“粮改饲”的山西朔州探索

尹晓青

（1.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732；2.中国社会科学院 生态环境经济研究中心，北京 100732）

随着我国经济发展进入新常态，农业发展也进入新时期，同时也面临着新问题。专家认为，政府推进“粮改饲”（以下简称粮改饲），是为解决我国农业全局问题提出的一条技术途径。近20年来，我国粮食生产快速增长，粮食库存逐年增加，尤其是籽实玉米。2015年全国玉米播种面积达5.7亿亩，产量达2.24亿吨。国内玉米消费结构中，大约仅有4%作为人口粮消费，19%用于工业深加工，41%用作畜禽饲料（主要是猪和鸡饲料），其余36%的量作为库存（8000多万吨），最终大部分库存玉米也用作饲料粮。随着国际市场粮食价格走低，国内玉米出现了销售不畅、收贮压力大、价格下跌等问题。因此，要破解这一难题，需要从农业供给侧改革入手，即利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，以粮改饲为突破口引导玉米利用方式改变。粮改饲试点的主要及核心内容：一是籽粒玉米收储利用转变为全株青贮利用，粮食种植转变为饲草料种植；二是促进种养循环、产加一体化；三是饲草从跨区域销售转向就地利用，从玉米优势产区转向牛羊生产基地；四是在“镰刀弯”地区及北方水资源匮乏地区，通过粮改饲促进生态环境的自我修复。

政府对粮改饲的重视，始于2015年中央1号文件，中央提出了草牧业发展战略，并将粮改饲作为我国农业供给侧改革重要举措。当年，农业部开始“粮改饲”试验试点，并且在工作部署时提出，鼓励粮豆轮作、粮肥轮作、粮饲轮作，在有条件的地方开展粮改饲试点；并就关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见。2016年及2017年连续两年的中央1号文件都明确提出了落实“粮改饲”的政策措施。2015年粮改饲试在全国33个县开始实施，2016年粮改饲试点扩大到17个省（区）的121个县，到2017年试点县数量扩大到431个，覆盖面积超过1100万亩。项目执行三年内，中央财政每年对每个试点县的粮改饲补助资金安排1000万元。

2015年朔州市六个区县全部被农业部列为全国首批草牧业发展和粮改饲的示范试点县，其中粮改饲试点涉及朔城区、山阴县、应县，草牧业发展试点涉及平鲁区、怀仁县、右玉县。朔州市政府按照国家试点方案的要求，合理确定试点工作内容；按照给全国创造经验的要求，制定出台切实可行的扶持政策，在国家扶持基础上拿出专项资金扶持草牧业发展，创新金融、保险、信贷等扶持机制，确保试点工作取得实效。目前，朔州市已基本形成了青贮饲料种植、收割加工服务、贮用和供应的产业链雏形。

一、朔州市“粮改饲”进展与成效

朔州位于北纬39°05＇－40°17＇之间，是典型农牧交错带，也是草食畜牧业的黄金产业带。全市辖朔城区、平鲁区、山阴县、怀仁县、应县、右玉县6个县（区），国土总面积1.07万平方公里。由于具有丰富的饲草资源，朔州发展畜牧业具有得天独厚的基础优势。全市耕地面积517万亩，玉米种植265万亩，年产玉米9亿公斤，占粮食总产量的75%左右。除此外，朔州市有天然牧草坡地282万亩，四边草地7.5万亩，盐碱地面积150万亩。

经过多年发展，朔州市已经全国优质奶牛和育肥羊生产基地，并形成了相对完整的产业链，也为推进粮改饲提供了有利条件。朔州市按照整市推进的目标要求，打破地理区划界限，在各试点县都开始落实粮改饲项目。从执行情况看，2015年全市共调减49万亩籽实玉米种植面积，改为青贮饲草种植，当年青贮饲草产量达85万吨，共有161家收贮企业（合作社）参与试点项目。2016年，全市青贮饲草种植面积比2015年增加了20%，当年青贮饲草产量达105万吨，共有236家收贮企业（合作社）参与试点项目。2017年，全市青贮饲草种植面积预计比上年增长18.5%。全市农业耕地总播种面积中，饲草种植面积约占15%以上，全株玉米青贮量预计将达135万吨，其他包括苜蓿和燕麦草等饲草种植。全市粮经饲比例优化为41：19：40，种植结构不断优化。

