我国职业教育产教融合政策研究

樊 燕

(山西省财政税务专科学校，山西 太原 030024)

一、 引言

国家关注产教融合是一个循序渐进的过程。国家对职业教育的逐步重视，产教融合的提出，人力资本开发的需求，产业结构的调整，现行的人才培养模式及其存在问题，以及产教对话活动的有效开展等，都是促进产教融合政策逐步出台的影响因素。

(一)职业教育的发展

职业教育的发展历程充分体现在时间轴和具体的政策内容两方面。

1.从时间轴来看。从1995年到2014年，我国颁布的许多大政方针中都提到对职业教育的重视和发展，政策密集度也逐步提升。例如，以2000年、2010年为时间节点，以国家出台的较大型的其中涉及职业教育的政策法规与文件为代表，2000年之前有两部，分别是1995年的《中华人民共和国劳动法》和1996年的《中华人民共和国职业教育法》；2000—2009年有五部，分别为2002年的十六大报告、2005年发布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号)、2007年的十七大报告、2007年依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》制定的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》、2008年的《中华人民共和国就业促进法》；2010—2014年代表性的法律法规与文件就达到四部，包括2010年《国家中长期改革和发展纲要》、2012年《教育部关于印发〈国家教育事业发展第十二个五年规划〉的通知》(教发〔2012〕9号)、2013年《教育部、国家发展改革委、财政部关于印发〈中西部高等教育振兴计划(2012—2020年)〉的通知》(教高〔2013〕2号)、2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)。由二十年间大型法律法规与文件的出台及其密集度的变化，可见国家对职业教育的重视。

2.从内容来看。从国家的大政方针来看，对职业教育的规定逐步细化、深化和扩大。发展职业教育的目的在逐步深化，由最初的促进就业深化为培养高素质高技能人才；职业教育内容逐步细化，由最初的作为某一部分的补充到单独成为文件或报告、法规中的一个完整章节；对职业教育的重视力度在逐步加深，由最初的发展职业教育到加强职业教育，再到大力发展职业教育，进而到加快发展职业教育以及建立现代职业教育体系；对职业教育的视角在扩大，由最初的重视发展中等职业教育到围绕高等职业教育进行改革；职业教育的作用范畴由最初的就业范畴扩大到区域经济、产业发展范畴层面。从专门的职业教育的法律法规来看，职业教育在逐步受重视的同时也在与时俱进，如由2005年的大力发展职业教育，深化、进化为2014年的加快发展现代职业教育，国家对职业教育的重视可见一斑。

产业与职业教育是辩证统一的关系，我国最早的职业教育的成文法即1996年9月1日起施行的《中华人民共和国职业教育法》，也正是在这部法律中正式提出了产教结合的概念，并明确指出职业教育应与产业紧密结合，以培养实用人才和熟练劳动者。20世纪90年代至今，国家在发布的政策法规中对职业教育和产业进行了不同程度的规定和描述，为此，国家教委等部门联合发布《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》(教职〔1998〕2号)，对贯彻产教结合进行了工作部署。之后颁发的相关文件都对产教结合工作有明确规定，如2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发〔2002〕16号)提出，企业要和职业学校加强合作，也要依靠企业举办职业教育；2004年《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》(教高〔2004〕1号)提出了产学研结合的高职教育发展道路；2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号)提出职业教育的人才培养模式为“工学结合、校企合作”；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，要制定校企合作办学法规，推进校企合作制度化；2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)提出“深化产教融合、校企合作”，第一次在国家层面的文件中出现了“产教融合”的要求，这是对产教结合要求的进一步提升。

