论康熙朝以来清代的陋规问题

马子荥（兰州大学历史文化学院，甘肃 兰州 730030）

在清代，即使是清官也有丰厚的油水可捞。光绪年间就有方志记载湖南县官“不贪不婪，一年三万。”这种现象的出现就是因为“陋规”的存在[1]。清代陋规的种类复杂多样，形态各异。无论是官员收取礼费，还是办公榨取百姓都是极为常见的，就连皇帝亦认为“身为大臣,寻常日用岂能一无所费？若必分毫取给于家中,势亦有所不能[2]。”这种状况随着时间的发展，渐渐变得“民间相安已久，亦不复觉其为陋规矣[3]。”

陋规中如中央的部费，军机处等机构的规费，民间诉讼的例费等都属于有特定来源，特定用处的陋规，因而在研究中更加需要注意其特殊性。陋规是清王朝体制发展的衍生物，其研究重点与当时的财政制度、官员制度和一些具有专门针对性的政策紧密相关。在这篇文章中，笔者发现有关规费的材料多出现在康熙朝以后，因而以规费为研究支点，希望能够捋清康熙以来清代陋规的一些发展变化，并从中发现规费在这个庞大的陋规体系中具有怎样的独特性，陋规背后又掩藏着清王朝什么样的发展危机。

一

陋规一词最早的涵义就是指非法的收入，因此有相关研究者称其实质就是“税外税、费外费”。清代陋规自明代发展演变而来，但清朝的陋规又表现出不同的方面，清代的陋规大体经历了从康熙中后期的泛滥到雍正及乾隆前期的规范和调整到乾隆中后期的再度泛滥的整个过程[4]。

清代的陋规从内容上大体分为部费陋规、州县陋规、漕运陋规、盐政陋规，而在形式上主要有两种，一种是基本固定的下级向上级呈送节庆等礼费，这种形式的陋规收取可以不用掩饰的；另一类是指通过受贿、索贿等形式获得，包括地方衙门向民间的摊派和地方吏役对老百姓的诈取[5]。“遇一事，即有一事之陋规；经一处，即有一处之科派”。陋规的名目繁多，且又因地域的不同各有差异，虽历经各个朝代的变迁，但其陋规的大体情况并未得到很明显的改善。第一种陋规主要分为“敬”和“礼”，“夫京官者不便于直接取之人民，势不得不仰外官馈遗，固勿论也。……于是，每遇季节，必增若干礼物。在夏季谓之冰敬，冬季则谓之炭敬[6]。”也就是说在年节、生辰、庆典、升迁、进遏之时，官员索取接受规礼。如向府道、藩臬、督抚进献的三节两寿礼金为“规礼”或称“常例”；督抚司道则向中央部、寺馈送“土仪”和“部费”，各征税关卡则有分头、担头、验仓、押船、贴写等[7]。嘉庆四年，岳起疏陈漕弊，略曰：“京漕积习相因，惟弊是营。米数之盈绌，米色之纯杂，竟置不问。旗丁领运，无处不以米为挟制，即无处不以贿为通融。推原其故，沿途之抑勒，由旗丁之有帮费；旗丁之索帮费，由州县之浮收。除弊当绝其源，严禁浮收，实绝弊源之首[8]。”在嘉庆后期，鸦片走私商向各级官员交纳的“通行费”，也是一种陋规费。除过这些大支的，还有一些更细节的陋规，如乡试结束时，地方官场要送给主考官员一笔“程仪”等。第二种以受贿、索贿为主的陋规名目与花样更是多样，如安徽“平银”，贵州、广东的“平头银”，江西“平费”，广西、江苏、河南的“平规银”，以及四川“条粮耗规”等[9]。