粮改饲已经逐渐被养殖企业所接受。朔城区情况表明，草食牲畜饲养中，由于养殖成本可以被降低，青贮饲料被养殖户普遍使用，很多农户自己种植收割并贮存的青贮玉米饲草量并没有纳入到统计范围。采用玉米全株青贮喂饲，幅降低饲养成本，提高了养殖收益。2015年，朔州市在150个规模化奶牛场使用青贮玉米代替传统玉米秸秆喂饲的试验结果表明，每吨牛奶饲料生产成本降低了300元，每头产奶牛日增产鲜奶3公斤，吨奶的饲料成本降低300元，而且奶质明显提高，平均乳蛋白3.2以上、乳脂率4.0左右。

从种植户（合作社）角度来说，改种全株青储玉米亩均收益已超过传统籽实食用玉米亩均收益，使得参与粮改饲项目的种植户（合作社）、种养一体化的合作社（企业）都从中受益。根据对朔州市部分试点的实地调研情况，按平均水平测算，当地种植籽实玉米的亩产约400公斤，加上秸秆收入，亩均收益大致在1000元左右。改种全株青贮玉米后的结果表明，青贮玉米平均亩产3500－4000公斤，亩均收入1200－1500元间。同时，由于改变传统的转变玉米利用方式，也大大减轻了种植户籽实玉米的收割和储存收储压力。

粮改饲有助于种养的统筹发展，促进了草食畜牧业产业规模扩大和水平提升。2016年底，朔州市奶牛存栏量18.7万头，肉羊饲养量达590多万只，分别占全省总量的50%和25%，鲜奶产量占全省一半左右。应县畜牧业发展状况表明，全县90%的成年母牛、70%育肥羊都基本实现规模化和标准化养殖，共有702个标准化养殖小区。

部分试点项目通过推进粮改饲，打破原有种植业和养殖业割裂的状态，促进草畜循环，实现了生产与生态“双赢”。例如怀仁县犇康牧业有限公司，原为严重沙化的2000亩土地上种草，通过施用牛粪改良，沙化土地上的青贮玉米产量由改良前的亩产1.5吨增加到4吨。山阴县佳联奶牛养殖有限公司用牛粪改良盐碱地4000亩，苜蓿干草产量亩均达到0.7吨，土壤有机质含量由0.3%增加到0.7%左右。这些地区发展草牧业，走出了一条“草－畜－肥－地”循环发展的新路子，实现了生产和生态的协调发展。

粮改饲的发展，催生出一批社会化服务组织，这些组织搭建起一二三产业融合发展的桥梁。如应县新组建专业牧草收获组织，新增青贮玉米联合收割机，新增专业收贮组织，提升了当地草牧业的产业化经营水平。同时，近年来，应县新增了有机肥加工企业，生产的有机肥全部用于还田，有效解决了畜禽养殖粪污污染环境难题。

粮改饲促进了农民增收。初步估算，2017年朔州市与牧草相关产业为农民增收1.8亿元。应县将粮改饲的成效概括为“三增、二减、一提高”。“三增”是奶业增效、粮农增收、和三产增益；“二减”是减少玉米产能和减少对环境污染；“一提高”是全面提高了应县现代畜牧业建设水平。

二、粮改饲的主要做法

朔州市粮改饲试点工作是按照“以畜定草，草畜结合，以草促牧，以牧富民”思路来推进的。各试点县按照国家试点方案的要求，积极探索粮改饲落地的途径。

（一）创新政府组织和管理方式

各级政府高度重视草牧业和粮改饲试验试点实施工作，制定了粮改饲工作“三步走”战略。一是率先在全株玉米青贮工作上取得突破，逐年调减玉米产能，扩大全株玉米青贮规模和数量，基本实现了牛羊饲喂的全覆盖。第二，扩大苜蓿、燕麦草种植面积，增加干草供给量，并加快牧草加工服务组织建设。第三，着力开展牧草储备基地建设。

