农产品主产区种植业生态补偿研究

2018-04-01包晓斌

社会科学家 2018年2期

关键词：农膜主产区种植业

包晓斌

（1.中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732；2.中国社会科学院生态环境经济研究中心，北京 100732）

在我国农村经济迅速增长的同时，种植业生产方式产生的面源污染给农村环境带来严重的外部影响。农产品主产区种植业面源污染已成为区域环境污染的重要来源，有效控制种植业面源污染，实施种植业生态补偿机制，是农产品主产区生态保护和环境治理的必然要求。

一、农产品主产区种植业面源污染防治状况

我国农产品主产区坚持源头控制、过程监管、末端治理相结合，统筹考虑肥料、药品等生产投入品使用与农作物秸秆、农田残膜、畜禽粪便等废弃物产排状况，运用行政、经济、技术等综合手段，推进区域种植业面源污染防治。

按照政府帮扶、以奖促治原则，注重推广种植业清洁生产，控制种植业化肥和农药使用。实施生态修复、沟坡治理、渠系沟通、河塘清淤、村庄清洁等工程，维护改造现有农田、沟道、渠系、塘坝的基础设施，降低种植业污染物负荷，促进水资源的循环利用，协同推进农村生态环境综合整治。

开展种植业化肥使用量零增长行动，实行农田测土配方施肥，推进耕地化肥使用减量化。同时，加大区域有机肥产业发展支持力度，鼓励农民选择农家肥、生物肥、专用肥等新型高效肥料，逐步增加农田有机肥使用量。加强新型技术培训，依据区域气候气象条件，合理选择施肥时间，鼓励农民采用水肥一体化技术。

开展种植业农药使用量零增长行动，实行农药减量控制和用药结构优化，普及推广频振式杀虫灯和生物防治等先进实用技术，采取生物防治、生态控制、物理防控等绿色防控措施，推进统防统治与绿色防控融合，加强农作物病虫草害的监测和预报。全面控制区域农药使用剂量，提高低毒低残留农药的使用比例，严格禁止高毒农药使用。对农民进行科学施药指导，降低农药损耗。

加强秸秆、农膜、农药投入品包装等农业废弃物的循环利用。扩增秸秆还田范围，鼓励农民利用秸秆自主生产农家肥，促进农作物秸秆综合利用，开展区域秸秆全量化利用和秸秆收储运体系建设。重视对塑料农膜的污染防治，推广可降解农膜。要求多渠道回收农膜，提高塑料农膜的回收率。完善关于企业回收残膜的优惠政策，促进加工企业回收利用废旧农膜。鼓励更多农民自行回收利用农膜，对于无法自行回收利用的农民，可缴纳农膜回收处理费。

二、农产品主产区种植业生态补偿实践

（一）河南省种植业生态补偿

1.减少化肥使用量，实行有机肥替代

河南省开展种植业化肥减量增效示范区建设，采用高效施肥机械，推广精准施肥技术。实行有机肥适度替代化肥，扶持当地规模化养殖企业利用畜禽粪便生产有机肥，引导农民积造农家肥，推广应用商品有机肥。在信阳等地区，推广种植紫云英绿肥。执行测土配方施肥、耕地保护与质量提升项目，示范推广玉米、蔬菜、果树减肥增效技术和水肥一体化技术。耕地施肥结构优化，施肥方式改进，氮、磷、钾和中微量元素等养分均衡，有机肥资源得到合理利用。区域科学施肥水平明显提升，耕地盐渍化和耕地污染得到有效控制。

2.实行化学农药减量，开展绿色防控

综合应用生物、物理等绿色防控技术，创建有利于农作物生长、天敌自然利用而不利于病虫害发生的环境，预防控制农作物病虫害，减少化学农药施用。加大力度筛选和推荐一批高效、低毒、低残留农药新品种、新剂型，推广应用生物农药和成熟的生物防治技术，指导抗性严重地区开展药剂品种的更换。升级施药器械，替代落后机械，加速推广新型高效植保机械，大规模开展专业化统防统治，推行植保机械与农艺配套技术，实施精准施药，合理安全用药。推广种子包衣拌种等隐蔽施药和综合施药技术，提高防治效率。推进绿色防控与统防统治融合示范区建设，形成适宜不同地区、不同作物的全程技术模式。建立农作物重大病虫害监测网点，提高农作物病虫害监测预报的准确性和时效性。

