降低经济一体化过程中的交易成本。

纯粹的市场调节不能使资源达到最佳配置，有 “法律外套”的行政管理行为尽管可以降低市场调节的盲目性，降低社会成本，但同期产生了似乎更加高昂的制度成本。市场会失灵，法律也会失灵，运用传统僵化的法律手段干预社会资源配置，可能表面上可以达到 “依法行政”的效果，但并不能实现交易成本最小化的施政目标。强制性法律规定作为社会管理的工具不是万能的，区域经济一体化过程中遇到的新问题，新困难有时仍让人们感到无法可依或法不敷用。

区域行政指导规范与行政管理行为同属政府对市场的积极干预，但它的实施通常只由行政组织法和行政法律原则的拘束。由于行政指导在其形式上带有非强制性特征，在方法上相较于法律规范更具灵活性，因而在调节社会经济政治问题，处理利益与矛盾纠纷上更具广泛地适用性。④莫于川：《行政指导救济制度研究》，载 《法学家》2004年第5期。区域行政指导的灵活性填补了市场调节的无序和法律规范的滞后僵化，使得其在珠三角区域经济一体化过程中得到广泛适用。随着粤港澳大湾区的不断实践，区域行政指导对于存在跨制度与国界的经济结合体的产业发展与利益权利问题处理具有更为有效的调节作用，其可以在存在制度法律差异的基础上形成对特定经济范围内社会政治经济事务的管理作用。⑤毛桂荣：《行政指导在日本——新近变化的研究》，载 《东南学术》2005年第1期。

（二）保障区域经济一体化施政效益

区域行政指导规范的实施，关系到三个利益主体，即实施区域行政指导的行政机关；作为被指导方的行政相对人以及被影响的社会公众。故而，区域行政指导规范的效益的评价应当建立在其实施而导致上述三方所获得的总体利益的综合评价的基础上。有学者曾为区域行政指导规范的效益评价设定了节约行政成本、实现行政目标、增进社会福利三个标准。⑥崔卓兰：《非强制行政行为制度化探微》，载 《法制与社会发展》2011年第3期。

以区域经济一体化作为行政目标考察区域行政指导的施政效益，本文认为主要考察是否增进了社会福利以及是否节约了行政成本。增进社会福利方面，随着社会价值体系的多元发展，基于行政指导规范强制性低，具有一定导向性，因此适当的行政指导有利于实现区域经济一体化过程中多样化的利益需求，更易获得积极的社会评价，发展和谐的观念意识，总体上增进社会福利。节约行政成本方面，适当地补充行政指导在区域经济一体化社会管理中的比重，降低行政法律法规的强对抗性，有利降低行政机关在其活动中所消耗的人力、物力、财力等。在行政机关通过实施行政指导实现了降低行政成本，增进社会福利的情况下，我们认为区域行政指导可以保障行政机关实现区域经济一体化的施政效益。

（三）实现区域经济资源均衡配置

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国现阶段的社会主要矛盾业已发生转变。在社会主要矛盾发生转换的时期，区域行政指导规范作为 “软法之治”，更能够动态确保并维持社会法律资源的均衡配置。

相对于强制性的法律禁令或惩罚性措施，行政指导所能够产生的约束力不如前面两者，但行政指导对于一些法律问题的解决与社会事务的处理具有特别的优越性。区域行政指导实施过程中，行政机关的过错或公务人员的寻租行为导致的资源配置不均衡问题会得到有效遏制，以行政成本有限增加的方式实现区域经济协调发展的行政目标。区域行政指导三个利益主体：主体行政机关、行政相对人以及一般社会公众，至少有一方认为实施区域行政指导规范的效果优于其他行政措施或单纯的不作为时，便可以认为区域行政指导规范实现了对社会福利的 “帕累托改进”。因此，在区域经济协调发展的行政目标下，区域行政指导规范有利于实现资源均衡配置。