为推动粮改饲试点项目顺利实施，政府出台了相应的政策和保障措施。省、市、县三级均成立了专门的工作机构，负责协调和资金整合，扶持草牧业和粮改饲试点工作。省级相关部门联合出台《关于对朔州市草牧业试点工作的扶持意见》，其中就饲草种植、养殖、水利设施建设、农牧业机械推广、龙头企业和农民合作组织、科技和金融支持等，都做出了具体部署和安排。朔州市及有关县（区）政府分别成立了项目领导小组，制定年度粮改饲的实施方案，负责青贮饲料种植和收贮补贴工作的政策把握，以及项目管理、项目验收、结果公示、补贴资金发放各环节的组织协调。领导小组下设牧草收贮实施组，主要负责确定实施主体、核定收贮能力、监督青贮过程、核实青贮数量、兑现补贴资金等事项。为确保种养有效结合，在种植开始前，根据全县（区）食草牲畜养殖量，对种植户青贮种植面积、合同签订种植面积，养殖场收贮地点、青贮窖容积和收贮能力及发展计划进行统计，鼓励收贮单位以租用和流转土地的形式发展饲草种植；并组织养殖企业、饲料收贮企业与种植户签订收购协议。

推进粮改饲工作，需要资金支持。为解决钱从哪里来的问题，市政府采取了一系列举措。一是加大项目整合力度，增加对粮改饲的资金投入。农业部每年安排朔州市进行粮改饲和草牧业试点项目资金6500多万元，市政府出台政策，整合相关项目资金用于粮改饲试点项目中。二是朔州市农业部门积极争取本级政府财政支持。例如，2015－2017年间，市政府投入专项资金，用于规模化苜蓿生产示范基地和燕麦草生产示范基地建设，并引进进口牧草机械对一些规模化饲草生产加工项目进行支持。2017年市政府又投入1000万元，用于支持苜蓿产业化发展。除此外，为拓宽投资渠道，一些试点县谋划了一批粮经饲三元结构调整发展草牧业的项目，并及时向社会公布招商引资，通过合理的规划吸引社会资本投资。

政府通过考核目标的变化推动工作重点转变。政府将把粮改饲作为当前农村工作的重点工作来抓，并将草牧业发展状况列入到年度目标考核方案中。在考核内容上，考虑到调减粮田面积可能影响粮食产量，省里调整对粮改饲试点县农业生产的考核办法，由过去考核粮食产量变为考核粮食生产能力，把考核青贮饲草料产量同考核粮食产量等同起来。

为强化技术支撑，市政府特聘国内草产业领域的多位知名专家，为朔州市的粮改饲工作“把脉问诊”。2017年，市政府与省农科院合作共建的生态农牧研究院，开展了牧草种植、草畜结合、牧草贮存、加工和利用等一系列科研示范工作，每年举办若干期培训班，主要面向粮改饲技术人员的培训，这些工作的开展为粮改饲提供了强有力的技术保障。

注重技术服务工作。朔城区农业技术部门对粮改饲实施产前、产中、产后全程跟踪服务，如在播种前帮助种植户选购青贮饲料的优良品种，生长期中深入田间地头帮助解决灌溉、虫害、除草等问题；同时，也帮助农户组织牧草收获机械，指导养殖企业开展饲草青贮。

（二）确定适宜的粮改饲的补助方案。

按照农业部“种养结合、为养而种”的要求，朔州市政府制定了粮改饲的具体补助办法。

一是明确补贴对象。粮改饲的补贴对象主要包括具备全株青贮玉米收贮能力的规模养殖主体（企业或者合作社），同时也考虑承接青贮饲草销售订单的专业收贮企业或合作社。根据2016年应县粮改饲项目补贴单位公示的情况看，在全部44家补贴对象中，有34家为养殖专业合作社，1家为专业饲料配送中心，其余为养殖企业（或合作社）。