3.推广秸秆资源综合利用

加大秸秆禁烧力度，降低秸秆焚烧污染。开展秸秆综合利用示范，突出肥料化、饲料化、能源化利用重点，科学确定区域秸秆利用方式。推进秸秆机械化粉碎还田，实行秸秆堆沤还田、腐熟还田，探索秸秆反应堆技术，保持较高的秸秆肥料化水平。鼓励规模化畜禽养殖场和秸秆加工企业联合制作青贮、氨化等秸秆饲料，提高秸秆饲料化利用水平。发展秸秆沼气、秸秆固化成型燃料，提高可再生能源比例。

开封市祥符区采取政府购买服务方式，对杜良乡、曲兴镇沿黄稻区行政村严格落实奖补政策，区财政投入200余万元按照30元/亩标准予以资金补贴，解决夏季沿黄稻区重点区域的秸秆焚烧问题。洛阳市财政列支500万元对秸秆综合利用企业、大户进行奖补，市农机部门将综合利用机械纳入农机购置补贴范围，并实行累加补贴。到2016年，全市秸秆综合利用机械已发展到5000多台，年利用秸秆3000吨以上的养殖企业达到88家，年完成秸秆压块打捆1000吨以上的企业62家，利用秸秆生产食用菌栽培面积超过200万平方米，生物质能电厂装机容量达到24兆瓦。

驻马店市确立了秸秆综合利用“13485”的总体思路：“1”就是突出秸秆还田这个重点；“3”即培育秸秆饲料加工企业、秸秆利用工业企业、秸秆收储流通企业三类企业；“4”即锁定肥料利用、饲料利用、工业利用、能源利用；“8”即秸秆还田、饲料开发、工业利用、食用菌基料、秸秆流通、秸秆发电、燃料化利用、秸秆沤肥等八项具体利用；“5”即达到保障安全、保护环境、涵养地力、节约能源、创收增效五个目的。

漯河市充分发挥银鸽企业小麦秸秆制浆的优势，收储秸秆并进行工业化利用，年转化小麦秸秆40万吨以上。南阳天冠企业集团实施的纤维乙醇和秸秆沼气项目，夏季收购周边卧龙区、宛城区小麦秸秆8万吨，以往秸秆随意焚烧的现象明显得到遏制。

4.废旧农膜回收利用

研究制定农膜质量标准，明确规定农膜厚度和拉伸强度，严禁生产和使用厚度小于0.01毫米的农膜，扶持加厚农膜使用和回收加工利用。实行区域农膜总量控制，建立农田残膜回收利用示范区，开展农膜回收网点和废旧农膜加工企业的能力建设，健全农膜回收加工网络，构建农膜回收与再利用机制。推广使用环境友好型可降解农膜，加快农膜残留收集和加工的机械应用，开展田间可降解农膜对比实验，推进可降解农膜评估评价体系建设。

（二）天津市种植业生态补偿

1.制定商品有机肥补偿标准

天津市按照“控、调、改、替”的技术路径，控制化肥使用量，优化施肥结构。化肥使用量年增长率控制在1%以内，科学合理施肥，减少氮、磷流失，提高肥料利用率。同时，推广施用商品有机肥，提升农业耕地质量。2016年天津市商品有机肥补贴示范项目推广利用商品有机肥37142吨，实施面积24171亩。补偿对象主要为粮食和蔬菜种植大户、家庭农场、农民专业合作社、种植业企业等经营主体，市财政补偿标准为350元/吨。享受补助的农业经营主体购买商品有机肥数量最低不少于50吨，最高不超过1000吨，且大田作物施用商品有机肥享受补助不超过1吨/亩，瓜菜作物施用商品有机肥享受补助不超过2吨/亩。同时，商品有机肥有机质含量不得低于45%。

