治理范式演进中的政府回应模式:内卷化与重塑

刘　江

(1.台湾政治大学 公共行政学系，台湾 台北 11605；2.福州大学阳光学院 人文与传播学院，福建 福州 350015)

一、问题提出与文献梳理

随着我国经济社会的快速发展,公民意识逐渐增强。在公共事务处理过程中,越来越多的公众“习惯于直接求助于行政人员……要求行政人员对他们的意愿和要求作出反应”；政府“越来越需要适应这种变化了的社会趋势”[1],“在制定公共政策时更多考虑民众的利益和愿望”[2],及时对公众关切进行有效的回应。正基于此,“政府回应”议题屡屡成为党和国家政策文件的重要内容,十八届三中全会明确提出“回应社会关切”,随后在国务院发布的一系列文件中,“回应社会关切”被频繁提及；2016年7月,国务院办公厅印发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》,在这份以“政务回应”为主题的文件中,对回应责任、舆情回应标准、回应时效、回应机制等内容进行明确的规定。可见,政府回应不仅是“连接政府与公民、连接需求与服务”[3]的有效方式,还是公共服务的重要内容。

政府作为公共服务的提供者,有责任和义务向公众“说出他们的社会目的的思想,并要说明这种目的应该怎样去实现”[4],“对公众需求和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复”[5],“不得无故拖延或没有下文,在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”[6]，以及在“对公众的要求、愿望积极地识别、摄取和处理”[7]的基础上,“按照公共需求及时向社会公众提供有效的公共物品和服务”[8]。简言之,政府回应是政府向公众提供的具有交互性特征的公共服务,政府回应服务提供的过程是满足公众偏好、“政治领域对社会领域的积极响应”[9]的过程。近年来,一些地方“在回应公众诉求过程中存在的回应力欠缺及回应方式不当等问题,导致公众对政府的不信任感日益累积,已经损及政府的公信力”[10]。而对公民诉求的回应不力,已经“被视为今天民主政治遭遇合法性危机的主要根源之一”[11]。因此,政府在公共管理过程中,不但要重视公众对回应服务的紧迫性需要,还要探讨适合公众需要的回应模式,以便向其提供高质量的回应服务。

近年来,政府回应模式的研究受到学者的关注,但还处于初级阶段,目前主要研究维度有二：一个维度是围绕“治理范式”展开,主要从分析世界潮流的影响[12],社会转型的环境演变[13],传统“强制—命令”结构与现代社会秩序[14]，公众诉求与政府反馈[15]的张力关系,压制性治理范式在公共管理过程中追求刚性稳定所遭遇的合法性困境[16],服务型政府建设的内在要求[17],行政正义的伦理规范[18]等角度入手,探讨服务型治理范式的必要性及实现路径;另一个维度则围绕“回应模式”展开,从发展历程角度看,政府回应模式经历了权威型回应、管理型回应和准市场型回应等阶段[19],现在处于向民主治理型回应的过渡阶段[20]。此外,学者们还从回应过程角度提出了“互动—递进—循环”的回应模式[21]。网络技术发展带动了公众网络参与的活跃性,给政府回应模式提出新的挑战,管制型向互动式转变、垂直型向网络式转变、被动式向主动式转变成为政府回应模式转型的重要趋势[22]。

本文受学界目前“治理范式”与“回应模式”研究维度的启发,试图从两个方面展开论述:第一,以“回应模式”为研究主题,探讨治理范式对政府回应模式的影响,从治理范式的演进探寻政府回应模式的未来趋势;第二,基于公众的根本性地位,深度发掘回应需求,提炼出适合公众需求的政府回应模式。

二、传统治理范式下政府回应模式的“内卷化”

“内卷化”的概念源自美国人类学家亚历山大·戈登威泽,旨在描述“系统在外部扩张条件受到严格限定的条件下,内部不断精细化和复杂化的过程”[23]；杜赞奇运用“国家政权内卷化”概念描述国家政权基层治理困境,即“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能”[24]。本文从治理范式对回应模式导向性影响的角度,分析传统治理范式下政府回应模式“内卷化”运行机理。

我国经历了全能主义管理范式和权威政治范式[25]阶段,目前正处于治理范式的转型阶段。尽管传统治理范式影响下的中国与其他处于类似阶段的国家一样,公民在与政府的博弈中处于劣势与被动状态,但出于对所选择国家道路特殊使命的考量,我国于20世纪50年代建立起承载公众问政、政民互动等功能的信访制度,作为提升政绩合法性的重要资源,60多年来,信访一直是作为回应公众诉求的重要通道而存在。然而,信访回应模式具有强烈的政府主导性,面对公众诉求问题,回应与否、回应程度如何主要依赖政府管理者意愿的触动,或受舆论压力的驱使。受传统治理范式的影响,一些政府管理者思维僵化,“将民众的利益表达与社会稳定对立起来,将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素”[26]。“信访与维稳”作为关联词在政府话语体系中被固化,面对公众的问政诉求,一些地方以“截访”作为回应,致使信访回应模式不但没能有效履行其初始职能,还加剧了政民之间的矛盾。

