“智慧公安”建设的理论思考

上海公安学院智慧公安研究课题组

（上海公安学院， 上海 200137）

推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。[1]

新时期，习近平总书记对上海提出了“四个新作为”的新要求，希望上海“在推进社会治理创新上有新作为”。按照总书记的要求，上海公安机关审时度势、迎难而上，提出了“智慧公安”战略。“智慧公安”以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强调社会治理的全域覆盖、全网共享、全时可用和全程可控，注重社会治理的共建、共治和共享。“智慧公安”通过以“智”保平安，以“慧”利民生，力争把上海打造成“最有序、最安全、最干净”的“卓越全球城市”，为全球超大城市治理提供“上海方案”。“智慧公安”是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

一、社会治理理论是“智慧公安”建设的理论基础

“智慧公安”建设，是通过大数据、云计算、物联网等信息技术，驱动组织机构、业务流程、行为关系的优化再造，使社会治安治理层次和水平得到提升，使治理过程更加优化、更加科学、更加智慧。建设“智慧公安”是新时代公安机关在大数据战略驱动下，着力打造共建共治共享社会治理格局的重要举措，为这一实践提供理论支撑的正是中国特色社会治理理论。

（一）治理理论的一般含义

“治理”一词源于国外，其英文是“governance”。西方政治学家和管理学家之所以提出这个概念，并主张用它替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场缺陷，又看到了政府失灵。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会（1995）的定义具有很大的代表性和权威性：治理是各种公共或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。①参见百度百科词条“治理”，https://baike.so.com/doc/6767705-6982819.html。我国理论界较早对“治理”给予关注，并形成较权威观点的是北京大学政府管理学院院长俞可平教授等。俞可平教授对治理的界定是，在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理是一个上下互动的管理过程，本质在于建立一种在市场原则、公共利益和认同之上的合作。[2]

一般意义上讲，中外学者对“治理”的界定都侧重治理主体和治理手段的多元化、治理结构的扁平化以及治理运作机制的竞争化。当前我国的改革发展正处于攻坚期、转型期，也需要实现从传统社会管理向现代社会治理的转变，能否找到一条创新之路，不仅是构建和谐社会之需，更将有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）中国特色社会治理理论要点

恩格斯曾说：“每一个时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”[3]作为一种方法论的指导，我们在借鉴治理理论时，除了关注其一般属性之外，还必须注重中国国情，建构具有中国特色的“治理”概念及“社会治理”理论。这一理论的要点主要包括以下内容。

1．社会治理核心

2014年3月，习近平总书记在全国“两会”期间参加上海代表团审议时明确指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。”②2014年3月5日习近平总书记参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时的讲话。社会是由人构成的，错综复杂的社会关系都是人与人之间的关系。这一关系理顺了、和谐了，社会才能安定有序，才能和谐稳定。因此，社会治理要紧紧抓住人这个核心。以人为本是科学发展观的核心要义，也是国家治理体系和治理能力现代化的落脚点，应该融入社会治理的全过程。

2. 社会治理体制

十九大报告提出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这种新的社会治理体制，与传统社会管理体制的最大差别，就在于强调社会治理从单一主体向多元、从命令向协商合作、从强制向引导转变，强调合作、互通、共享理念，政府、社会、公众要各归其位、各担其责。

3. 社会治理方式

2016年10月，全国社会治安综合治理创新工作会议召开。会议强调要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，要更加注重联动融合、开放共治，强调“要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来”。①2016年10月全国社会治安综合治理创新工作会议精神。这一思想为新形势下不断改进社会治理方式明确了思路、指出了方向。

4．社会治理目标

社会治理是一个强调主体多元化的行为过程，不只是改革现有体制或机制，而是要趋向善治。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。这是“善治”这个政治学术语在中央全会层次的文件中首次使用。“善治”一词出现在其中，意味着十八大之后，善治将成为党中央治国理政的目标追求。只有坚持良法与善治，才能最终实现共建共治共享的社会治理格局。

