改革开放与法治建设相得益彰

梁伟发

今年是我国改革开放40周年。广东作为改革开放的排头兵、先行地、试验区，历经筚路蓝缕、风雨兼程，已发展成为中国参与经济全球化的主体区域、全球先进制造业基地、重要的科技创新与研发基地，中国集聚人口最多、经济总量最大、实力最强、市场化程度最高的地区之一，是全面建成小康社会、加快社会主义现代化国家新征程的重要支撑，是展示改革开放成就的重要窗口。

一、改革开放为广东发展带来了举世瞩目成就

广东得益于改革开放先行，思想观念解放，体制机制灵活，发展高速高效，在很多方面创造了全国第一。①《习近平李克强栗战书汪洋王沪宁赵乐际韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议》，新华网：http://www.xinhuanet.com/mrdx/2018-03/08/c_137023316.htm，2018年3月8日访问。

（一）经济建设跨越发展

广东GDP2017年达89879.23亿元，比1978年的185亿元增长484倍，年均增速13.3%。1989年广东经济总量跃为全国第一并保持至今达29年，1998年超过新加坡，2000年首破1万亿大关，2003年超过香港，2007年破3万亿并超过台湾，2011年破5万亿元，2015年破7万亿元。地方一般公共预算收入11315.21亿元，比1978年增长271倍，连续27年居全国第一。全省城乡居民人均可支配收入分别达40975、15779元，比1978年分别增长99倍和82倍。特别是区域创新综合能力2017年跃居全国第一，国家高新技术企业存量3.3万家，第一、二、三产业结构为4.2:43.0:52.8，其中现代服务业增加值占服务业增加值的62.6%，先进制造业和高技术制造业增加值分别占规模以上工业增加值的53.2%和28.8%。②根据广东省统计局历年公布的有关数据整理。

（二）对外开放硕果累累

广东充分发挥毗邻港澳、华侨众多优势，率先实行改革开放，以外向带动促进发展，共交国际友城175对，朋友如云遍及五大洲61个国家，世界500强企业有400多家在粤投资；同时不断提升企业 “走出去”质量和效益，广东11家企业挤进世界500强。1979-2017年实际利用外资4748.1亿美元、居全国第一，2000-2017年进出口总额103619.03亿美元，占全国1/4连续31年第一；其中跨境电子商务进出口规模居全国首位，动漫总产值占全国1/3。

（三）基础设施建设成绩斐然

2017年，全省高速公路通车里程达8335公里，高铁运营里程达1538公里，创造多项世界第一的粤港澳大桥全线贯通；港口泊位2811个，其中万及以上吨级泊位304个，全省港口货物年通过能力达16.7亿吨，居全国第二。邮电业务总量61734.13亿元，互联网接入信息流量达到13亿G比特，IT产业电话总时长比开放初期增长5000倍；广东电网统调负荷达10506亿千瓦，全省用电量5958.97亿千瓦；③耿旭静、蓝旺：《广东用电负荷领跑全国》，载 《广州日报》2017年8月19日。“三桶油”（中石油、中石化、中海油）炼油产量1亿吨位，以上指标均领跑全国。

经济发展带来社会建设日臻进步，文化建设引领潮流，行政体制改革先行先试，法治建设位居前列，社会治理效果明显，绿色广东建设卓有成效。40年发展取得的辉煌成就，为贯彻落实习总书记提出的 “四个走在全国前列”要求打下了坚实的基础。

二、改革开放与法治建设相随共进

改革开放使广东取得这样辉煌的成就，有人说，靠的是灵活变通，“遇到黄灯快快走，遇到红灯绕道走”，甚至还有人说是靠走私贩私发起来的。答案是否定的。改革开放四十年广东的高速高效发展靠的是中央改革开放政策、靠的是法治建设。

（一）从农业省份到工业大省、产业转型升级快，倒逼加强法治建设

改革开放以来，广东抓住历史机遇实现了两次产业转型升级。第一次是1978-2007年30年，主要依靠土地资源、人力资源、外来投资三大基本要素，承接了世界经济体系中加工贸易型低端制造业的移入，形成劳动密集型、外源型产业结构，由农业地区成功转型为工业制造加工地区。第二次是2008年至今的10年，面对世界金融危机带来全球经济低迷的重压，广东主动实施 “腾笼换鸟”战略，推动劳动力和产业双转移，拥抱数字经济、创新经济，发展先进制造业和高技术制造业，力推 “广东制造”变 “广东智造”。在两次转型中，土地、人力资源、资本三大要素的汇聚整合，创新、创业、创造的破茧蝶变，须臾离不开法治建设。