(二)产教融合的必要性

一是在产业升级背景下，对高技能人才的需求与目前人才培养质量不高之间的矛盾。国际金融危机改变了中国经济发展的大环境，严峻的考验要求我国的经济发展做到短期保就业增长，长期促进经济结构性调整，产业结构转型升级。原有的产业发展模式受到资源耗竭和保护环境要求的制约，从2008年重点产业调整振兴到现在全行业产业结构优化升级开展得如火如荼。而产业转型升级的方向是创新带动竞争力的提升，创新的动力即是人才，特别是高素质和高技能人才。国内的需求层次向着多样化和高级化方面发展，而产业在这方面的供给显得力不从心，复制和模仿遏制了经济的进一步发展。产业在转型中遇到的最大问题是技术缺乏、品牌效应差，我国的外向型企业在全球化产业链中处于末端，盈利方式只是廉价的劳动力和廉价的原材料。究其原因还是国内产业发展缺乏技术、缺乏人才，因为人才是技术的来源。我国高新技术产业发展滞后，发展的主动性差，与高新技术产业本身的风险性有一定的关系，但更深层次的原因依旧是技术和人才特别是高技能人才的缺乏。产业的转型发展是在经济危机的背景下驱使的，但这也是全球经济发展的一个契机，我国产业的发展要想走得远、走得稳，人才特别是高技能人才不可或缺。人才是创新的原动力，而目前我国高素质、高技能人才的培养质量不高，传统职业院校培养出的劳动者达不到高技能人才的要求，更多的是中低级劳动者，而普通高校培养的人才在扩张的影响下其质量也难以达到产业优化升级的要求，使目前我国产业的转型发展遇到瓶颈。

二是职业教育培养的人才就业出口不畅，就业难的问题较为普遍。我国高等教育处于扩招阶段，普及教育文化知识、提升民众的文化水平和素质是国家的教育战略，但同时也造成高校学生就业难、压力大的问题。究其原因既与经济发展提供的就业岗位有限有关，也与就业人员的心态有关。现在出现的突出问题是一方面企业出现用工荒，而另一方面社会上存在大量的失业、未就业的闲置劳动力，其原因之一是就业信息渠道不通畅，另外则是企业所需与闲置劳动力自身素质差距大。所以目前的就业出口也成为经济发展的一大难题。

产业转型发展遭遇瓶颈与就业出口不通畅都急需加强产业与职业教育二者的联系，尤其是加强产业与职业教育的对话，加强二者的联系，二者相互促进、相互发展才是可行之路。

(三)加强产业与职业教育联系的重要性

首先，从创新人才培养模式的角度来看，国家对职业教育人才培养模式进行了积极探索，从最初的职业院校单独培养，到后来的工学结合、校企合作，再到现代学徒制的开展，以至现在应用型大学的转型。模式探索成效显著，但人才培养模式的实施并不容易，培养模式的一步步改进对职业院校和企业都提出了更高的要求。企业的发展汇聚成整个产业的进步。现在的人才培养模式是为了满足产业发展的需求，但产业自身也需承担一定的责任，工学结合、校企合作、现代学徒制的开展等，每一种模式都需要产业和职业院校深度交流与合作，二者需加强联系。大学转型，应用型大学应运而生，除了学校自身的培养计划的转变，企业的支持也是不可或缺的。职业教育与产业加强联系是人才培养模式转变的根本动力所在。

其次，从人力资源开发的角度来看，产业人力资源开发的效率直接影响产业的转型升级。职业教育作为人才培养特别是技术技能人才培养的重要渠道，在产业人力资源开发上助益良多。产业发展所需的人力资源库源自职业教育，因此有必要加强二者的联系。

最后，从产教对话实践活动的开展来看，近年来，产教对话活动得到有效开展，成为职业教育建立“政府主导、行业指导、企业参与”这一机制的重要抓手。而产教对话也逐步成为我国职业教育发展的重要载体和创新形式，为实现产教合作、校企结合做出了突出贡献。产教对话不是浮于表面，而是以实践活动的开展为依托。自2010年3月在常州召开职业教育与石油化工行业对话对接活动后，截至2012年，职业教育与各行业已先后开展了17次产教对话活动。2015年10月24日,以“助力中国制造2025,创新人才培养模式”为主题的汽车产业与职业教育对话活动暨第十二届全国汽车职业教育年会,在山东潍坊落下帷幕。产教活动的有效开展更加印证了职业教育与产业加强联系的重要性。

