“类金融”风险防治对策研究

陶 金，蒋 敏，吉海平

（上海市公安局浦东分局， 上海 200135）

近年来，随着国内金融创新步伐的不断加快，“类金融”、“准金融”业态发展迅速，在满足社会多元化的投融资需求方面发挥了积极作用。但由于业界情况十分复杂，监管又明显滞后，相关领域违法违规行为层出不穷，导致涉众型经济犯罪、不安定因素频发，严重危害金融秩序和社会稳定。本文以金融单位较为集中的上海市某区为例，对“类金融”机构的主要特点、存在风险及管治难点进行分析，并着重探讨对“类金融”的风险防范和治理对策。

一、基本概念

按照现行业内标准，“类金融”机构是指经营业务具有金融活动属性，但一般未获得金融许可证，并非由国家金融监管部门，即“一行三会”（指央行和银监会、证监会、保监会）直接监管的企业。

目前，归属于“类金融”范畴的机构主要包括网络信贷中介（P2P）、互联网众筹、投资咨询、财富管理、小额贷款、融资担保、融资租赁、商业保理、私募基金、交易场所、担保、典当企业、预付卡发行等企业。

二、上海市某区“类金融”机构的主要特点

1. 机构林立高度密集。某区作为上海金融中心的主阵地，享有较高知名度。许多“类金融”机构为增强对外吸引力，往往将其注册地或办公地置于该区商务楼和各类经济开发区内。据2016年某区市场监督局统计，该区注册企业名称中含有“金融、投资、资产管理、财富咨询”等内容的企业多达22000余家（其中不少企业实际办公地位于外区）。“类金融”机构的成批出现，为非法集资提供了滋生土壤。近年来，“e租宝”、“大大宝”、“中晋系”、“鑫琦资产”等涉案企业大多在该区设立办事机构，或将总部置于该区。

2. 经营领域延伸拓展。为迎合金融创新发展潮流和公众对资产升值的需求，“类金融”机构不断升级经营模式、延伸涉猎领域，已由原先的民间借款、林权投资、债权转让等，逐渐向担保、典当、P2P网贷、股权众筹、融资租赁、私募股权投资、金融互助理财、艺术品交易及大宗商品、贵金属、原油期货等众多投资理财领域拓展。

3. 从业人员鱼龙混杂。各路资金及大量机构为追逐“风口”，纷纷涌入互联网金融、P2P网贷等行业。据了解，该领域经营者主要有四方面来源：一是从传统金融机构“跳槽”的创业者；二是民间放贷者、资金掮客；三是原互联网、大数据领域从业人员；四是来自制造业、房地产等领域的跨行业经营者。由于行业准入门槛较低，前几年只需斥资数十万元购买网贷软件、租用服务器便可开设网贷平台，经营者又来自不同领域，其中不少人抱着“捞一把”的投机心理入行，缺乏必要的金融知识和从业经验，从而使得该行业鱼龙混杂、良莠不齐的情况突出，监管难度较大。

4. 经营模式呈集团化。规模性“类金融”机构多采用集团化、跨区域、多层级的运作模式。他们通常先在城市高端商务区租借办公用房，建立所谓“总部”，然后短时间内在各地“克隆”出大量子公司和关联企业，再大肆招募员工，以较高薪酬激励员工千方百计地拉人投资。如某集团在2年多时间内，在全国建立起各级分支机构千余家，员工近10万人，短时间内聚敛巨额资金。

5. 线下理财成重灾区。除小部分“类金融”机构开展纯线上经营外，大多数机构采用线上、线下相结合经营运作模式。许多机构自称网贷平台，但往往以P2P业务为幌子，平时仍以线下推广运作为主。从近几年打非专项整治情况看，线下理财领域已成为非法集资等犯罪的重灾区。