在清军入关后，八旗各地驻防的最高衙门和最高长官有“薪银”、“蔬菜烛炭银”、“心红纸张银”等用于办公，在绿营另有“公费银”办公，且上至提督、总兵，下至千总、把总普遍关支“薪银”、“蔬菜烛炭银”、“心红纸张银”，这笔“俸银”之外的“薪银”成为了绿营将领的特别津贴，因而他们的收入要比同品文职官员高[10]。而且书吏是可以用“工食银”的名义获得薪金的，“但自康熙初年之后，各类衙门中的书吏薪金就全部被取消，不仅如此，他们在办公时还不得不自备诸如笔、墨、纸、蜡等办公必用品。也就是说，自康熙朝之后这些书吏只有服务，并无报酬。年薪虽有但也极其微薄，一般在6两银子左右[11]。”康熙初年后，这种情况更甚，陋规费也随之开始蔓延。各种收费补贴自雍正火耗归公改革之后，开始规范化、合法化，在一定程度上改变了官场上由于低俸引起的贪污腐败之风，但当初考虑“火耗之上再加火耗”的问题也随之出现。乾隆、嘉庆之际，陋规仍继续沿用，且较之以前更甚。尤其是在买官鬻爵和漕运方面，引得当时的各地群众对此十分不满，“下怨上尤，互相诟病，而皆不为无因，其病民蠹官大为漕害者，则相沿陋规是已。”由此可见，官场陋规问题在清王朝一直没有得到很好地改善。不过值得注意的是，在不同时期，陋规的概念是随着当权者对财政分配体制做出的改变而变化的，因而不能将所有不合法或王朝体制之外，除过正俸的收入都认为是陋规。

二

在乾隆初年的江西，一般府衙如有民间词讼，县差先答应给予家人门丁“承票规例”，再“以原告之贫富定其规例之多寡”，一般的情况大概是“原差既有所费，承票人手先向原告需索差礼，再向被告勒索盘缠，自数两以至数十两不等。及至拘齐犯证，又为衙门内外承行经管胥吏请求规例，亦惟原差是问[5]。”这种“规例”发展到清后期时，它的合法属性就更明显的，也有了更政府化的称号。如在清光绪年间，“新任军机章京刘光第在私信中称，军机处章京每年可分规费约五百两[12]。”不仅如此，刘光第在信中也写到这些费用不够时，还需自己补贴，贴补之后报销很难。显而易见，光绪时的中央军机处“规费”是有一定比例的，而且可能根据不同部门的事务和责任来分配，但这种规费是否就属于陋规费的一种，并不能很明确的断定。不过这种规费并不是只有在当时的中央部门才有，在清光绪年间经征局收取的规费章程就有规定：每官契一纸，概收工本费银1两，以2钱归藩署，1钱归各(经征)局承办员司，2钱归地方官衙书吏家丁，以5钱在局专备税契纸张工本等用。也有资料记载，清光绪二十三年川北地区潼川知府有一份书面报告称：“访查该县(三台县)词讼，一经准理，差役持票下乡，往往择肥而噬，不论案情之重轻，先讲差规之多寡，千方恐吓，万计刁难，必随其欲而后已。迨至押带人证进城投到，又有房书开单等项使费，种种弊端，悉难枚举。”这里的“差规”没有明文规定，也没有定额标准，“汰之，则不敷驱使；去之，则民累难堪”，两难之际，阿通知府采取了折中办法，把过去实行了两百多年的“差规”公开合法化，制订出《三台县书差规费条规十八则》并刻在石碑上公示于大堂前。从以上的这两则资料记载中，我们可以看到一个陋规合法化成规费的过程。规费在这里不再经受百姓非议，只是官方将其以公式条文的方式进行了合法化，并且依照百姓在衙门办事的需求将银两归置在合理的范围内，使民众能够接受。

相比较于衙门在某些公事或刑法诉讼方面公开化的“规费”收纳，“州县官在与上司衙门的职员们打交道时还不得不向他们致送各种各样的‘规费’（例费），并且在别的场合也会给书吏们馈送规费。如审计钱粮时，呈交报告或解递官钱给上级衙门时（解费），或在离职前转交官银及文书档案时[13]。”在瞿同祖先生的观点中，“规费”就是例费，虽跟我们现在政府办手续要缴费有一定区别，但不论从今人，还是古人的观念来看，这种掏钱更容易办事的习惯没有什么差别的，政府官员与百姓都津于此道，因而算不得真正意义上的陋规。针对陋规普遍的情况，康熙也曾称“身为大臣,寻常日用岂能一无所费？若必分毫取给于家中,势亦有所不能。但要操守廉洁,念念从爱百姓起见,便为良吏。督、抚中如两于成龙、及范承勋、诚良吏也[2]。”皇帝的言行使得整个清王朝官员上行下效，披着合法的外衣，行着不合理的惯例。由此可见，形成这种认识的主要的原因在于这种不正常的惯例是在法律默许范围内的，即“在清朝最有法权的皇帝对陋规是否概属犯罪问题上态度暖昧,处罚上的随意性削弱了法律对陋规的惩处力度[14]。”在这种背景下，“陋规”与“规费”已经没有实际意义上的区别，更遑论当这种含糊不清的关系发展到中央集权濒临危机的光绪朝时会呈现一种什么样的状况。清朝时人与当今研究者对于这两者的不同称呼皆在于自己的理解，微毫之间仅在于他们对于这些银两收入的合理限度的把握，即若是小额且以不得不因公事需求缴纳则为“规费”，若是较大额且以巴结逢迎为主，大多为陋规费，如“坐堂礼”等礼钱。值得注意的是，陋规花样形式繁多，不能一概而论。某些例费，如州县官吏们在经管灾荒调查、户口调查、土地勘测等公事而索要费用时，还得根据他们抽取的份额来看。