二、产教融合政策的演变

产教融合政策的演变从政策出台的时间密度、政策文本之间的关联性、政策出台主体的联动性以及政策的内容四个方面来分析。

(一)政策出台的密集性

随着产教融合逐步引起国家的重视，中央和地方出台的文件密集度在不断提升。从政策出台的时间分布来看，由2004年的四篇上升至2010年的十二篇。从政策密度来看，在2003年、2006年和2010年出现政策发布的高峰，分别是2003年国务院发布了《关于进一步加强农村职业教育工作的决定》(国发〔2003〕19号)，2006年国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)， 2010年国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》(国办发〔2010〕11号)。

(二)政策文本的关联延续性

通过分析政策文本之间的关联性可知，自2003年起，国家和地方对产教融合的关注点都涉及到以下几方面：一是发展农村职业教育，转移农村剩余劳动力，加强农民工培训；二是中高职院校要以适应产业发展为目的，在专业设置、教材管理、示范院校的建设、建设专业教学资源库以及创新人才培养模式等方面不断做出调整，以适应现代产业的发展；三是强调职业教育要培养产业发展紧缺的技能尤其是高技能人才。例如，2003年、2006年和2010年中央发布的文件都提出要加强农村职业教育与产业的联系，提升农民和农民工的自身素质，以此达到解决农村剩余劳动力问题和产业发展需求的双向目标。关于中等和高等职业院校的专业设置、教材管理、转变人才培养模式等，教育部在有关文件中多次提出，如2002年《教育部关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》(教职成〔2002〕2号)、2010年《教育部关于印发〈中等职业学校管理规程〉的通知》(教职成〔2010〕6号)和《教育部关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》(教职成〔2010〕9号)中可见一斑。关于职业院校培养产业发展所需技能人才方面，2003年教育部等联合发布文件要求职业院校培养汽车维修专业紧缺的人才；2007年教育部、公安部等联合发布文件提到职业教育应培养第三产业紧缺的保安服务业人员；2010年教育部和财政部联合发布《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》(教高〔2010〕8号)，提出示范院校应加紧培养区域产业发展紧缺的人才。

(三)政策出台主体的联动性

政策出台主体的联动性主要体现在：一是中央和地方组织机构的联动性，二是文件发布主体之间的联动性。中央和地方政府的联动性表现在政策上的集群性，如在农村职业教育方面，国务院发布了加强农村职业教育建设以配合产业结构调整的文件后， 教育部先后发布了《农村劳动力转移培训计划》和《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(教职成〔2004〕12号)，教育部职业教育与成人教育司转发国务院及教育部的文件，提出要扩大职业教育向农村的招生规模，开展农村师资培训、推进农村产业化。因为职业教育与产业的发展不是一个机构或者部门可以独立完成的，所以各部门之间的配合尤为重要。例如，2010年由教育部、人力资源与社会保障部以及财政部联合发布 《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》，同年教育部和财政部联合发布《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》，2007年由教育部、公安部及劳动和社会保障部联合发布《关于实施中等职业学校保安服务业紧缺人才培养培训工程的通知》(教职成〔2007〕3号)。由此可见，推进产教融合的政策在主体上具有内在的联动性。

(四)政策内容的权责明确性

关于产教融合政策内容的演变，主要从政策文本中规定的各责任主体应该予以完善的促进产教融合的具体做法来分析。

首先是作为最高一级责任主体的国家。国家从宏观层面多次出台“国家示范性高等职业院校建设计划”，绘制区域经济社会发展蓝图；微观层面体现在专业设置上，为促进职业教育与产业的更好融合，提升国家对专业建设的关注度，指出要加强优质专业建设，重点在工学结合及培养高技能人才的紧缺专业上给予支持，引导建设国家、地方、学校三级重点专业体系；并在农村职业教育发展、转移农村剩余劳动力方面给予充分的重视。