6. 传销式运作发展快。部分“类金融”尤其是以线下业务为主体的机构，在员工等级、绩效构成、自购产品等方面已具有传销活动的表现形式和特点。不少员工为了转正、升级，往往自掏腰包购买数万乃至数十万元的理财产品，或将亲朋好友拉进营销网络成为“会员”。个别机构在面临资金链断裂风险时，甚至借口“共渡难关”，强制要求下属员工购买理财产品，不购者将予除名。

三、“类金融”风险简析

1. 违法违规经营较为普遍。由于法规匮乏、监管滞后，P2P网贷平台等“类金融”机构违法违规经营现象较多。一是虚构标的（项目）。部分机构为达到自融目的，往往通过虚构借款标的（项目）来吸纳资金。如“某某宝”70%以上的标的系虚构。二是平台拆标错配。拆标是将一个期限较长或金额较大的标的拆成期限较短或金额较小的多个借款标的，继而形成期限和金额错配。三是利用关联企业违规运作。部分机构同时控制多家P2P平台，多方圈钱，拆东墙、补西墙；部分机构的债权产品资金托管方、担保方均为其关联企业，“一条龙”的操作模式极大增加了产品风险。四是违反资产管理规定募集资金。部分机构不具备资产管理业务牌照，却推出与公募证券投资基金相似的业务；部分机构虽在基金业协会登记在册，但其私募产品未登记备案，且投资人又不符合“合格投资人”要求。如某知名P2P平台违反资产管理规定，推出类似公募基金的“某某宝”等系列产品，现金融监管部门已责令其限期整改。

2. 停业或跑路事件频繁发生。“类金融”领域是资金集聚的高风险行业，业内竞争十分激烈，企业停业或跑路事件屡见不鲜。据网贷之家不完全统计，截至2017年7月底，全国范围内正在运营的P2P平台共约2000家，累计有3000多家平台停业、提现困难或负责人跑路。

3. 涉众型经济犯罪案件高发。近几年，该区“类金融”领域的涉众型经济犯罪案件高发，对该区金融秩序造成一定影响。2015年至2017年，该区公安分局对于非法吸收公众存款、集资诈骗案件立案数上升87.8%。从案件审理情况看，有的涉案单位确有投资项目，但因投资受损导致资金链断裂；有的涉案机构根本无实际投资项目，纯粹以P2P网贷名义骗取钱财，其中部分机构甚至将网贷平台设于境外，团伙主犯在境外遥控实施犯罪。

4. 群体性事件严重影响社会稳定。由于部分“类金融”机构涉及的投资个体数量庞大，一旦因经营不善导致资金链断裂，极易引发规模型群体性事件。2014年底以来，“泛亚”、“e租宝”、“中晋系”等投资受损群体“维权”活动日趋频繁。2016年至今，全市投资受损群体上访引发社会各界高度关注。近期，因投资现货交易平台和艺术品交易平台受损引发的涉众型社会矛盾也日渐突出。

5. 客户信息安全面临较大威胁。当前，侵犯公民个人信息犯罪活动已形成黑色产业链，有相当一批不法人员从事窃取、交易公民个人信息违法活动。“类金融”机构在业务扩展中，掌握了大量客户身份、资产和交易等重要信息，但其开放式的网络通讯系统、不完善的密钥管理和加密技术，极易遭到“黑客”入侵导致信息泄露。