二是粮改饲补贴只针对收贮环节，不针对种植环节，从实际操作情况看，这种方式相对简单易行。因为当地农户青贮玉米种植较为分散，地块核实工作量大。补贴标准按照贮存青贮饲料吨计算，全株玉米青贮和燕麦青贮，补贴标准为每吨50元。

三是补贴内容上，主要以全株青贮玉米为主。应县补贴对象中，42家被补贴单位为全株玉米青贮，仅有2家养殖专业合作社是做全株燕麦青贮。朔城区粮改饲补贴的主要针对是全株青贮玉米，其他种类的饲草种植没有享受到粮改饲补贴。

四是补助方式。中央财政安排的试点资金主要用于青贮饲草料收贮补助、对青贮玉米大型联合收割机购置和青贮窖池改扩建所需贷款实行适当贴息。

（三）推动饲喂转型和养殖业水平提升

山西地区作为老奶源基地，奶牛养殖历史可以向前追溯半个多世纪。但由于养殖观念相对陈旧，很多奶牛养殖户（场）为了节约养殖成本，啥便宜喂啥，导致奶牛单产低、乳质差、指标不达标、效益差。蒙牛公司在2015年在当地开始建立了差异化价格机制进行激励，引导奶牛养殖从传统饲料饲喂向全株青贮饲喂适度转变，推动全株青贮玉米在奶牛喂饲中覆盖面，推动奶牛养殖小区向牧场转型。按照规定，蒙牛公司收购的鲜奶，如果是产自规模化生产企业或者合作社，执行的收购价格3.4－3.5元/公斤，但如果是产自养殖小区内小规模的养殖户，执行的收购价格仅为3.2元/公斤。朔城区通乐奶牛养殖专业合作社就是由原来的奶牛养殖小区转型而成立。合作社与原养殖小区的奶牛养殖户签署了奶牛托管协议，总计有410头奶牛被纳入合作社进行统一饲养管理。从2007年起，除了自种部分饲草料外，合作社每年都需要收购附近农户的籽实玉米作饲料。粮改饲实施后，通乐奶牛养殖专业合作社被列为项目实施单位，合作社与周边三个村的部分农户签订了全株青贮玉米代种和收购合同。2016年，通乐奶牛养殖专业合作社完成青贮玉米的收贮量6100吨，享受粮改饲补贴31万元；而且合作社与蒙牛公司签订供奶协议，并接受蒙牛在奶牛饲养管理全过程实时监控。朔州市目前已经建成标准养殖场700多个，成为全省重要的现代化奶牛和现代化肉羊生产基地。

（四）形成了粮改饲利益联结模式，推进“草畜”有效衔接

为了实现草畜结合，朔州市通过粮改饲试点项目，努力探索饲草种植与养殖企业之间利益联结模式。

一是通过订单方式联结饲草料种植户与养殖企业，确保农户种植的青贮饲草能销出去。据统计，2015年朔城区、山阴县、应县三个试点县（区）共有143个养殖企业与农户签订了3200多份青贮饲草料订单。以朔城区为例，全区种植的青贮玉米，有80%以上实现订单种植。具体实施中，部分养殖企业向合同订单种植户提供农资产品，种植户负责青贮玉米和饲草的田间管理，养殖企业负责统一收割、加工和收贮，这种模式被很多试点单位采用。

二是以第三方牧草服务组织为桥梁，联结种养。由于朔州青贮玉米种植主体多是分散农户，为解决种植户在青贮饲草生产中面临的收割和运输难问题，也为解决中小规模养殖企业没有实力购买收割加工器械，以及组织收贮等难题，全市范围内，共组建了150多家青贮玉米收获服务组织；组建了30多家苜蓿及燕麦草的服务组织。牧草服务组织的运作大体上按照如下模式，即公司年初与种植户签署青贮饲料生产和收贮订单合同，收割期到来时，公司按合同约定，统一到地头进行收割、加工和运输，与农户以合同价结算。专业牧草服务企业收购和贮存的饲草，主要供应给周边的中小养殖企业。例如应县恒天然牧场群项目，恒天然（应县）牧场有限公司出资投资建设了超大规模青贮窖，每年通过牧草社会化服务组织与周边种植户签订种草合同，并按合同收获。按照项目规划，全部达产达效后，每年可产青贮饲草3亿公斤，订单覆盖的青贮玉米种植面积就达8万亩，这种模式对于打通全株玉米青贮供需双方通道成效显著。而且，依托第三方草业服务组织和企业，对农户牧草种植进行技术指导，弥补技术不足的短板问题，逐步提升了试点县草牧业的产业化经营水平。