近几年来,互联网蓬勃发展,网络问政逐渐兴起,因其低成本、易参与等优点受到公众的普遍欢迎,同时因其可减少传统信访中存在的滋扰社会秩序现象的发生,也得到政府的接纳。越来越多的政府部门积极利用政府网站、政务新媒体等载体搭建官方网络问政通道,形成“公众线上反映诉求问题、职能部门线下调查处理”的网络问政回应模式。本研究以问政者身份,选取40个社交媒体热门转发和评论的事件,向首长信箱提交诉求信件,追踪其回应动态,形成40个问政回应案例。跟踪调查发现,77.5%的平台可提交诉求信件,35%的平台存在删除诉求信件状况,30%的平台就诉求问题给出职能部门的初次回应,仅有5%的平台符合“48小时以内回应为较高回应性”[27]国际惯例,12.5%的平台为问政者提供意见反馈或满意度评价的通道,但没有一个平台就反馈意见进行二次回应。从回应质量看,直面问题的回应样本仅占总调查样本的5%.网络问政回应模式虽减少了问政者舟车劳顿、异地辗转的困扰和时间、地域的限制,但其回应服务质量不尽人意,问题主要表现在:(1)部分网络问政平台的建设还不够完善,从而影响诉求信件的正常提交;(2)问政者提交诉求信件并未完全流转至职能部门,删除诉求信件的网络“截访”现象突出;(3)职能部门对问政者所提诉求问题的回应率偏低,回应速度偏慢;(4)网络问政回应被简化为“一问一答”模式,互动沟通不足;(5)职能部门直面诉求问题的回应偏少,推诿回避敷衍等低质量回应超过直面问题型回应的比重。与信访回应模式相比,网络问政回应模式未能在诉求问题解决、政民互动方面体现出显著的优势,反而存留传统信访回应模式中的诸多问题,政府俨然是曼纽尔·卡斯特所称的网络社会的“被互动者”[28],而非称职的回应服务提供者。总体上看,目前的网络问政回应模式仍属于信访回应模式的延续。

较之于信访回应模式,目前网络问政回应模式的问政方式更为便捷,但在具有关键价值的政府回应服务方面,两者未有显著差异。缘何如此?本研究试图从治理模式影响的维度加以阐释，认为政府回应模式与政府治理范式之间存在高度的耦合关系,政府回应模式是依赖于政府治理范式而存在的,政府治理范式决定着政府回应模式的走向。近年来,我国虽提出建立服务型政府,但总体看还处于治理范式转换的起步阶段,以政府主导为特征的传统治理范式还极为广泛地存留于政府行为中,进而影响政府问政回应模式的服务质量的提升。网络问政回应模式中的网络“截访”现象是传统治理范式中维稳思维的具体体现。网络问政兴起后,政府还未抓住政府回应的本质,从而使得政府回应模式处于“只是细枝末节上进行修整,其行为实质仍表现为同一个层面的自我复制”[29]的“内卷化”状态。

三、回应模式重塑:构建基于公众关切的回应流程再造模式

由上述分析可知,目前的网络问政回应模式与传统信访回应模式在回应服务质量上均表现欠佳,仍属于传统回应模式的范畴。在服务型治理范式已成社会共识的语境下,政府亟待推进回应模式的适应性重塑,以确保政府回应回归服务的本质。Carlson & Schwarz的公共服务质量清单理论可为回应服务的供给提供有益的启发,其内容包括便利、保障、可靠性、个人关注、问题解决、公正、财政责任、公民影响等[30],该理论的启示是,提供高质量的公共服务,价值方向与条件保障不可或缺。回应服务也不例外。

何为政府回应的价值方向与条件保障?本质而言,政府回应是基于公众关切触发、政府与公众共同参与的交互性公共服务活动。作为公共服务的提供者,政府一方面需要顺应社会需求,充分尊重并回应公众关切;另一方面,在回应服务提供的过程中,必须跳脱“政府主导”“替民做主”等传统流程范式,引入交互性思维,再造回应流程。公众关切的服务导向与回应流程的再造是回应模式适应性重塑的关键路线与关键工序,公众关切导向决定了新型政府回应模式的价值方向,回应流程再造则作为新型政府回应模式的条件保障,两者缺一不可,而公众关切的服务导向更具有根本性价值。

概言之,政府回应模式重塑的核心在于构建基于公众关切的回应流程再造模式,以此确保政府回应服务的高质量提供,进而与服务型治理范式相适应。与传统回应模式相比,新型政府回应模式在服务导向与回应流程设置上存在显著改进。