四、管治难点

1. 监管体系远未健全。面对“类金融”、“新金融”业态的快速发展，监管体系建设存在诸多问题。一是法规建设滞后。近年来，国家和地方政府相继出台了一些管理规范，使监管部门无法可依的窘境有所改善，但总体来看涉及该领域的管理法规仍然偏少，相应的配套制度、管理细则和行业标准甚是匮乏。二是日常监管仍较薄弱。作为监管牵头部门的金融局（金融办）更多承担的是金融布局、政策制定和提供综合服务等职责，缺乏相应执法权和监管手段，对于违法违规企业往往采取上门约谈方式施予压力，但未能给予必要的约束和处罚，监管效能较低。三是监管人才队伍不足。相对庞大复杂的监管对象，监管部门的监管力量明显不足，且专业知识和技能存在“短板”，滞后于新兴金融的发展步伐。四是小型企业易成为监管盲区。对于一些较具规模、影响力大的“类金融”机构，监管部门通常较为关注，监管措施相对到位，但对于一些打着“投资咨询”、“财务咨询”等旗号从事“类金融”活动的小型企业，往往无暇顾及。由于这些企业大多数未到金融监管、通信管理等部门登记备案，故“真空”漏管、失管的情况依然存在。五是跨区域监管仍是最大难点。“类金融”机构异地注册、异地经营的情况较为普遍，而各级监管部门跨区域协作机制尚不完善，在日常监管工作中存在诸多漏洞。

2. 资金监管和追缴困难重重。资金监管，可谓“类金融”机构监管的核心内容。目前银监会已明确规定，网贷平台要选择符合条件的商业银行作为资金存管机构。资金存管制度对于防止经营者建立“资金池”、保障出借人资金安全具有积极意义。但在实践操作中，由于存管银行并不负责审核借款项目和借款人的实情，经营者仍可通过虚构项目和交易信息来套取资金。除了日常监管之外，在办理非法集资案件中资金追缴也面临较大困难。一是涉案机构高管通常将其吸纳的资金用于挥霍、维持公司巨额运行成本和支付理财产品利息，有的成立大量子公司和关联企业，通过频繁转账进行“洗钱”，有的甚至通过境内外关联企业将资金转移至境外，导致案发后被追回的资金寥寥无几。二是涉案企业的主要股东、高管及骨干力量被逮捕、企业遭查封后，该企业应收款项、债权、股权及已支付保证金等各项权益无人催要，也一定程度上影响了涉案资金的追缴率。

3. 风险监测预警仍是难点问题。从近年来发生的涉众型犯罪案件看，涉案机构往往披着各种伪装，打着依法合规的旗号，甚至戴着明星企业的炫目光环迅速发展扩张，具有较强的隐蔽性和迷惑性，直至其资金链断裂时问题才彻底暴露，真正能做到事前、事中预警的可谓“凤毛麟角”。2015年以来，各地监管部门逐步加强了对该领域的管控措施，着力构建“非法集资监测预警系统”，但受制于专业力量不足、信息数据采集共享受限等诸多因素，要实现风险监测实时预警功能仍尚需时日。

4. 公众风险防范意识亟待增强。许多个人投资者缺乏基本辨别能力和防范意识，常被P2P网贷平台、第三方理财企业等高端的项目、超高的收益率及巧妙的推介手法所迷惑，在未对相关项目情况进行核实、未对潜在风险作出预估预判的情况下，即倾其财力盲目投资，致使投资受损或上当受骗的情况屡有发生。而且国内投资者大多存在刚性兑付的惯性思维，一旦投资受损，往往无法理性面对。

5. 风险事件处置面临较大压力。近几年，涉及“类金融”机构风险事件和经济犯罪案件频发，给社会维稳工作带来巨大压力。今年以来，随着部分涉众型案件逐渐进入审判阶段，相关投资受损群体到政府部门、公安机关集访的人次明显增多，给区域维稳带来巨大压力。

6. 信用体系建设任重道远。社会信用体系是金融行业的重要基石。与发达国家相比，我国信用体系建设仍处于起步阶段，企业和个人的信用意识淡薄，尚未能建成跨行业、全覆盖的征信系统；行业数据结构的标准化程度较低，且分散不完整，难以实现高度共享；信用服务市场尚未形成，信用服务机构较少，信用咨询、信用评价等信用业务尚未充分发展。