三是有针对性地引进和培育龙头企业。国内较为知名的百绿、克劳沃、田园牧歌等草业公司纷纷落户当地，并在地方政府支持下搭建了草业服务平台，为当地农户饲草种植进行技术指导，带动饲草产业发展。政府着力培育畜产品生产龙头企业（如古城乳业集团等），与当地中小奶牛养殖合作社和园区建立稳定购销关系，减轻了由于价格波动给中小养殖场带来的市场风险。怀仁县金沙滩、金艺、五洲等屠宰加工龙头企业，带动当地中小型肉羊育肥场快速形成规模。自草牧业战略实施以来，一些龙头企业在继续发展主业的同时，也投资建设优质牧草生产和加工生产，促进了种、养、加、销的深度融合。

四是政府支持农民成立草业合作社。为更好地带动分散农户参与粮改饲项目，政府鼓励具有一定经营能力和生产基础的能人牵头组建草业合作社，并引导小规模饲草种植户以土地入股的形式加入合作社，每年根据农户所持股份比例获取稳定的收益。例如，朔城区的助农农机专业合作社张成厚，吸收周边50多户农民加入种草合作社，合作社种植苜蓿1200亩，仅此一项合作社成员每户平均获收入3.2万元。据初步统计，朔州市已经涌现出类似的农民专业草业合作组织有12家。

（五）政府积极搭建平台，整合其他相关项目资金助力推进“粮改饲”。

在北方农牧交错带推行“粮改饲”，逐步将草牧业从草原牧区向在农耕区延伸。对草原牧区，近年来国家加大投资力度，开展了退牧还草、退耕还林还草、草原生态奖补机制、京津风沙源治理、牧草良种繁育基地建设等生态治理项目，这些工程对草原生态改善以及草原畜牧业发展都起到积极影响。为推动草牧业和粮改饲试点工作，朔州市政府下发了《关于加快草牧业发展的意见》，整合京津风沙源治理二期工程、现代畜牧产业项目、雁门关生态畜牧经济区建设以及巩固退耕还林成果棚圈建设资金，明确了土地、基础设施、养殖户发展、扶持龙头企业等方面的优惠政策。根据朔州市人民政府市长专题会议纪要《专题研究草牧业项目资金整合使用有关事宜》（朔州市人民政府办公厅［2016］7号）的文件精神，项目资金整合后，主要用于燕麦草种植补贴，购买牧草收贮加工机械补贴，优质牧草饲喂肉羊育肥试验示范补贴，青贮窖建设项目补贴。以应县为例，2015年应县发放青贮饲草料收贮补助753.38万元；而用于燕麦草种植补贴，购买牧草收贮加工机械补贴，优质牧草饲喂肉羊育肥试验示范补贴，青贮窖建设项目补贴，共计246.62万元。

（六）撬动社会和银行资金，支持粮改饲的发展。

为有效发挥社会资金和金融机构支持“粮改饲”发展，推动全县农业供给侧改革，2017年，应县召开了推进“粮改饲”政银企对接会，积极谋求政、银、企三方协作，改进和创新金融支持模式，推动种植业结构调整，实现粮食增收、奶业增效、企业增益、银行收益的多方多赢目标。人民银行应县支行与应县政府联合制定的金融支持方案中，提出了金融支持的思路和举措。具体内容包括，对已经享受“粮改饲”补贴的养殖户及青贮企业，金融机构以县畜牧局发放的项目补贴为担保，前期投入信贷支持，用于青贮饲料的收购和存贮，也可以用于相关基础设施建设和设备购置。具体实施中，金融机构采取“一户一策”方式进行安排。养殖户和青贮企业是重点支持的对象。金融机构根据不同企业和养殖户的资产、生产、效益和信用等情况制定不同的信贷产品，按照有关政策，执行不同的优惠贷款利率。除此外，金融机构也提供支付结算等方面的金融服务。