区域行政指导规范作为现代国家实现区域经济一体化的新方式，具有综合降低交易成本的效果，践行区域经济一体化施政目标、保障区域经济一体化施政效益、实现资源均衡配置，强化区域经济协调发展的作用，我们应当在区域经济一体化建设过程中有效利用这种社会管理的新方法。

二、珠三角区域行政指导的成绩及问题

自2002年11月8日中共十六次代表大会正式提出促进区域经济协调发展战略以来，一系列区域行政指导规范及相关政策措施出台，推动珠三角区域经济一体化进程积极向好发展。国务院在发布的 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 （2008—2020）》中明确提出要在2012年初步形成珠三角区域一体化格局，并指出珠三角区域一体化的具体要求。珠三角在长期战略规划上瞄准高端制造业与现代服务业作为发展方向，需要形成人才制度优势，打造高端产业发展机制，珠三角区域经济一体化过程中，以 “指导意见”“实施意见的通知”“发展规划”⑦《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》《广东省深化泛珠三角区域合作实施意见的通知》《泛珠三角区域合作发展规划》《粤港澳大湾区发展规划》以及 《珠江三角洲产业布局一体化规划 （2009-2020年）》等主要区域行政指导性规范对我国珠三角区域经济一体化的构建和发展起到了决定性的作用。等命名的区域行政指导规范扮演了重要角色，成绩如下：

一是有效地推动区域经济共同发展。在珠三角地区，区域行政指导为各项社会、经济发展目标的实现提供了重要的制度支持，使得产业升级取得了更快的发展。2014年珠三角开展全域规划编制，科技创新、生态安全等一体化加快推进，珠江—西江经济带发展规划获国家批准，粤桂合作特别试验区、广佛肇 （怀集）经济合作区建设加快。2016年珠三角深入推进 “九年大跨越”，加快构建现代产业新体系，重大平台建设扎实推进，高端制造业在整体工业中的占比逐年稳步提升。

二是区域基础设施建设突飞猛进。珠三角基础设施建设秉持以优势资源努力构建现代化综合交通运输网络系统的核心思想。通过区域行政指导向有关领域下达基础设施建设系统方案的工作方式较多，例如 《珠江水运科学发展行动计划 （2016-2020）》等，进一步完善珠江水运的联合发展配套，系统化安排陆路、航空、铁路、城市轨道交通、内河运输、远洋海运的交通综合转运衔接工作。以区域行政指导方式推进多项交通基础设施的配套建设，使得区域基础设施建设以快速、便捷、安全、畅达与服务齐全的模式，快速建成珠三角综合交通运输网络体系。

三是较好地实现了区域环境保护。珠三角区域行政指导的不断完善，有利于调动珠三角各类环境保护主体的环保积极性，进而实现区域内许多重大环境保护目标的实现。2011年广东省颁布了《关于提高我省城市化发展水平的意见》，积极进行交通基础设施周边沿线绿化工程建设工作，公路绿道工程建设覆盖面积显著提升。2016年，广东省生态绿色发展战略规划实施，环保监管措施改进，监管力度进一步加强，严肃环保污染问题的处理，为珠三角地区实现绿色GDP目标提供支持。