7. 非法集资手法将不断变换升级。据招商银行和贝恩公司联合发布的报告显示，2016年中国个人持有可投资资产总额达165万亿元，总量居世界第二位。庞大的个人资产势必有巨大的投资需求，客观上也为非法集资等犯罪活动提供了滋生条件和发展空间。在政府监管部门主动干预、强势管控和公安机关持续打击整治下，部分经营机构必将变换、升级作案手法，以期逃避监管和打击。从目前情况看，近期以“虚拟货币”、“金融互助”、“商品回购”、“爱心慈善”、“文化艺术品收藏”等名义吸收公众资金的情况已逐渐冒头；互联网金融领域核心竞争方向正悄然转向金融科技方面，并可能成为下阶段各方追逐的行业“风口”，也可能滋生新型违法犯罪活动。据悉，目前在本市注册登记中显示从事“网络科技服务”的部分中介机构，已出现涉嫌非法集资的苗头。

五、防治对策

（一）打造严标准的监管工作体系

要在坚持抓好“打非”和互联网金融风险专项整治的基础上，注重经验总结，综合运用机构监管、功能监管、产品监管和行为监管等诸多手段，着力构建常态长效监管机制，优化市场经营和竞争秩序。

1. 加强地方性、配套性法规建设。在前期出台相关管理法规的基础上，及时制定地方性规范及相应的配套制度、管理细则和行业标准，进一步规范行业运营规范、进出机制、信息保护、监管职责及违规行为处置等基础性事项，为行业的规范运转、监管部门的日常监管提供依据。

2. 探索功能监管模式。在大力开展专项治理同时，要对各类违法违规行为进行梳理，及时发现突出问题和薄弱环节，尽早运筹针对性措施。要努力克服传统分业监管、机构监管的弊端，积极探索功能监管模式，根据机构业务实质实施“穿透式”监管。要适当给予金融局一定的监管手段和处罚权，增强其权威性，为其实施有效监管提供必要支撑；要构建市场自律、司法干预和外部监管并重的长效机制，维护行业良好秩序。

3. 实施分类评估监管。监管部门要对“类金融”平台和产品的风险水平进行定期评估，根据评估结果确定监管方式和强度。对于风险低的，可采取市场自律、注册等监管方式；对于风险高的，则必须纳入日常监管范围，落实严格的监管措施。评估应定期进行，监管方式应根据评估结果随时进行动态调整。

4. 培育高素质的监管人才队伍。不断充实监管部门人力资源，研究制定人才培养规划，加强监管队伍培训教育，提高业务素质能力，着力打造一支不断适应新金融发展形势、政治业务素质过硬的监管队伍。

（二）落实全方位的预警监测措施

通过研发“类金融”风险监测预警平台、加强网络巡查等途径，前瞻性地把握行业发展趋势及风险动向，提高风险监测识别水平，实现风险的早识别、早预警、早发现、早处置。

1. 研发监测预警分析平台。互联网金融、“类金融”的强隐蔽、跨区域、快蔓延等特点，给传统监管方式带来诸多挑战，而建立监测预警平台可弥补传统监管手段上的不足。在研发此类平台时，首先要建立相关企业基础资源库，探索建立有效的监测分析模型，运用大数据、云计算等现代技术手段，从各类公开信息和企业接入数据中及时发现违法违规行为和异常情况。

2. 加强网络巡查监测。公安经侦等部门要联手开展网络巡查，密切关注各大财经网站、论坛，网贷信息综合平台等，实时掌握“类金融”、投资理财领域最新动向和高危企业现状，及时发现各类可疑动向，为开展风险预判、前期处置和风险防范赢得先机。

3. 建立公安内部四级预警机制。由经侦部门牵头，会同刑侦、治安、人口、大数据平台及派出所，充分发挥各自优势，协力开展合成作战，实现信息共享和优势互补，滚动排查涉众型“类金融”风险，并按风险高低实施“掌握关注、警示教育、熔断处置、立案查处”四级预警，落实相应管控、处置、打击措施。