一是倒逼土地使用法规的出台。土地是经济发展最基本的资源、资产、资本。为盘活国有土地资源，1981年广东出台 《深圳经济特区土地管理暂行规定》，从法律上确立土地有偿使用和转让制度。1987年冬，深圳敲响了拍卖国有土地使用权的第一槌：一块面积8588平方米、使用期50年的土地，经过公开竞拍以525万元成交。这是依据省人大常委会于1987年12月通过修改后的 《深圳经济特区土地管理条例》，最先开展的土地有偿使用和转让。土地开始产生巨大市场价值，也因利益巨大带来涉土矛盾纠纷凸显，甚至不时引发群体性事件。2005年广东提出征地建设项目 “三条红线”、④“三条红线”：征地手续不齐全、不完备的项目，不能开工；没有与农民就征地补偿民主协商、达成协议的项目，不能开工；征地补偿款没有兑现到农民手里、各种补偿不到位的项目，不能开工。出台7个相关细则规定，⑤七个配套文件：《广东省社会矛盾纠纷排查调处工作办法》《广东省加强建设工程项目开工管理若干规定》《广东省征地补偿保护标准》《关于依法严厉打击抢劫》《抢夺犯罪适用法律的指导意见》《关于解决社会保障若干问题的意见》《关于建立城镇居民基本医疗保险制度的实施意见》《关于维护农民工合法权益的若干意见》。从制度层面减少涉土涉房纠纷，保障了土地资源依法依规、充分合理利用，有力维护了社会稳定。

二是倒逼吸纳资本法规的出台。资本是经济发展的必备条件。1987年出台 《广东省鼓励外商投资实施办法》，加快建立以市场调控为主、政府调控为辅的多层次、多渠道融资机制；1991年7月3日深圳证券交易所正式营业，开启了建立现代企业制度、集中社会资金投资、推动经济结构调整的全新历程；1992年出台 《关于进一步扩大对外开放若干问题的决定》，在更大范围、更广领域和更高层次上推动参与国际经济合作与竞争；2002年出台 《关于进一步优化广东投资软环境的若干意见》，重在加快利用外资步伐；2007年出台 《关于加快实施 “走出去”战略的若干意见》，扶持推动形成一批有国际竞争力的跨国公司。由1979年吸纳外资不足1亿美元到2017年达229.5亿美元，广东居全国第一。广东A股上市公司从最初5家发展到2017年569家，⑥王海岚：《去年广东IPO数量全国第一》，载 《南方日报》2018年2月5日。加上境外上市，总市值达14万亿元位居榜首；⑦《广东江苏两省争霸：凭什么最终胜出的是广东？》，招商引资内参：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5NjA5ODU2Ng==&mid=2652057180&idx=1&sn=17186b92989dc40d02062800919aff18&chksm=bd09e9358a7e602348ca53f052c516ccdef904862a0b a140c9de8fc4fee803d2e87cb43a58c5&scene=0#rd，2018年3月26日访问。实有市场主体总量1002.7万户占全国1/10，独占鳌头。⑧章门仁：《广东市场主体过千万有数量更要有质量》，大洋网：http://news.dayoo.com/guangzhou/201712/04/153828_51977485.htm，2017年12月4日访问。