商品有机肥供应企业应符合以下条件：（1）产品具有天津市农委颁发的肥料登记证并在有效期内，具体应参照《天津市有机肥生产企业目录》。（2）产品主要原料来源为天津市农业生产产生的畜禽粪便、动植物残体及富含有机质的副产品等有机废弃物资源，并经县级农业部门确认。（3）企业年生产商品有机肥能力必须达到5000吨以上。（4）投标企业必须在2年内未出现任何产品质量问题。（5）投标产品能够证明在本市施用并具有增产效果。（6）产品价格不得超过700元/吨。

天津市宝坻区为推进耕地质量建设，促进农业生产方式转变，鼓励新型农业经营主体施用商品有机肥，探索切实可行的商品有机肥补偿模式。2016年宝坻区商品有机肥补贴示范项目推广商品有机肥5714吨，实施面积3000亩以上。宝坻区种植业发展服务中心本着公平竞争、择优选用原则，委托招标公司公开招标，选定供肥企业为：（1）天津富瑞丰生物科技有限公司，供肥量2000吨。（2）天津傲绿神农科技有限公司，供肥量2000吨。（3）天津东升阳化肥股份有限分公司，供肥量1714吨。

2.推广高效低毒低残留农药

实行高效低毒低残留农药替代高毒高残留农药，采用大中型高效药械替代小型低效药械，推行精准科学施药，开展农作物病虫害专业化统防统治和绿色防控。各统防区成立统防项目领导小组和技术小组，制定《小麦、玉米病虫害专业化统防统治项目技术方案》和《水稻病虫害专业化统防统治项目技术方案》。完成《天津市支持粮食适度规模经营农作物病虫害专业化统防统治项目》中小麦、玉米的喷防服务组织招标。

天津市实施农药减控工程，实现设施菜田氮磷高残留土壤修复与污染控制，形成设施农田氮磷淋失防控技术体系。建立高毒高残留农药定点经营和实名购买制度，实现高毒高残留农药从生产、经营到使用的全过程监管，确保高毒高残留农药的源头管制。强化国家禁限用高毒高残留农药清查，杜绝禁用农药的生产、经营和使用。设立智能化田间监测网点，构建农作物病虫害预警体系。加快种植业绿色防控科技研发，集成推广区域农作物病虫害防治技术模式。完善植保装备，推进专业化统防统治，提升病虫害防治组织化程度。

3.实行农田残膜回收利用

按照“减量化、资源化、再利用”的循环经济理念，建立以企业为龙头，农户参与，区、镇人民政府监管，市场化推进的农田残膜回收利用体系，促进农田残膜的回收和再生利用。从农膜使用、回收和加工再利用等三个环节入手，研究制定补贴政策，广泛使用厚度不低于0.008mm标准农膜，淘汰厚度低于0.008mm的农膜。示范推广0.01mm厚农膜和可降解农膜的应用，研究推广一膜两用、农膜重复利用等应用技术和小型废旧农膜回收机械。加快建设废旧农膜回收网点和加大对废旧农膜加工企业的扶持，建立废旧农膜回收技术推广服务体系。

补偿对象包括：实施农田残膜回收作业的农户、农业规模经营主体以及承担农田残膜收储运回收作业的农机合作社。补助资金标准。对于实施机械化残膜回收作业，作业质量达到要求，并将回收残膜运到回收部门，市财政按每亩25元给予作业补助。对于未实施机械化残膜回收作业，直接将农田残膜上缴农膜销售或残膜回收网点，市财政按每公斤残膜3元给予作业补助。在宁河区实施残膜机械化回收作业，已完成6.18万亩，占总作业任务的 77.25%。

4.加大秸秆综合利用的扶持

在夏秋关键农时，依托8000余台小麦、玉米收割机和300余台青饲收割机开展机械化收获作业。根据网格化管理要求，为收割机加装秸秆切碎处理装置，在实行机收的同时实现秸秆粉碎还田，做到成熟一亩、收获一亩、利用一亩、播种一亩，在短时间内实现大规模、快捷化处理，不留给秸秆焚烧时间和空间。将这些联合收割机纳入农机购置补贴，扶持秸秆还田利用，提升全市秸秆综合利用农机装备水平。2016年市财政拨付4000万元秸秆综合利用专项资金，支持农机作业补贴和秸秆加工项目。