（三）开展高效能的资金监管查控

监管部门、公安机关要加强与银行、第三方支付机构的沟通协作，不断拓展资金查控渠道，丰富工作手段，建立多维度的资金监管、查控体系，切实提高工作效能。

1. 加快推进第三方存管制度。深入开展互联网金融风险专项整治，严查“资金池”等违规行为，加快推进P2P网贷企业客户资金第三方存管制度，实现客户资金与从业机构自身资金分账管理。客户存管账户应接受独立审计，并向客户公开审计结果。

2. 加强资金动态监测。相关银行要从资产端、资金端入手，对“类金融”平台交易金额、利率、余额、贷款投向及还本付息情况进行动态监测，一旦发现大额可疑资金异动、平台违规违约情况，及时发布预警、通报问题。要完善金融监管协调机制，密切监测资金跨境流动，防止不法经营者向境外转移资金。

3. 重视涉案资金查控和追缴。涉众型经济案件侦办往往面临犯罪嫌疑人被抓获，但涉案资金无法追回的难点问题。对此，公安机关要进一步加强资金查控，拓宽资金查控渠道，提升资金查控效能，力争在最短时间内查清资金流向，最大限度地挽回被害人的经济财产损失。

4. 探索建立委托第三方追缴涉案资金制度。针对涉案资金追缴工作中遇到的实际困难，要不断开拓思路，创新工作方法，探索建立委托第三方追缴涉案资金制度。在涉案企业高管被捕之后，将该企业应收款项、财产孳息的催收，各项权益的申张等事项应交由律师或专门机构来负责后续办理，最大限度地追回涉案资金。

（四）推进广覆盖的风险宣传教育

通过多种社会公众媒体，深入开展风险教育，对金融投资者群体进行常态化的风险警示，切实增强其风险意识和法律意识，并积极提供有效线索，助力公安机关的打击整治行动。

1. 深入开展社区宣传活动。金融监管部门要持续开展“防范非法集资活动进社区、进家庭”的宣传活动，利用社区宣传阵地及有线电视、社区纸媒等，宣传普及与非法集资相关的金融知识，宣传近年来查处的典型案件，以案说法，揭露犯罪分子的惯用伎俩，使广大群众能自觉抵制非法集资。同时，要加强投资风险教育，提高群众风险意识，让其逐步适应风险自理的投资环境，消除投资刚性兑付的不良心态。

2. 运用新媒体提升传播力。面对信息技术快速发展、媒体格局深刻变化的境况，必须拓展传播渠道，运用新型媒介手段，不断提升宣传传播力和影响力。要积极制作契合群众欣赏习惯、知识性和趣味性兼备的专题宣传栏目，通过“警民直通车”公众号、政府门户网站等途径发布、推送相关风险提示，并以有奖评论和案例分享吸引广大网友热议，进一步提高群众防范意识。要深化基层派出所“微信警务”工作，积极利用社区治安防范微信群，滚动发布“类金融”风险提示信息，不断扩大宣传覆盖面。

3. 鼓励群众积极提供线索。广泛拓展网上网下等各种渠道，建立举报奖励制度，积极鼓励社区群众提供有效线索，为监管部门实施管理、公安机关侦控打击提供方向。

（五）融入多方面的社区日常警务

各派出所要增强工作意识，注意将“类金融”风险防控融合于各项社区警务工作中，扎紧社区防范的“篱笆墙”，不让非法集资活动在辖区“立足生根”。

1. 滚动排查“类金融”机构。各派出所要结合日常警务工作，加强对辖区商务楼宇、临街商铺、经济园区等处的滚动排查，对各类“类金融”机构的办公地和线下门店进行走访登记，摸清有关机构和负责人、管理者的情况，对可能涉嫌非法集资等违法犯罪的机构，要跟踪掌握其现实动态，及时上报经侦部门，配合开展核查、侦控工作。

2. 结合社区警务开展防控。各级公安机关要结合“110”接处警、社区巡防、场所管理和纠纷调处等各项日常工作，注意收集、梳理辖区内“类金融”机构动向性情况，切实提高对苗子性问题的发现能力。在滚动排查基础上，经侦部门要建立高危企业和人员库，切实落实日常管控措施，加强经济犯罪风险的研判和分析，努力发现、挖掘、提炼深层次、预警性信息。