珠三角区域经济一体化的行政指导性文件大致分成两个层级，中央层级和地方层级。中央层级主要是由国务院、国务院办公厅以及以发改委为主体颁发；地方层级主要以广东省政府及下辖地市政府结合当地经济发展需求颁发。纵向分析，中央层级涉及的珠三角区域行政指导性文件强调宏观规划引领；⑧《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》（国发 〔2016〕18号）、《“丝绸之路经济带”检验检疫区域一体化工作方案》（国质检通 〔2014〕627号）、《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》等。地方层级珠三角区域行政指导性文件则注重重点领域和关键环节政策落地，大多涉及基础设施建设、科技人才、公共服务和资源环境等方面的区域性合作。⑨《珠江三角洲产业布局一体化规划 (2009-2020年)》《珠江三角洲基本公共服务一体化规划 (2009-2020年)》《珠江三角洲城乡规划一体化规划 (2009-2020年)》《珠江三角洲环境保护一体化规划 (2009-2020年)》《珠江三角洲基础设施建设一体化规划 (2009-2020年)》《推进珠中江区域紧密合作框架协议》《广佛肇经济圈建设合作框架协议》《广佛同城化建设合作框架协议》《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》。随着粤港澳大湾区概念的生成和不断成熟，区域行政指导对于跨制度经济结合体的产业发展与利益权利问题处理具有更为有效的调节作用，其可以在存在制度法律差异的基础上形成对特定经济范围内社会政治经济事务的管理作用。⑩参见前引⑤，毛桂荣文。

区域行政指导在珠三角区域经济一体化进程中发挥着 “定位引航”的优势，但也存在着不容忽视的弊端，具体而言有以下几个方面：

一是区域行政指导规范内容存在冲突。“区域经济一体化的建立与发展最终取决于协同主体间利益的同构性。只有利益需求一致，各个治理主体才能继续合作并有更深的信任。”⑪欧黎明、朱秦：《社会协同治理：信任关系与平台建设》，载 《中国行政管理》2009年第5期。而且 “地方之间的自发合作主要靠利益推动，所以互惠成为实现合作的重要前提条件。”⑫杨龙、戴扬：《地方政府合作在区域合作中的作用》，载 《西北师范大学学报 （社会科学版）》2009年第5期。珠三角区域经济一体化以珠三角共同利益为基础，但也有地方短期利益混杂其中。因多重博弈和连续博弈所产生的利益冲突，地方层级和中央层级之间以及不同地方层级之间的区域行政指导存在内容上的冲突。

区域行政指导规范内容冲突，指的是就特定事务的处理上，存在两个或以上的合法区域行政指导措施，二者在处理方式、内容、效力等方面存在差异性。区域行政指导规范内容冲突会导致行政相对人无所适从，行政相对人可能面临选择一个就无法选择另外一个的两难，也可能刻意选择对自己有利而回避不利的导致施政目标落空。人才是区域发展的核心要素，珠三角区域行政指导在高端人才的进出境管理，在华停、居留优惠政策，人才创业、职业资质认定等方面都进行了较为系统化的建设，但内容上的冲突也客观存在。以 “珠海横琴新区高层次人才服务中心”的人才发展模式为例：该服务中心是横琴新区多部门联合打造的人才流动综合服务机构，其主导单位为横琴金融投资集团，该集团通过对服务中心的建设，致力于通过加强人才服务实现区域内跨城市人才有序高效流动的模式，但同时，深圳、广州等城市也分别落实了对高端技术管理人才的引进与项目落地方面的政策扶持与待遇兑现。珠三角区域出现不同城市争抢顶尖人才到当地进行高端产业创新创业的问题，不同区域人才战略的冲突，导致高端人才的引入出现非良性发展，粤港澳地区人才交流与沟通反而因人才争抢出现弱化，并且问题不断升级，不能在珠三角区域协调发展中高度构建有全球竞争力的人才引入机制。

客观上，目前存在各地方行政机关制定的区域行政指导规范多以本地区本部门利益或本地区本部门短期利益为重，出现主动或被动忽视甚至排斥 “一体化利益”的问题。在没有大局观的地方利益驱动之下，珠三角区域内的各地方行政机关难免会从自身利益需求和本地经济发展的目标出发，通过本地特色的 “区域行政指导规范”来设定经济运行规则、社会管理规则等，从而导致各地区之间的区域行政指导规范内容存在较大冲突。客观上观察，各自为政的区域行政指导规范有时甚至阻碍了珠三角区域经济一体化进程。