在回应服务的导向方面,传统回应模式过于强调政府的需求,忽略公众的关切,已不符合服务型治理范式的发展趋势。近年来,公民意识日渐觉醒,其在市场领域的“用户至上”“顾客待遇”与在公共领域的遭遇形成强烈反差,使其越来越不满足于“无力影响政府行为,无法使自己声音为政府所倾听”[31]的“双无”状态,在公共管理中,越来越直接地、越来越多地向政府提出公共服务需要。而“公务员的地位和合法性仍然根源于其作为职业公民的角色”[32],呼唤政府将其运行轨迹逐渐转向“以公民在公共事务治理中的地位和作用的增强为轴心”[33],正视、倾听公众关切应成为新型政府回应模式的灵魂。

本研究认为,公众的关切内容主要包括:一是关切政府对其诉求问政的重视程度;二是关切政府与其互动沟通;三是关切政府对其诉求问题的处理与解答。基于政治系统模型,重视公众诉求问政只是政府对公众意见输入行为的重视与接纳,还需经过系统处理,向公众提供回应服务的初始输出,借由互动交流启动新一轮的诉求吸纳与二次回应,经过循环往复的过程,从而形成良性的政民互动。

在回应流程的设置方面,传统回应模式的活动流程过于简单,大致包括“公众诉求问政—诉求信息传输—职能部门接受诉求问题—职能部门核实调查—回应公众”等环节,政府对公众诉求的初次回应即为回应流程的结束,回应服务被简化成为“一问一答”模式。政府回应本应是政府因公民诉求而触发的积极反馈,是政府与公民之间持续沟通过程,双方如果“没有任何互动,没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”,鉴于此,后现代公共行政学者才倡导“公共问题通过对话要比通过客观测量或理性分析更有可能解决”[30]的观念。因此,交互性模式和与之配套的完善流程应成为政府回应服务的典型特征,政府回应流程应扩展为“公众诉求问政—诉求信息传输—职能部门受理诉求问题—职能部门核实调查—回应公众—公众意见反馈—职能部门二次核实调查—二次回应—多轮反馈与再回应—公众满意”[34]等环节,以此提升回应服务的积极输出。否则,服务质量清单理论中的便利、可靠性、问题解决、公民影响等内容在回应服务中将成空中楼阁。

综上分析,政府作为回应服务提供者,在新的历史条件下,应以基于公众关切的回应流程再造模式为指引,将公众关切作为回应服务的逻辑起点和最终归属,将再造回应流程作为回应服务的条件保障。具体来说,新型的回应模式大体可分为三个阶段:第一阶段为问政阶段,公众表达诉求关切,经问政通道传输,政府职能部门受理公众关切信息;第二阶段为初次回应阶段,基于公共服务责任,政府启动回应议程,触发诉求问题的调查处理流程,及时向问政者作出初始回应;第三阶段为交互沟通阶段,初次回应后,收集公众对回应内容的反馈意见,及时启动再调查处理流程,并进行二次回应与交互沟通,直至公众获得满意的回应服务。比较公众关切的回应流程再造模式与传统回应模式,二者具有本质性的差异(如表1所示)。

表1　回应模式的比较分析

(1)从价值导向看,基于公众关切的回应流程再造模式以公众关切为导向,这与新公共管理理论“顾客至上”理念和新公共服务理论“公民主权”理念是一脉相承的,而传统回应模式则以政府需求为导向;(2)从公众角度看,在基于公众关切的回应流程再造模式中,公众是回应服务的需求者,而在传统回应模式,公众向政府反映问题,被视为给政府制造麻烦;(3)从政府角度看,在基于公众关切的回应流程再造模式中,政府是回应服务的提供者,而在传统回应模式中,维护稳定成为政府首要考量,以平息事端作为回应公众问政的主要策略,忽略了回应的服务本质,忽视了“公共服务对社会稳定有潜在的积极的影响”[35];(4)从根本目的看,基于公众关切的回应流程再造模式的目的是以有诚意的回应行动,让公众获得满意的公共服务,而传统回应模式的目的在于减少因公众问政而引发的舆论压力；(5)从促发机制看,基于公众关切的回应流程再造模式是源于公众关切,而传统回应模式是源于舆论压力;(6)从回应流程看,基于公众关切的回应流程再造模式以公众的回应需求为导向,建立以“诉求问政—回应处理—交互沟通—公众满意”为基础的交互性回应流程,而传统回应模式以政府管理者意愿为基础,仅有“一问一答”的简单回应流程;(7)从回应运行周期看,基于公众关切的回应流程再造模式是一个经由交互性沟通,不断改进回应服务,直至公众满意的循环往复过程,而传统回应模式仅为一次性反应行为。

四、结论

本文从治理范式演进的视角考察了政府回应模式的发展动态,用“内卷化”理论分析了在传统治理范式下,传统信访回应模式向网络问政回应模式转换存在“仅有细枝末节的调整,本质未有显著差异”的窘境,其症结在于政府回应的方向迷失和流程缺憾。在服务型治理范式已成共识的语境下,笔者构建出基于公众关切的回应流程再造模式,试图探寻重塑政府回应模式、提升政府回应服务质量的方向与路径。

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