3. 依靠商务楼宇自治组织延伸工作触角。根据“类金融”机构集聚于商务楼宇的特点，相关重点区域派出所要进一步加强与街道、物业之间沟通协作，大力充实楼宇信息员队伍，注意发挥商务楼宇安保联防自治组织、楼群防控网的作用，完善信息传递、安全风险预警和区域联动机制，对进出人员繁杂、纠纷矛盾较多的企业予以重点关注，注意从中发现可疑线索。

（六）推动深层次的工作协作关系

继续完善政府职能部门之间跨区域、跨部门的会商协作机制，同时要加强与行业协会、专业研究机构之间沟通协作，不断深化合作的深度和广度，形成齐抓共管的良好局面。

1. 提高政府职能部门协作力。建议由区金融局牵头，整合区“打非”、“互金整治”等专项工作机制，建立各职能部门联席会议制度，定期交流信息，发挥监管决策、统筹协调作用。公安、市场监管等职能部门要积极配合金融局，对各类“风险提示函”开展排查、研判工作，共同跟踪和监测高危企业运营情况，将金融风险防范工作前置。各职能部门要树立大局意识，突破原有工作模式制约，主动跨前一步，充分发挥本部门资源优势，探索防范“类金融”风险的有效措施，密切配合，通力协作，不断提升工作合力。

2. 推进综合监管信息平台建设应用。以信息交流共享为先导，推动金融综合监管信息平台的试点应用，促进相关监管职能部门之间信息共享和互通互联，并在归集金融综合信息的基础上，整合工作资源，联手开展“类金融”机构的风险监测、风险评估，针对性地加强监管措施。

3. 联手行业协会共同防范风险。监管部门要加强与市互金、市金融信息、陆家嘴互金等行业协会沟通协作，引导和发挥这些协会在行业自律中的特殊作用，进一步制定行业标准和规范，完善自律惩戒机制，形成依法监管与行业自律管理相结合的监管长效机制。

（七）优化宽领域的金融生态环境

进一步完善金融市场配套制度建设，加强对各类媒体广告的监管整治，全力推动新兴普惠金融和信用体系的建设发展，调整失衡的金融生态，加快构建诚信社会。

1. 加强媒体广告监管。市场监管部门牵头，落实“类金融”、投资理财等重点领域广告专项监测措施，开展涉嫌非法集资广告资讯信息排查清理活动，依法查处广告违法违规行为，并修订、完善有关政策措施，探索研究对门户网站、微博、微信、手机客户端、百度搜索等新兴媒体的广告监管措施，进一步净化广告市场环境。

2. 严格企业注册登记和年审制度。进一步完善地区招商办、经济开发区的工商注册管理，严格按照相关法规对“类金融”企业进行注册登记，杜绝“零接触”和“一条龙”办理注册登记等违规现象。进一步加强企业年审，重点审查“类金融”机构是否存在超经营范围等非法行为以及继续经营能力，对有严重违法违规行为的企业不予通过，并给予相应处罚。

3. 加快社会信用体系建设。进一步优化顶层设计，统一公共及各行业信用信息平台的建设标准，不断加快社会信用体系建设进度。大力培育发展征信市场和现代信用服务行业，围绕市场需求，提供多层次、多元化信用产品和信用服务。加强宣传引导，有序推进守信联合激励和失信联合惩戒，形成全面的信用信息记录和披露机制，营造诚实守信的社会氛围。

4. 大力发展普惠金融服务。深入贯彻全国金融工作会议精神，推动发展新兴普惠金融，不断创新金融服务手段，稳步扩大基础金融服务覆盖面，提升薄弱领域金融支持力度，解决小微企业融资难、融资贵问题，满足居民多元化的金融服务需求。