三、朔州“粮改饲”实践经验的启示

朔州市在推行“粮改饲”在试点工作中，积累了一些可供借鉴的经验，这些经验为提高粮改饲的效果，改进粮改饲工作提供了良好的实践参考，并为北方农牧交错带农业结构调整趟出了新路子。

（一）政府要确定清晰思路和战略部署，持续推进。粮改饲工作是一项全新的事业，缺少系统和成熟的管理经验和方法。朔州市在推进项目实施中，得到了各方的关注和政策上倾斜支持。但从执行情况看，目前朔州市“粮改饲”开展基本是以项目为导向的。因此，需要根据各县试点项目的经验，尽快形成明发展思路和实施战略，才能对后续的粮改饲实践起到很好的指导和支持作用。政府在需要逐步探索有效组织和管理机制，持续稳步推进粮改饲的开展。

（二）粮改饲的落实要因地制宜，但要坚持种养结合。不同地区要根据区域草食家畜养殖规模，合理确定粮改饲面积和青贮饲草料收贮总量。如果处理不好两者关系，就可能对“粮改饲”持续稳定推进造成负面影响。从朔州调研情况看，目前养殖企业（合作社）+牧草生产服务组织+饲草种植户（合作社）是当地粮改饲全株青贮玉米收贮的主要模式，通过牧草生产服务组织，将养殖和种植连接在一体，使农民种植的牧草有处可去，消除了农民种草的顾虑。政府明确提出要高度重视培育草牧业服务组织，探索建立跨区域作业的大型专业饲草收获服务组织，鼓励发展专业化收贮企业或青贮饲料公司，支持企业设立饲草代理收购员和技术服务组织，力争社会化服务覆盖粮经饲三元结构调整发展草牧业各个环节。建议积极探索建立第三方订单监督机制和违约责任追究制，确保各方诚信履约，形成良好的社会化服务模式。

（三）资金投入是推进粮改饲的有效手段，要积极构建多元化筹资和补贴机制。朔州市实践表明，坚持按照最有利于粮改饲的原则，用好国家粮改饲财政资金，确保预期目标；更要遵守最严格的规矩，建立最规范的程序，保证财政资金绝对安全；同时要撬动社会和银行资金投资草牧业建设。目前，各地粮改饲的资金使用中普遍存在补贴品种少、受益面窄、时段滞后和方式单一等问题，不利于发挥资金最大效益。由于粮改饲的青贮玉米的价值体现在全产业链上，因此，建议在补贴政策制定中，要确保粮改饲的青贮玉米补贴要明显高于普通玉米种植补贴，让参与其中的种植户能切实获得收益增加。其次，在试点基础上，扩大项目范围，使得有条件的地区、企业都可以选择参与到粮改饲项目中，逐步从补缺过度到普惠。再者，改进和创新金融支持模式，金融机构以助力粮改饲惠农模式扩大发展为突破口，积极谋求政、银、企三方协作。

（四）朔州市的实践也证明，龙头企业在带动当地草食畜牧业饲养模式的转变、打通全株玉米青贮供需双方通道方面成效显著。因此，有针对性地引进和培育养殖加工和草业龙头企业，充分调动和发挥这些企业的主体带动作用，带动农户通过调整种植结构提高种植收益，提高本地草牧业发展水平提高，为粮改饲的持续推进开辟新路径。随着草牧业全产业链条不断拓宽延伸，使农民可以在更多环节、更广领域获得了更多的增值收益。由于目前“粮改饲”资金补助以青贮饲料收贮环节为主，形成了企业主导，以畜定草，通过订单将分散种植农户联系在一起的联结机制。

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