通过对秸秆经纪人的鼓励，促进全市40万亩水稻秸秆尽快离田。通过对秸秆综合利用加工项目的扶持，引导全市约20万亩棉花秸秆实现燃料化利用。逐步降低秸秆粉碎还田肥料化分量，增大饲料化、燃料化、原料化、基料化比例，提升秸秆综合利用科技水平。培育市场主体，促进秸秆产业化发展，提高秸秆综合利用的经济效益和生态效益。

确定秸秆综合利用的生态补偿方案，秸秆机械化离田、还田补偿对象为作业主体或土地经营主体。秸秆综合利用项目补偿对象为农民专业合作组织、龙头企业等农业经营主体。补偿资金分配标准：按市农委核定的2016年各区上报的农作物实际种植面积为基数，对秸秆机械化还田、离田，市财政按一定标准给予定额作业补偿，其中：小麦、两茬平作玉米每亩5元；水稻、棉花、单季玉米等作物每亩20元。市财政按上述标准，将补助资金下达各区，各区可结合实际情况自行调整秸秆机械化还田、离田作业补助标准，但不得用于其他秸秆综合利用项目扶持。对秸秆收储运体系建设等其他秸秆综合利用项目，市财政按新增秸秆综合处理能力给予补助，补偿金额为新建或扩建投资的30%，最高补助金额不超过500万元。

（三）辽宁省盘锦市种植业生态补偿

1.推进施肥方式转变

盘锦市推进施肥方式转变，减少不合理肥料投入。示范推广生物肥料、高效缓释肥料、叶面喷施肥料、土壤调理剂等肥料，提高肥料利用率。按照不同区域土壤养分状况和不同作物需肥规律，采用高效施肥模式。在化肥使用结构上，优化氮磷钾配比。结合高效节水灌溉，推广喷灌施肥、滴灌施肥等水肥一体化技术。合理确定积肥和施肥比例，推广因苗、因水、因时分期施肥技术。盘锦市大洼县2016年实施高效控量施肥技术推广项目，示范面积2500亩，项目资金19万元。采购肥料为黑龙江沃丰肥业有限公司生产的缓释肥料，示范地块主要安排在东风镇、西安镇、榆树镇、清水镇等种植大户或家庭农场、种植合作社。

在推行粮食作物测土配方施肥的同时，盘锦市注重在蔬菜、果树等经济园艺作物和设施农业上开展测土配方施肥实践，基本实现主要农作物测土配方施肥应用全覆盖。深入与国家级、省级种植业企业合作推广配方肥料，鼓励肥料企业参加测土配方施肥项目。坚持以政府购买测土配方施肥服务为主，探索公益性服务与经营性服务结合的模式，扶持专业化测土配方服务组织。推行肥料配方师持证上岗，开展测土配方施肥信息查询、现场混配和坐堂门诊服务。采用现代先进信息技术，实施测土配方施肥项目，确保肥料统测、统配、统供、统施，提高配方肥到位率。

盘锦市支持新型经营主体应用有机肥，实施省级耕地质量保护与提升补助项目，在盘山县示范面积7500亩。项目内容为水稻上施用以畜禽粪便为原料的商品有机肥，采取物化补助方式，鼓励种植大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体和农民改良土壤、培肥地力，促进畜禽粪便等有机废弃物转化利用。实行每亩施有机肥150－200公斤，省级财政每亩补助100元，补助资金达到75万元。