（三）社会治理理论是新时代“智慧公安”建设的理论支撑

社会治理是社会建设的一项重大任务，加强和创新社会治理，也是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并于2035年基本形成，为新时代加强和创新社会治理提供了纲领性指引和理论基础。从社会治理工程的系统性来看，以公安机关为职能主体的对于社会治安及公共安全风险的治理理当是其中重要的组成部分。

作为新时代的呼应，建设“智慧公安”就是着眼塑造公安未来，以自我革命的精神推进一场以提升效能为核心、以服务基层为重点的警务体制变革，重塑警务组织形态、警务流程形态、警力配置形态，全面推进公安工作现代化和智能化水平，最终目标是要建成符合新时代要求、适应国家治理体系和治理能力现代化的现代警务管理体制，全面推动公安工作质量变革、效率变革、动力变革。②2018年1月，赵克志部长在全国公安厅局长会议上的讲话精神。这一公安改革实践的深层理论来源就是中国特色社会治理理论。

二、“智慧公安”建设是新时代社会治理体系和治理能力现代化转型的重要组成部分

（一）“智慧公安”的四项基本属性满足了新时代实现社会治安治理现代化转型的基础

属性即事物本身所固有的性质与关系。事物与属性是不可分的，事物都是有属性的事物，属性也都是事物的属性。一个事物与另一个事物的相同或相异，也就是一个事物的属性与另一事物的属性的相同或相异。认识“智慧公安”的属性，也就是要认识名与实之间的关系，确保“名副其实”。所以，“智慧公安”的属性是“智慧公安”研究的基础性理论问题。充分认识“智慧公安”的属性，不仅是研究一切“智慧公安”问题的理论前提，也是探寻“智慧公安”实践发展的逻辑基础。只有在其属性问题得到全面而系统的理论回答后，才能真正深入研究其他问题。

1．深度信息化与创新性

从工程建设的角度来看，“智慧公安”以信息科技为基础，主要涉及泛在的感知技术、下一代网络信息通讯技术、云计算、多媒体仿真等多项应用技术，实现相互交叉、整合、创新与应用，成为“智慧公安”建设深度信息化的技术支撑。而且大数据是其最核心的战略资源，一方面是从大处着眼，突出“高精尖”，加大云计算等重点领域的创新攻关力度，形成全方位、全时空、数字化、立体式、动态性智慧警务模式；另一方面是在小处着手，突出“短平快”，结合实战需求，实现高科技的全警用、全域用、全程用。同时，集手段创新、警务流程再造、队伍升级管理于一体所带来的全方位革命，也直接赋予“智慧公安”建设更深的内涵和更高的格局。

2．高度系统性与整体性

在公安现有的大系统中，各警种、各部门都有其功能和属性，对其中的人、财、物、信息、资源等往往是分别设置、各自建设，造成的结局不仅是人力、物力、财力的浪费，而且还相互分割、各自为政，严重制约着公安机关的整体战斗力。“智慧公安”建设作为一个庞大的系统工程，要求将公安队伍建设和警务工作视为一个整体，认识到警务活动本身并非若干功能的简单叠加，而是一个复杂的系统。由此正是通过全力打造信息技术的升级版，以感知化、互联化、智能化的方式，将警务运行中的各类基础设施连接起来，并将信息采集、分析研判、运筹指挥、现场处置等所需的综合应用软件、服务器、网络和用户终端连接起来，使之成为一个有机整体，各类资源可以根据系统的需要，各司其能发挥最大价值，各部分功能协调运作，实现“1+1>2”的系统效应。

3．高效共享性与服务性

随着大数据重要价值的凸显，在当今社会，谁拥有了大数据，谁就拥有了巨大的资源和财富。但目前的一个悖论是，数据越多，“孤岛”越多——“数据孤岛”“资源孤岛”“信息孤岛”此起彼伏，完全限制了大数据价值的真正发挥。“智慧公安”建设将依托“云”等现代技术手段打破封闭，把这些“孤岛”连接起来，实现公安机关各部门之间在数据、资源、信息等方面的高度共享，并形成具有统一性的资源体系和运行体系。也正是因为“智慧公安”高效共享的属性，才使各项业务流程的各个环节都能更好地为行政管理相对人提供更便捷、更智能、更灵活、更及时的服务，这必将推动各类警务职能部门之间形成一系列的新型合作服务模式。所以于民众而言，就是能通过“智慧公安”建设的具体举措深刻感受到均等化、多元化、人本化的公安服务。