三是倒逼鼓励创新创造法规的出台。创新是推动经济社会发展的不竭动力。随着全球化红利逐渐衰退、粗放型经济边际效益衰减、资源消耗与环境承载压力剧增等情况的出现，⑨张德鹏、张凤华、陈晓雁：《广东产业转型升级的倒逼机制构建及路径选择》，载 《科技管理研究》2013年第17期。2007年广东启动了产业和劳动力 “双转移”的 “腾笼换鸟”艰难历程。广东先后出台 《自主创新促进条例》《关于促进科技和金融结合的实施意见》《全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》《加快科技创新的若干政策意见》《促进科技成果转化条例》等一系列政策法规。2017年又出台鼓励高级人才政策：博士毕业可直接评正高、上车牌不用摇号、未来5年将投63亿元资助他们创新、创业、创造。⑩中共广东省委组织部等13部门：《关于加快新时代博士和博士后人才创新发展的若干意见》，广东省人力资源和社会保障厅网：http://www.gdhrss.gov.cn/gsgg/20171222/10711.html，2017年12月26日访问。目前广东有博士和博士后5万人，科技研发人才70万人，过去5年累计投入研发资金9000亿元，正推动 “广东制造”向 “广东智造”转型，2017年有效发明专利量20.85万件居全国首位。⑪王晓易：《粤有效发明专利量连续八年居全国第一》，载 《南方日报》2018年2月9日。尤其是深圳，2016年PCT国际专利申请量19648件超过全国总量一半，累计PCT国际专利69347件居全球第二。⑫张焱：《深圳市2016年专利申请量近十五万件》，载 《深圳特区报》2017年2月13日。

（二）经济外向程度高，市场化法治化国际化营商环境要求加快法治建设

广东成为中国参与经济全球化的主体区域，成为国际重要的高新技术生产基地，成为现代金融、高端制造、新材料等战略性新型产业集群地带，均要求从三个方面加快构建市场化、法治化、国际化营商环境。

一是加快法治政府建设。广东按照 “法定职责必须为、法无授权不可为”的要求，加快政府职能转变，建设适应市场经济发展的法治政府。1991年制定 《广东省行政事业性收费管理条例》，取消不合法收费项目，有效遏制行政部门滥收费现象；1992年出台 《广东省行政复议实施办法》，畅通保护民权的渠道；1994年21名省人大代表质询省国土厅实施省城镇房地产权登记条例的有关问题，首开省人大代表质询政府部门之先河。1998年率先开始政府审批制度改革，2005年首次出台《广东省政务公开条例》，2012年公布第一批行政审批制度改革事项目录251项，2015年出台准入负面清单、行政审批清单、政府监管清单，向社会公开51个部门保留的权责事项6971项，取消、下放和实行重心下移的职能事项2580项。近年为建立便民利民的服务型政府，深圳、东莞等市率先推行 “全程电子化+审批中心”登记改革，广州实现 “五证合一、一照一码”改革，省、市电子营业执照与数字证书体系深度集成，工商登记实现 “全城通办”，极大便利了社会公众和市场主体。

二是加快现代企业制度建设。市场经济是法治经济；现代企业制度必定以法治为保障。1984年出台贯彻国务院 《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》的意见，率先推行多种形式的承包责任制，扩大企业自主权；1993年出台 《广东省公司条例》，率先以法规形式引导和规范企业产权明晰化、管理科学化、组织公司化；1994年出台 《广东省现代企业制度试点工作方案》，指导250家试点企业建立现代企业制度，实现政资分开、政企分开，以点促面带动企业真正进入市场；1998年出台 《广东省股份合作企业条例》，规范股份合作企业发展，保护企业股东的合法权益。2001年广东依法审理 “广东国投破产案”，标志着政府不再为企业承担无限连带责任，广东国企自此走向现代企业制度；2003年出台 《关于加快民营经济发展的决定》，推进企业制度创新和管理创新；2010年出台 《关于加快民营经济发展的决定》，重点解决融资、放宽和规范市场准入等问题；2015年率先颁布 《广东省商事登记条例》，推进商事登记便利化服务，强化商事主体信息公开，为鼓励创业就业、优化产业结构、推进信用监管、改善营商环境奠定了制度保障。

三是加快保护产权的法治建设。市场准入、市场竞争和市场交易需要规则来维护，企业和企业家的合法权益需要法治来保障。截至2017年，现行有效的地方性法规中，经济类立法占总数50.2%。如1996年颁布的 《广东省专利保护条例》，鼓励发明创造，加强企业专利保护；1999年制定的 《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》，积极保护经营者、消费者的合法权益；2002年出台全国首部电子商务条例 《广东省电子交易条例》，为 “互联网+”经济探索保护各方合法利益的游戏规则，促进新业态健康发展；2007年出台 《广东省企业信用信息公开条例》，促进企业诚信建设；2010年出台 《广东省企业民主管理条例》，建立企业工资集体协商制度和争议调处机制；2013年在前海成立深圳国际仲裁院，是大陆首个以立法方式规范法人治理模式的仲裁机构，前海成为 “全国法治示范区”；2014年广州知识产权法院在全国首批挂牌，开展知识产权民事、刑事、行政案件 “三审合一”改革。