区域行政指导内容冲突不如法律冲突的危害性严重，但也导致行政措施执行的混乱、权利义务分配冲突、不必要的利益纠纷等，其产生的结果大多属于负面的，对社会无益的。行政指导规范内容冲突因制定不够严谨系统而导致，应尽量通过有效的手段规避与防范，以维护区域行政指导内容的一致性、系统性与有效性。

二是区域行政指导规范在制定中未遵循程序原则。以珠三角区域经济一体化为视角分析区域行政指导规范的法治化，经梳理，区域行政指导规范的发布方式有公开公布的方式，有通过行政系统内部按照行政隶属关系下发文件的方式，部分区域行政指导规范甚至仅仅是在行政机关内部公布、适用的方式。伴随着社会主义市场经济日益开放与完善，在粤港澳大湾区建设与 “一带一路”建设的背景下，区域行政指导规范的制定、发布无法定程序显然不再适应我国国情。

现阶段我国区域行政指导规范在制定程序上，尚无法定程序可遵守。一方面，人们片面认为区域行政指导规范的 “软法”特征说明其不需要遵循强制性的程序规则，另一方面，我国区域行政指导规范尚处起步阶段，尚未针对性的建立合理的制定、发布程序。“有的部门、机关往往凭某位领导的一个指示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个规范性文件”⑬吴强：《政府行为与区域经济协调发展》，经济科学出版社2006年版，第25-26页。的情形虽然开始减少，但是缺乏程序性规则随着区域指导规范制定层级由高到低呈越来越频繁的样态分布，在地方层级区域指导规范的制定中尤为突出和常见。

法律规定的程序性要求是保障区域行政指导具有合法性、公正性和全局性的必要保障。区域行政指导若在某些程序环节上存在超越法律的现象，会导致行政指导的不当使用与越权管理问题，轻则导致行政指导无法发挥出其应有的作用而失去作用，重则导致行政指导侵害了相关利益主体与行政相对人的合法权益，导致公民的合法利益受到侵害，造成社会秩序的混乱与政府行政部门的公信力下降，正义性遭受严重质疑。⑭王连昌：《社会主义市场经济需要加强行政指导》，载 《行政法学研究》1994年第1期。

本文认为，导致区域行政指导规范制订的法律程序缺陷能够归纳为两方面原因：一个方面是基于区域行政指导的性质决定的，区域行政指导属于软法，没有强制力，且行政指导多以通知形式下发，没有必要苛责区域行政指导规则制订遵守严格的程序。另一方面，区域行政指导属较新的行政管理手段，学界对区域行政指导的程序性规定的研究存在很多不足，程序设计方面不合理及失误较多，区域行政指导的跨区域性导致程序设计更为复杂，客观上使得程序合法性问题无法在操作上具有可行性。区域行政指导的程序规范须从两方面入手，第一是上下级政府机关发布的区域行政指导程序性规范，第二是平级政府机关发布区域行政指导程序性规范。

三是区域行政指导救济程序缺位。区域行政指导的法治化需要循序渐进，⑮莫于川：《法治视野中的行政指导行为——论我国行政指导的合法性问题与法治化路径》，载 《现代法学》2004年第3期。区域行政指导的内容通常比较宏观，宏大，虽区域行政指导相对人可以自由选择是否接受指导，但就行政指导有可能导致的负面影响仍然需要配套监督和救济机制。例如：2018年5月31日，国家能源局等部门印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，提出暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，仅安排1000万千瓦左右的分布式光伏建设规模，并进一步降低光伏发电的补贴强度。此行政指导使中国光伏内需大幅下滑，对全产业供应链造成极大压力。新政之后，在光伏行业中，低价抛售库存、裁员减产现象严重。行政相对人基于光伏补贴行政指导投入资本，后又因光伏行政指导导致投资损失，但针对损失情形无相关的救济制度。民法中，当事人因自己过失致使契约不成立者，对信其契约为有效成立的相对人，应赔偿基于此项信赖而生的损害。⑯王泽鉴：《民法学说与判例研究 （一）》，中国政法大学出版社1997年版，第89页。国家行政部门对行政相对人给予了特定事务上的指导，相对人基于国家行政机关权威性、公益性和专业性的信任接受指导，最终导致行政相对人的利益遭受损失，应当对相对人损失实施救济赔偿。区域行政指导救济程序的设立是对当事人未来可期待利益不再遭受不当指导而损失的最好保障。