2.实施农作物病虫害防控

盘锦市建立农作物重大病虫害监测预警体系，形成以市级植保为核心，各县级站为主体的农作物有害生物预警与控制网络。合理使用农药，推进新型农药替代，注重改进农药使用方法，减少农药施用对环境的污染。开展水稻生产源头和过程控制，实施水稻重大病虫无害化治理工程。加强生物灾害和植物疫情监测点建设，配备必要的监测仪器，推进监测的标准化。开展病虫情信息预报，提高水稻病虫预报的入户率和植保技术的到位率。贯彻落实“预防为主、综合防治”的植保方针，树立“公共植保、绿色植保”的现代理念，以保障水稻生产为核心，实行公益性应急防治和常规性专业防治相结合，带动区域性联防和群防群治，有效控制病虫害蔓延。制定区域农作物重大病虫灾害应急防控预案，保证具体防治措施落实到户到田，构成从市植保部门到县植保站、再到乡镇专业技术服务人员、进而延伸至行政村示范农户的植保技术服务网络。同时，通过政府补贴的方式，加大水稻病虫绿色防控技术推广力度，鼓励农民购买机动喷雾器，采用高效、低毒、低残留的环境友好型农药，杜绝使用高毒农药和含拟除虫菊酯的农药，确保稻米质量安全和稻田生态安全。

盘锦市结合农业科技入户工程，动员和组织植保技术人员，开展技术指导和服务，引导农民科学有效地开展稻水象甲、水稻穗颈瘟等病虫害防控，提升植保现代化水平。2016年全市太阳能杀虫、诱捕器防治水稻害虫面积10万亩，赤眼蜂防治水稻二化螟面积2万亩，生物制剂防治水稻病虫害8万亩，合计20万亩。盘锦市盘山县重大农作物病虫害防治项目实施面积8万亩，水稻病虫害防治按每亩补助10元计，项目合计补助资金80万元。补助对象为具有实施水稻病虫害专业化防治作业能力的且水稻病虫害常年集中连续防治面积达到2000亩以内的专业合作社、水稻种植大户。

三、农产品主产区种植业生态补偿存在的主要问题

（一）种植业生态价值认识缺位

种植业非市场价值类型划分缺乏统一的标准，在耕地资源开发利用中，往往注重针对耕地经济价值和社会价值的补偿，但忽视针对耕地生态价值的补偿。我国对农产品主产区的直接补贴集中于作物品种、农用机具和配方施肥等环节，却在农产品主产区生态补偿方面，缺乏政策支持和投入。我国农产品主产区种植业面源污染防治资金投入不足，部分地区对于种植业面源污染防治的疏堵结合手段难以实施。

（二）区域种植业生态补偿标准难以统一

目前，全国仍没有公认的种植业生态补偿额度测算方法。由于各农产品主产区的经济社会和生态环境状况存在显著差距，在确定补偿标准时难以统一。区域补偿标准普遍偏低，试点地区补偿资金主要来自于政府财政资金，缺失市场补偿。一些地方政府在占用优质耕地后所开垦的耕地质量相差较大，新开垦三亩耕地仅相当于原有一亩优质耕地的种植产出，不能达到我国《土地管理法》规定的开垦耕地标准。农产品主产区耕地保护的成本较高，但其经济收益较低，现有的补偿标准不足以弥补耕地保护成本与收益的差距。

（三）种植业生态补偿的内容和范围局限

在耕地征收时并未考虑生态补偿，缺乏相关补偿政策推行环境友好型农业生产方式。围绕农村生态环境保护，在农产品主产区先后启动测土配方施肥、粮田保护性耕作、可再生能源开发等项目，但这些项目实施对于农户执行耕地环境保护行动的激励作用仍不显著。种植业废弃物综合利用层次较低，转化利用企业少，收储运体系建设尚处于试点阶段，致使综合利用效益得不到充分发挥，补偿效率下降。针对土壤质量保护的测土配方施肥项目仅限于财政专项资金补贴到项目县，尚未明显调动农户参与耕地生态保护积极性。

（四）种植业生态补偿方式单调

种植业生态补偿以行政手段为主，而缺乏完善的市场手段。许多地区种植业生态补偿按照强制性方式执行，不能进行灵活调整，导致最终发放到地方政府和农民手中的良种补贴、肥料补贴和绿色植保补贴，与耕地用途变更后的收益相比存在较大差距。一些地区政府尽管提出耕地资源生态保护政策，但并没有出台可操作性的实施方案。农产品主产区保护耕地数量较多，但区域经济发展将受到影响。