4．以“智”为标志的技术属性与以“慧”为标志的人文属性相融合

“智慧公安”是公安硬实力与软实力的综合体，硬实力体现为“智”，软实力则体现为“慧”。“智慧公安”以新一代科学技术为基础，故其本身首先具有以“智”为标志的技术属性。但很显然，“智”仅仅是智能化手段在警务运作系统和流程中的运用，凸显其在“智慧公安”建设中基础性的物理作用。“智慧公安”更要突出警务运作的人文化、人本化，并进一步强调广义警务运作主体的参与性和创造性，这是以“慧”为标志的人文属性。“智”与“慧”融合也是“智慧公安”区别于其他一般警务形态的特有属性。[4]

只有同时具备上述四项基本属性，才能称之为真正意义上的“智慧公安”，而非其他。由此也表明“智慧公安”建设之路就是在当前高科技信息化强劲推动下走出的一条“警力不足科技补”的新时代警务创新之路。而运用科技化手段实现治理的精细化、多样化、精准化正是社会治安治理现代化转型的基础。

（二）新时代社会治理的“四化”要求引领着“智慧公安”建设的基本方向

提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平是社会治理能力现代化的根本要求，也引领着“智慧公安”建设的基本方向。

1．社会治理的社会化要求“智慧公安”建设坚持协同治理理念，明确治理主体的多元化

当今社会是一个人民需求不断呈现出多样化多层次多方面特点的社会，而传统粗放式、经验化的社会管理往往从公共服务提供者的便利性出发，而忽视了民众诉求，不能满足社会和民众的个性化需求。所以，当前比以往任何时候都更需要构建一个多元主体合作共建的社会治理新框架，以打造一个社会治理人人有责、人人尽责的命运共同体。

从技术角度看，“智慧公安”是大数据时代的警务模式；从人文角度看，“智慧公安”则是社会治理新常态下的警务模式。以往对于警务往往局限于狭义的理解，即仅将警务视为警察的工作、警察的事务。在互联网时代，更应该从广义的角度理解警务，即警务是一种旨在维护公共秩序、预防违法犯罪的社会治理行为，其主体涉及国家职能机构、社会组织、行业协会、民间团体等。这就意味着无数的社会机构和组织都应当意识到自身在参与治理以及自身和治理之间的联系。所以，区别于传统的管理模式，新常态下的社会治理强调治理活动承担者的多主体性，其行为主体不再是单一的政府机构，而是由政府、社会、公众群体及居民个体等形成一个多元主体系统，相互之间产生良性互动，共同在公共事务的治理活动中协商共进。“智慧公安”建设坚持协同治理，意味着不仅要注重警察组织自身的资源优势和职业使命，还要把警察组织与环境协同起来，突出社会整体性关系。而且，协同理念还强调从警务管理整体角度出发增进地区间、部门间、警种间的协同，减少沟通成本，实现警力的高效使用。

由此，“智慧公安”建设的基本方向就是要形成中国共产党一元领导、公安机关主导、社会组织和公众等多方社会力量共同参与的共建共治共享的社会治安治理格局。

2．社会治理的法治化要求“智慧公安”建设需要依法而治，确保有法必依、违法必究

2018年1月22日中央政法工作会议召开，要求深入推进平安中国、法治中国和过硬队伍、智能化建设，履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的主要任务。

法治就是宪法和法律至上。“法”是依据，“治”是手段，法治的本质是反映社会正义感且高于一切公权力的规则，这就意味着，一个法治的国家或社会，以宪法为中心的法律体系必须被崇尚，所有人，所有机构，都首先需要接受法律制约，法律必须平等地适用于社会组织和公民个体；更进一步，作为拥有一定权力的政府机构及其公职人员，还需要有清晰的权力界限，尤为需要对法律负责，公正地适用法律，公平地运用法律，保障每个人的合法权益。一句话，新常态下法治的根本价值就在于它是社会实现良好治理的核心要素，正是法治形成了善政与恶政、善治与恶治之间的差异。[5]