权利与救济不可分，离开权利谈救济，救济就失去了其存在的基础，同时， 离开救济谈权利，权利无疑被束之高阁，不能得到真正的保障。行政指导，是行政机关在其职责范围内采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。⑰莫于川：《国外行政指导典型案例研究》，载 《行政法学研究》2003年第3期。同时，行政指导因是行政行为，具有事实上的强制力，在这种强制力面前，相对人有时显得无能为力，必须通过各种必要的途径对其进行救济，方能体现 “平衡”。对违法或不当区域行政指导行为给予救济，是对行政相对人权利的补救，它是在权利确定受到损害的情况下所实施或给予的，而当前区域行政指导救济制度的缺位，势必使得区域经济一体化区域行政指导法治化应然要求落空，置被指导人的信赖利益面临危险境地。基于上述理由，区域行政指导的救济制度必须建立并加以完善。

三、区域行政指导规范之完善

（一）区域行政指导规范应遵循的原则

根据现代行政法治的基本要求，任何行政权力都应该按照宪法和法律的规定实行，区域行政指导规范的制定和实施是行政机关行使行政权力的结果，因此必然应当遵守宪法和法律的规定。虽然区域行政指导规范被认定为是 “软法”，但是任何僭越法律权限和正当程序制定的区域行政指导规范都应视为无效。结合珠三角区域行政指导的成绩与问题，本文认为区域行政指导规范的制定应当遵循如下原则：

1.依法制定原则。宪法是规划行政区域立法问题最重要的基础性法律，但现阶段我国宪法并未构建具体区域合作或行政指导的法律条款，但在 《行政区域边界争议处理条例》里明确了政府的诚实信用义务，因此确立了区域行政指导须依法制定的原则。在区域合作的制度演化过程中，政府是不同行政区制度的主要制定者和实施者，随着区域合作的推进，有必要对区域行政指导在宪法框架下进行合宪性研究，依据宪法明确地方政府的职能和权力界限，在宪法制度下研究区域行政指导层级协同依据，根据法制化建设的原则与依法行政的方针加强区域行政指导的执行力。根据国家提出的依法治国原则，可以探讨以人大进行讨论并确认通过的方式对区域行政指导的合法性给予确认。同时，应当加强依法制定原则下区域行政指导中府际利益冲突的协调与解决机制。

2.协调统一原则。在我国，区域行政指导规范的调整范围广泛，制定主体复杂。区域行政指导规范在制定中必须要贯彻协调统一原则。不遵守区域行政指导规范的协调统一原则必将导致区域经济协调发展的行政目的落空。同时该原则的贯彻也是非常困难的，一方面原因是制定主体复杂加剧了内容的矛盾，另一方面原因是区域行政指导规范内容庞杂导致不同制定主体难于保证相关规范的内容不相冲突。协调统一原则应当包括纵向上下层级之间的行政机关制定的区域行政指导规范的内容不相抵触，还包括横向平行的行政机关、行政部门制定的区域行政指导规范之间的内容相互配合、不相冲突。