其次是地方政府。地方政府是职业教育和区域经济发展的责任主体，在职业教育产教融合方面必须履行重要职责。一是在专业建设方面。为促进产教更好融合，使职业院校专业设置更加合理化、实用化，地方政府除贯彻、细化国家的专业建设方针外，也要因地制宜制定地方级专业建设计划。二是确定紧缺人才培养方向，发布专业培养规模动态信息、调查就业状态和供求情况，调整、优化专业设置。以地方产业发展为导向，确定当地紧缺人才的专业方向，建设一批技能型紧缺人才的培养培训基地，细化技能型人才培养规划。明确中职学校专业发展相关细化指标，重点扶植部分专业，对中职学校专业设置的必要性和可能性进行审核。三是加强作为产教融合直接主体的中高职院校的建设，包括把示范院校纳入到地区总体规划中；验收示范院校发展成果，对示范院校进行领导，在部分示范院校中开展单独招生改革试点工作；重点办好一所中职技术学校或职业教育中心；确立普通高中和中职招生比例，合理安排中职学校招生计划。四是完善职业教育投入政策。在职业教育上加大投入，确定高等职业学校生均经费标准和生均财政拨款基本标准，逐步实行生均经费标准与高等职业学校经费挂钩制度。五是完善教材规划。组织制定具有地方特点的教材规划，对教材建设加以指导和管理，研究制定管理办法，逐步健全教材开发、选用、更新的机制。六是合理统筹和配置资源。地方政府要统筹规划、合理布局，优化配置职业教育资源，如天津市政府提出要对本区域内的职业教育资源、人员、财务、设施设备进行实质性重组，来整合成一所完整的中等职业学校，这一举措为各省、市职业教育资源的合理配置提供了一个模板，各地应该根据实际情况优化配置职业教育资源。七是关注农村职业教育。把农村职业教育纳入当地经济社会和教育发展计划，切实解决农村职业教育的实际困难和问题。

再次是职业院校。作为产教融合的直接主体，职业院校在专业设置、教材安排上具有最高的执行力，各个职业院校要严格执行地方政府下达的政策，在专业设置和教材安排上制定详细的执行方案。各院校要建设完备、科学的专业、课程、教材等完善机制，追踪市场需求的变化，适应新的经济模式及社会需求，调整、开设相关专业，建设龙头专业，形成专业集群；提升专业服务产业需求的能力；开展专业建设情况自查、自评工作，丰富已设专业内涵，有针对性地提高专业建设质量；制定反映自身专业特色的补充教材；积极承担面向区域产业的社会培训；建立人才需求预测与专业设置动态调整机制。

最后是代表产权融合另一直接主体的各行业企业。关于行业、企业在产教融合方面的责任，在我国现行政策中甚少提及，涉及的内容也十分有限。行业、企业的责任在于充分发挥行业企业在专业标准建设发展上的引领作用，确立具有行业特色的、校企合作的教材开发机制，以及指导构建中高职与产业协调发展的现代职业教育体系等。

此外，在促进产教融合的具体政策中，涉及强调各责任主体通力合作的内容也较多。例如，地方、学校和行业企业三方要紧密合作，探索新型办学机制，增进办学、育人、就业、发展四个方面的合作，提高办学水平；地方和学校要紧密合作，保证学校在课程设置、教学安排、教学手段上的灵活性；校企之间要紧密合作，完成专业教学和指导方案的开发，以及制定具有可操作性的人才培养方案和教学计划，编写校本教材、培养师资、实施教学，等等。