（三）广东流动人口众多、社会结构复杂多元，必须加强依法治理

截至2017年底，广东流动人口4300多万人，其中省外流入约2600万人，既形成人口红利优势，也带来巨大社会矛盾压力。面对严峻挑战，必须加强法治建设推进平安建设。

一是刑事、治安案件高发，必须依法打击整治。经济发展带来人流、物流、车流、资金流、信息流的空前涌动，也诱发部分社会成员各种越矩行为，流动人口参与的刑事、治安案件高发，进入上世纪九十年代后，全省刑事案件作案成员中，流动人口每年均占7-8成。为此，广东多年来持续重典治乱、重拳出击开展严打整治。1986年广州市公安局首开110电话报警服务台，群众可随时举报犯罪，此举迅速在全国普及；1998年 “张子强案”在广东侦破并由广州市中院判决，解决了内地与香港刑事管辖权冲突问题，让 “世纪贼王”俯首认罪，也推动了粤港澳三地法律深度合作。针对市场经济带来的制假贩假、坑蒙拐骗、黄赌毒邪等社会乱象，2012年部署开展打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂专项行动；2014年以刮骨疗毒的决心和铁腕整治的力度，出动6525名警力开展东莞 “扫黄”专项行动；2014年组织3000警力突袭陆丰市博社村实施 “雷霆扫毒”，掀起全省禁毒高潮。通过严打整治，极大震慑了违法犯罪，一系列影响社会稳定的沉疴宿疾得以整治扭转，2017年中央综治办委托的民调显示，广东群众安全感满意度达91.96%。

二是各类矛盾纠纷增多，必须依法调处化解。一是大量流动人口集中在珠三角地区就业；二是全球经济下行压力传导、国内经济结构调整、产业转型升级、市场机制逐利本性等多重因素叠加下，以劳资纠纷为首的社会矛盾多发高发一度困扰广东。省委、省政府将 “外来工合法权益保障工程”纳入 “十大民心工程”，从政策法规层面加强保护外来务工人员合法利益，先后建立农民工维权服务联动机制、最低工资保障制度、工资集体协商制度、工资支付预警机制、劳动保障监察制度、欠薪保障金制度、行政司法联动打击欠薪逃匿机制等。特别是近年来运用法治思维、法治方式，积极倡导劳资双方 “包容性增长”理念，妥善化解了南海 “本田公司”、东莞 “裕元鞋厂”群体性劳资纠纷等重大事件，成为中国涉外企业劳资集体协商的成功典型。

三是社会治理难度加大，必须依法共建共治。“孔雀东南飞”“民工大潮涌”。如何解决流动人口在城乡二元结构下的社会冲突和社会融入问题日渐凸显，倒逼广东改革探索治理机制。2003年“孙志刚事件”推动广东出台流动人员管理服务条例的修订，取得保护人权的标志性进步。为进一步寻求基层治理之道，2008年，在全国首推流动人口居住证 “一证通”制度，随后配套推进教育、医疗、卫生、法援等公共服务均等化覆盖外来人口，非户籍常住人员不仅可当 “两代表一委员”，而且可成为 “乡亲调解”“民族调解”“农民工调解”等多元解纷模式的调解员。2009年起率先在县市区、镇街、村居建设全覆盖、规范化的综治信访维稳中心，2010年首创 “诉前联调”机制推进多元调解紧密衔接。2014年全省实行一村居一法律顾问制度，为包括外来人员在内的乡村和社区居住群众提供方便快捷管用的法律咨询、法治宣传和法务援助。在一系列治理机制的创新，拓展了外来人口在经济层面、社会层面、心理层面的社会融入和参与社会共治的路径。

三、“四个走在全国前列”为广东法治建设提出了更高的要求

习近平总书记提出广东要 “在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”，⑬参见前引①。对广东法治建设提出了新的更高的标杆。面对新形势、新要求、新挑战，广东将更加清醒地认识在新时代的责任担当，更加精准地聚焦深化改革中的问题短板，更加清晰地确立法治建设的攻坚方向。