3.正当程序原则。区域合作协议一开始出现源于对分属于不同行政区域的一些边界利益纠纷问题的协调处理工作，从上世纪九十年代开始，区域合作协议开始大量应用于很多中央跟地方的教育问题规划设计上，其后对于一些跨省际的经济发展区建设与大型项目建设也发挥出独特的作用和意义，但是，在我国区域行政指导的程序价值体现的尤其薄弱。区域行政指导还需要在程序上符合正当程序原则，区域行政指导的作出，需要通过专门的立法程序，如进行听证、专家咨询、有关制定行为的过程与内容公开、设计相关的行政相对人权利救济制度等等。具体而言也就是行政指导的制定需要在程序上符合法律的相关规定，而不得擅自超出法律规定的范畴进行程序方面任意的设计，以现代法治思想指导行政指导的制定与执行，是以法治化理念来规范政府行政行为的必要选择。⑱莫于川：《论行政指导的立法约束》，载 《中国法学》2004年第2期。

（二）区域行政指导规范应遵循的具体制度

区域经济一体化过程中，各级政府对各种资源的配置和各种利益的再分配，都离不开行政指导这一重要手段。为解决区域行政指导制定与实施中的现存问题，除了阐明并遵循相关制定原则外，还应提出并落实具体的办法与对策，具体体现为如下制度：

1.区域行政指导规范备案制度。根据我国 《宪法》相关规定：任何部门或委员会发布的不当命令、规章制度以及指示，国务院都有权改变或予以撤销；各级国家行政机关发布的不当命令和决定，国务院可以依法改动或撤销；《宪法》第一百零八条也有如下规定：若县级 （含县级）以下和行政部门发布了不当决定，县级以上行政机关有权撤销；此外，我国 《地方组织法》还有如下规定：县级 （含县级）以下各工作部门的不适当的命令、指示和下级行政机关的不适当的决定、命令，县级以上各地方行政机关有权改动和撤销。区域行政指导规范的改动、撤销的前提应当是区域行政指导依法备案，因此，备案制度是对区域行政指导规范的必然要求。

就权力监督和制衡的角度分析，区域行政指导使得该区域行政机关具有一定的自由行政权，为避免行政机关滥用权利，防止利用区域行政指导达成不正当目的，必须以备案的方式对区域行政指导进行规范和约束。与此同时，由于区域行政指导自身软法的特征，行政实体法不作为行政指导的准确渊源，利用行政程序来规范行政指导是使区域行政指导制度得到完善的主要方法之一。⑲章剑生：《论行政指导及其程序》，载 《浙江社会科学》2002年第6期。区域行政指导备案制度是其他制度得以建立和运行的基础，建立、加强区域行政指导的备案制度势在必行。

备案管辖通常要坚持按 “块”管辖、分级管理、层层审查的原则。以珠三角区域行政指导为例，9市行政机关各部门制定的区域行政指导，应报省行政机关备案；省行政机关及联合港澳制订的区域行政指导应报国务院备案。两个或两个以上单位联合制定的区域行政指导，由主办单位相应的行政机关备案。总体原则应当是：各地方行政机关应当将自己制定的区域行政指导报送上级相关机构进行备案。

通常情况下，各级行政机关管辖的法制机构都应当是区域行政指导的备案机构。区域行政指导的备案及审查、管理和审核工作都应当由各级政府的法制机构来完成，区域行政指导的具体备案步骤和备案方法尚需进一步研究探讨。

2.区域行政指导实施情况评估制度。区域经济一体化的过程中，因为行政机关在信息上具有其它机构无法比拟的优势，人们基于对政府公信力的信任会接受行政指导。行政指导作为一种非强制性的工作，其功能能够发挥的前提就是社会公众对政府的信任。⑳喻少如：《论行政指导的救济与责任》，载 《行政论坛》2003年第5期。客观评估各方主体对区域行政指导工作的支持和认可程度，是决策一项区域行政指导是否符合现实需要并持续开展下去的依据。

为实现区域经济一体化的施政目标，提高区域行政指导质量，实行区域行政指导实施情况评估是一个有效途径。本文认为，应当针对区域行政指导的特征建立一种相对独立的评估机制，提高该评估机制的针对性、全面性和直接反馈性等。区域行政指导实施情况评估工作应当跟其它临时性的立法监督机制 （如执法检查、法律绩效评估等）相独立、区别。