三

上文提及的光绪年间中央军机处划分的规费在一定程度上应与清初的饭食银在属性上应是相似的。清朝时期的饭食银是地方巡抚、布政使司和各级衙门为部中书吏的公务和生活筹措的补贴费，这项费用朝廷是允许的。因为关乎奏销的问题，因而算的是部费的一种，在地方财政中，一般会预留这笔款项。“耗羡归公以前，奏销部费饭银，一般由督抚衙门责成下面州县摊付。雍正朝耗羡归公以后，则在耗羡银中，为地方赴屮央各部奏销饭银，划拨较为固定数额[15]。”从划拨银两的部门和固定金额来看，规费与饭食银这两者在法理上是具有一定合理性的。至于这种规费究竟是从中央拨款还是交给定额自己收纳，尚待研究。值得注意的是中央划分规费出于补公用之费的好意，却在无意间加重了规费源头上的压力，不同机构之间为利的互相倾轧，间接的导致了各种陋规的层出不穷，也使得京官的利益受损，形成了陋规收取的恶性循环。以曾国藩这样的七品京官为例来看，他年俸只有45两。从乾隆元年起，京员例支双俸。此外“每正俸银一两兼支米一斛”，还有45斛“禄米”。有研究者称若以1石粮食值1两5钱4分银子计算，数项相加，不过才124两6钱5分。再除过他及家人必须购置衣服花费合计28两2钱7分[16]。所剩不过九十几两，维持生计刚好勉强。再有军机章京刘光第称自己倒贴办公的用费，入不敷出。这一尴尬的生活状况在当时的京官中是很普遍的。低薪制导致大部分清代京官的实际收入数额及管道与法定大相径庭，它所带来的直接经济收益十分有限，但间接效益却非常巨大，这其中包括筹资能力的增长、陋规等灰色收入以及利用权势干预地方事务所获报酬[16]。显然，京官虽然是低俸，但是获得钱财的来源还是很广的，如“需索常例”或“打点使费”等。从划分规费这种情况不难看出，即使清廷努力调整中央与地方，人员与机构设置之间的种种矛盾，但大厦将倾，制度的落后和潜藏在表象之下的危机已然成为压倒整个王朝的稻草了。

清代的陋规与规费本质上都是处在中央财政之外的额外收入，规费实际上就是陋规费的一种。它们之间的区别在于运用的对象不同，规费大部分的名目能得到中央机构和地方政府的认可，银两的来源一般是公认或公示过的，但也是以各种名目收之于民，用来补贴公费和其他办公需要；陋规则名目众多，大部分是一种不被承认的惯例，这些陋规费用途广泛，不乏公费和办公需要，却有大部分进了官吏之腹，则不得不另当别论了。

关于清代出现陋规问题的原因探究，各位研究的前辈们都有自己独到的见解，正如文章开始所说的与当时的吏治情况、上层政治需求、立法是否完备、官员制度、中央和州县人员设置以及不断变化的俸禄制度等都有密切关系。瞿同祖先生在《清代地方政府》一书中认为清朝因为没有特定资金去供给某一种特定费用，官员们只能寻找别的途径去筹敛，这也确实是一个不可忽视的原因；也有人认为问题的关键在于陋规体制没有固定的比率,所以地方官员在征收和使用时几乎毫无限制，随心而为。对于这一认识，从上文的探究就可知清政府至少在中央机构对于特定范围内的陋规是有一定比率的，但这种比率存在的范围较小，且有特别的针对性。当这种稍能控制的情况一旦蔓延到复杂的州县官群体机构中，呈现的就是无序的混乱状况，屡禁不止，整改无效。无论何种见解，都显示着清代的陋规问题牵连广泛。规费作为其中的一支，不能将陋规问题完全诠释清楚，在陋规问题背后是整个清朝的体制设置、政治发展趋向和经济生活状况在无形的操纵，这还需要我们更进一步的研究。