1.进一步营造法治高效便民的政务环境。围绕建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信、便民利民的法治政府，进一步不断推进 “放管服”改革，落实政府部门权责清单制度。深化行政审批制度改革，围绕市场主体关注的企业开办、施工许可、财产登记、信贷获取、税收征管、跨国贸易等方面，大力进行审批管理 “同类项合并”，建设 “互联网+政务”的“一门式”政务模式，让社会公众和市场主体到政府办事 “最多跑一次路”；实现行政决策科学民主合法，健全重大决策终身责任追究、责任倒查及鼓励改革创新的容错机制；以公开公正、廉洁高效的政务环境，保障经济发展高质量、社会治理高水平。

2.进一步构筑公开公平正义的司法环境。公平正义是司法追求的核心价值。要积极回应人民群众关切和期待，以提升司法效率、质量和公信力为目标，深化司法体制综合配套改革，大力推动司法 “实体正义”和 “程序正义”，打造更高标准 “阳光司法”，让公平正义看得见、摸得着。要深入开展扫黑除恶专项斗争，坚决清除影响社会平安的毒瘤，推动法治建设在基层纵深发展。要坚持依法打击违法犯罪和保护各类市场主体合法权益相统一，贯彻宽严相济刑事政策，强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障；加强对司法活动监督，健全司法机关内部监督、上下监督、人大监督、法律监督、律师监督、社会监督、舆论监督。

3.进一步打造共建共治共享的社会环境。法治的权威源自人民对法律的内化为心和外见于行。满足人民群众对法治、公正、平安美好生活向往的更高要求，要以法治凝聚社会共识，推进普法社会化运行，充分发挥人民群众在基层社会治理中的主体性、积极性作用，在多层次多领域推进系统治理、源头治理、依法治理、综合治理；要全面深化法治城市、法治县区、法治镇街、法治村居“四级同创”活动，做到法治宣传到位、法治意识加强、法治机制健全、法治效果显现；要运用法治思维和法治方式调节社会关系、化解社会矛盾，运用社会逻辑和市场逻辑构建矛盾纠纷多元化解法治框架；要强化法治精神、法治意识、法治思维，引导人民群众尊崇法律、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

4.进一步完善良法善治的法规制度环境。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”要在尊崇宪法和国家法律前提下，健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，发挥地方立法的创新性、针对性、操作性，不断探索反映客观规律、体现人民为本、解决实际问题的良法治理；围绕经济社会发展大局，继续加强先行性、自主性、实用性地方立法，推进科学立法、民主立法，加强经济创新、民主进步、文化提升、社会治理、生态文明等重点领域立法，使法治成为经济发展助推器、社会运行调节器、群众生活导航器，以良法善治引领和保障政治清明、经济发展、文化昌盛、社会和谐、生态美丽。

5.进一步加强党对法治建设的全面领导。坚持党的领导是社会主义法治的根本特征、根本保障。要以习近平中国特色社会主义思想为指导，牢固树立 “四个意识”，坚定 “四个自信”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，全面加强党对依法治省工作的绝对领导，进一步健全党领导法治建设的制度机制，强化党政主要负责同志履行法治建设第一责任人意识，把法治建设成效纳入党政领导班子和领导干部政绩考核重要内容，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，坚持法治国家、法治政府、法治社会同步协调建设，及时解决法治建设中的重大事项和重要问题，把中央部署要求不折不扣地贯穿到法治建设全过程。

习近平总书记在今年10月视察广东时强调：我们要抓住机遇。迎接挑战，关键在于高举新时代改革开放旗帜，继续全面深化改革、全面扩大开放。在主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议时指出：坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。在中国特色社会主义新时代，广东将高举新时代改革开放旗帜乘势而上、奋力前行，以良法促善治保稳定护发展，以法治稳定预期、增强信心、激励创新，激发社会活力，促进改革发展，把广东建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区，让人民群众安居乐业，获得感、安全感、幸福感更加充实、更有保障、更可持续，让广东成为向世界展示习近平新时代中国特色社会主义思想的重要窗口和示范区。