区域行政指导实施评估工作应当建立规范的长效机制。例如，理论研究层面，应当探讨研究区域行政指导评估的主体、功能、价值、标准以及评估体系内容、评估结果反馈程序等方面，应当将区域行政指导实施评估工作作为制度实施保障程序进行系统研究。另一方面，立足立法实际，区域行政指导实施评估工作并不属于立法工作，仅作为相关行政指导的修订、修正、考评提供参考，从这一点来看，可以将其看作区域行政指导活动的延续，建立评估标准，统一区域行政指导实施评估工作的评估方法、操作模式，达到评估工作的预期目的和最终效果。

特别需要说明的是具体实践工作中，应当避免评估主体随意启动区域行政指导实施情况评估程序，因为区域行政指导一经发布会成为一种规范，并在社会上潜移默化地流行，也许人们一开始并不普遍认同，必须经过一段时间的消化和理解，区域行政指导才能被人民群众遵循；此时，若人们对区域行政指导工作存疑，就任意启动区域行政指导实施评估工作，容易对区域行政指导工作的顺利实施带来负面影响。为保证评估结果的真实可靠、客观真实，必须对评估程序的启动时间进行规范，选取合适的评估时机，确定具体的评估时间及时长。

根据当前具体情况来看，区域行政指导实施情况评估的启动时间应当防止出现两极化:第一，长时间静止性评估；第二，运动式突击性评估。要避免上述缺陷，针对评估工作建立周期性的长效化评估制度才是行之有效的方法；应当在法律法规许可范围内研究、制定周期性的区域行政指导情况评估程序，以此来合理评估该项工作，并以评估结果作为相关行政指导被修正或撤销的依据。

3.区域行政指导定期清理制度。区域行政指导的清理，是指有权机关对现行区域行政指导是否符合现实需要、国家相关政策、法律规定，有无矛盾之处和是否应予以废止、修改进行审查和确认的行为。加强珠三角区域行政指导的定期清理工作不仅有利于及时处理违法违规的规范文件，推进区域行政指导法治化进程，也有助于使区域行政指导与区域协议以及其他法律文件共同形成一个有序的区域规范体系，促进区域经济一体化进程。

行政指导在政府和市场之间寻求一种平衡，既可以保证政府的权威性，也可以最大程度发挥市场的自主性，有助于市场活力的激发。从这一方面来说，行政指导无论是在政府形象的塑造还是在政府职能的转变方面都有着重要作用。㉑吴国干：《中国行政指导的实践及其问题研究》，载 《中国行政管理》2000年第8期。但若不定期清理，则无法实时保障政府职能适应市场活力的需要，不能体现区域行政指导在区域经济一体化中的特殊价值。

区域经济一体化是我国经济发展的活力源泉之一，配合经济一体化的区域行政指导需要有专门性的清理工作，并保证该工作的制度化和日常化，否则不能适应日新月异的经济形势。具体而言，区域行政指导清理工作应当定期进行。针对不同层级的行政指导应当保证不同的清理工作频次，对清理时间应当作出具体规定。区域行政指导的定期清理工作应当由其制定主体负责，应当根据当年的相关政策以及国家法律法规的具体内容和规范进行清理。清理工作主要是核查该区域行政指导是否应当被废止，是否有根据新的规定对之前已经过时或停止执行的行政指导进行修订等。

我国珠三角区域经济合作已经取得一些成就，有了诸多经验，行政指导在区域经济合作中体现了良好的引导作用，但是区域行政指导的协调、备案、评估和清理并未达到预期，多种因素共同导致了区域行政指导还需进一步完善。区域行政指导规范必须综合考虑联动性、规范性、全面性；在跨区域联动过程中，区域行政指导涉及的职责划分应当更加明确、法律责任应当区分清晰，只有这样才能更好促进区域合作利益分享，达到区域经济一体发展的预期。