四、实施农产品主产区种植业生态补偿机制的对策

（一）完善种植业生态补偿法规

在现行耕地保护法规中增加种植业生态补偿内容，明确相关者承担耕地保护和治理的法定义务。针对原有耕地占用后的新开垦耕地质量提出明确的标准，对造成占用优质耕地行为后果的相关责任人进行法律问责。针对全国重点农产品主产区和耕地保护区种植业生态补偿，需要确定具体的财政转移支付水平。对于在种植业生态补偿中实行作假作弊行为的人员追究法律责任，并对种植业生态补偿纠纷进行及时处理。

在国家制定的《生态补偿条例》中，应增补种植业生态补偿的基本内容及相关配套措施等具体规定。明确种植业生态补偿主体和客体、补偿标准、补偿方式、补偿资金来源、补偿监管等内容。地方政府需要结合当地实际情况，出台相关生态补偿的实施细则。

（二）设立农产品主产区种植业生态补偿基金

在农产品主产区设立种植业生态补偿基金，专款专用于弥补耕地转用、整治低效耕地和污染耕地，补偿受害者的损失，激励农民的耕地生态保护行为，充分发挥农产品主产区供应生态产品的服务功能。鼓励农作物受损的农民自救与互助，掌握环保型种植技术和耕作方法，改善耕地环境状况。

根据农产品主产区的实际情况，明确农产品安全的生态补偿范围和相关利益主体间的权责利关系。对于生态赤字较大的农产品主产区，设定较高的生态补偿基金额度。对于生态赤字较小的农产品主产区，设定较低的生态补偿基金额度。

（三）构建政府调控和市场调节相结合的补偿体系

发挥政府和市场的共同作用，构建农产品主产区种植业生态补偿机制，实行约束和激励措施并重，对种植业保护主体进行补偿。应确定哪些区域需要缴纳区域间生态补偿费，哪些区域应获得区域间生态补偿费，由土地开发区对耕地保护区进行补偿。在耕地保护区和土地开发区之间进行初始分配，运用市场机制进行土地开发权转移交易，实现对建设用地指标和耕地保护指标重新配置。

推进农产品主产区耕地数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护模式，落实最严格的耕地保护制度。加大建设占用耕地的成本，控制土地开发区规模，实现耕地保护区和土地开发区的利益平衡。建立耕地资源与生态环境监测体系，对耕地数量和质量变化、耕地生态系统进行监控，制定针对性的耕地修复和治理方案。

（四）科学核算种植业生态价值和生态补偿标准

针对农产品主产区种植业资源与环境的生态价值进行核算，将生态成本纳入耕地非农化成本，使种植业生态价值内在化。在种植业生态价值核算的基础上，确定农产品主产区具有一定弹性的生态补偿标准，与耕地质量和数量及耕地生态系统变化幅度相挂钩。针对耕地征用、耕地撂荒和维持农用状态等不同情景，指明种植业生态补偿标准的确定方法。在确定种植业生态补偿标准时，应将经济收入及其他发展机会减少的损失作为最低补偿标准。通过对相关补偿对象，特别对农户和农村集体经济组织进行调研，得知他们可以接受的补偿额度范围。综合考虑区域经济发展水平和经济承受能力等因素，制定不同情景状态下农产品主产区生态补偿标准。

（五）多渠道融合种植业生态补偿资金

拓宽多元化的种植业生态补偿融资渠道，探索公共财政、企业自筹和社会资金共同参与的多元化投入机制。推动设置省级、市、县种植业面源污染防治专项财政经费，落实种植业生态补偿资金。严格规定保护耕地较少的地区支付种植业生态补偿费给保护耕地较多的地区，对耕地使用者和耕地保护受益者征收一定的生态补偿费，以约束其破坏耕地生态系统的行为。扩展信贷渠道，鼓励企业投资。对非农产品主产区和开发区加征耕地补偿税，可用作重点农产品主产区和耕地保护区的种植业生态补偿资金。