三、 产教融合政策存在的不足及改进思路

(一)《职业教育法》陈旧，应颁布与时俱进的新《职业教育法》

我国的《职业教育法》于1996年9月1日起施行，至今已经有二十多年的历史，国家的政治、经济和社会在这二十年间获得了飞速的发展，职业教育也取得了长足的进步。产业发展更是日新月异，传统的产业模式已经不能适应经济发展的需求，目前我国正在进行全面的产业升级，并且自1996年以来，三大产业的贡献率也发生质的改变。职业教育作为产业所需人才的来源渠道，必须紧跟时代、变革发展模式。1996年颁布的《职业教育法》限于当时的经济发展水平，在产教融合方面仅提到“职业学校、职业培训机构实施职业教育，应当实行产教结合，为本地区经济建设服务”，缺乏对产教融合内涵的具体阐释与实施步骤。因此，与时俱进地颁布适应目前经济发展的新《职业教育法》意义重大，新的《职业教育法》应包含广泛的产教融合的相关内容。

(二)政策出台缺乏针对性，应增强产教融合政策的指向性

我国目前出台的产教融合政策多以“围绕型”存在，中央政府出台大政方针，教育部以及各部门转发中央政府文件，下一级机构在此基础上印发。政策应具有自上而下的一贯性，在贯彻落实中央文件的过程中，难免有不切实际之嫌，因此也会出现政策缺乏针对性的问题。在产教融合的方针下，应该根据各地特殊的环境和特色，出台富有地域特色、行业特色、专业特色的产教融合政策才是长久之计。应当由中央政府在宏观上把脉，地方政府贯彻、宣传中央精神，制定因地制宜的产教融合政策，由院校和行业企业共同参与，制定富有地方特色及校级特色的教材、专业及培养计划。

(三)行业企业参与职业教育不足，应引导行业企业举办职业教育

近年来，产业的转型升级对技术技能人才的需求增加，而职业院校因为缺乏明确的市场导向，以及职业院校学生缺乏在一线实践、把知识转化为实践的机会，导致职业教育培养的人才质量和行业企业的需求大相径庭。即便中央和地方政府尽力促成二者的合作，结果仍差强人意。而适当地出台相关奖励政策，引导行业企业举办职业教育、设立中高职院校，并且共同开发新的项目和技术，既可解决职业院校摸不准市场需求命脉的问题，又能满足学生到一线锻炼、充实和提高的要求，同时行业企业的用工荒问题也能得到缓解，还有助于企业攻克技术难关。

(四)需求与供给之间通道不畅，应加强人才培养与产业需求的预测性

职业院校培养的人才与产业转型升级需要的人才存在出入，这一出入主要表现在两个方面：一是人才类型与产业需求不匹配，二是人才质量达不到产业发展的需要。一方面，虽然目前我国的第三产业蓬勃发展，部分省市出现赶超第二产业的现象，但第二产业和第三产业之间也没有出现太大的差距，而且目前从中高职院校设置的专业来看，大部分集中在第三产业。以天津市为例，2014年第二产业与第三产业的贡献率分别为49.2%和49.6%,而二、三产业相关专业的毕业生人数占比分别为23.75%和73.02%。另一方面，职业院校培养的人才与产业发展需求不匹配，产业发展需求的是技能人才尤其是高技能人才，而目前因职业院校师资、实践基地、培养模式等种种原因导致输出的人才达不到产业发展的需求。解决这一问题的最有效方式是打通职业教育与产业之间的通道，二者互通、互助，及时对人才培养和人才需求做出预测，避免劳动力的浪费和产业因缺乏人才导致的动力不足。

(五)政策实施效果缺乏反馈，应提高产教融合政策的实施效果

产教融合政策的目标是为了加强我国职业教育和产业发展的融合，以促进二者实现双赢。而现在对于政策实施的效果缺乏有效的反馈和监控，政策常常浮于表面难以“落地”，出现政策繁荣而效果贫乏的现象。而且从中央到地方，政策的下达实施难免发生歧义，偏离原本的方向，因此很难确保政策的实施。鉴于此，首先，应明确职业教育与产业融合的理想化结果，并且要保证政策指定的科学性；其次，要不断加大政策的推行力度和执行力度，从中央到地方直至院校和企业一以贯之地执行政策；最后，建立专门的监控产教融合政策实施效果的机制体制，以保证政策实施的有效性，也能够检验政策的推行力和执行力，从而保证我国产教融合的实施效果和质量。