警务活动是社会治理中具有特殊价值和意义的一种公共治理和服务活动，公安机关作为活动主体，正是以其执行法律的特性而与其他一些政府职能部门区分开来，其依法而治的能力也是社会治理体系和治理能力现代化的重要组成，建设法治公安成为社会治理新常态对公安工作发展趋势的最高凝炼，法治公安当是法治中国、法治社会建设的典范。

“智慧公安”建设过程中，面临着推动警务活动信息化发展、提升公共安全服务的数量和质量、创新社会治安治理体制等多重任务，一方面需要立足法定的职责权限，在执法实践中贯彻法治精神、践行法治思维、运用法治方式来处理和解决与社会治安治理、社会公共安全风险管理等相关的各类问题。另一方面，正是技术手段的运用、警务流程的优化再造，也使得执法与管理的依据更彰显出依法而治的客观性和权威性，更能实现警务活动提质增效及队伍管理科学化。

3．社会治理的智能化要求“智慧公安”建设需要以信息化的快速迅猛发展作为基础动因

当今社会是一个智能化的社会，移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学、“人工智能+”等新理论新技术为社会治理能力现代化提升带来了新契机。“智慧公安”作为一种新型警务形态也是要积极运用新科技的力量突破人的体力和脑力局限，解决传统人工手段难以解决的问题，实现各类信息数据资源高度聚合。一方面，于警务实战而言，就是以现代信息技术为平台，整合现有的业务应用系统，将原来分散在各层级、各部门、各应用系统中的业务流和信息流加以整合，构造起一个覆盖广泛、实时更新、智能决策、无缝共享的公安综合信息系统。进而通过业务流程与信息技术的有效融合，建立起扁平、开放的流程型警务组织结构，并在实际运作中实现感知泛在、研判多维、指挥扁平、处置高效的精准警务。另一方面，于队伍管理而言，就是要以智能化方式实现队伍管理效能的最优化，突出动态管理、智能分析的功能，完善队伍整体质态和个体情况的信息收集、传输、共享等机制，由此实现队伍思想政治工作的实时、动态、智能管理，并为民警个体量身确定职业目标和发展路径，以现代化手段充分释放和激发公安队伍的活力。

所以，将大数据优势转变为公安决策优势，继而转化为治安优势，使社会治理更加精确、更加有效、更加快速，不断提高预测预警预防各类社会风险的能力，这正是信息化为“智慧公安”建设奠定了坚实的技术基础，也为“智慧公安”建设找到了制胜关键。

4．社会治理的专业化要求“智慧公安”建设必须走专业化道路

社会治理专业化的发达程度是衡量一个国家或地区社会服务和社会治理水平的重要标志。“智慧公安”建设强调专业化是对治理主体多元化的补充，需要专业的理念、专业的技术和方法，尤其需要加强各类高素质专业化人才队伍建设。

首要的是要与大数据的广泛应用相匹配，培养一支具有大数据思维和专业知识的数据警察队伍。一方面必须加大学警作为数据警察后备力量的培养力度，特别是要着力培养善于挖掘数据、机器学习等大数据关键技术领域的专业人才。由此要求在公安学院课程设置方面，开设具有特色的大数据技术课程，从增加学警对大数据的了解及培养兴趣入手，并尝试加强大数据相关课程在警察人文社科领域的融入，既强化学警治理数据、分析数据、运用数据的能力训练，又培养具备丰富人文素养的跨学科专业化人才。另一方面也要制定激励和推动措施，鼓励各级警务管理者开展大数据使用理念和基础技术培训，提升警务决策人员对数据的敏感度和对数据的分析能力，树立数据驱动型决策的理念并用以指导实践。同时还要不断加强与地方院校、科研院所的交流合作，在高起点上实现数据警察人才培养的高水平。

此外，也要与现代警务流程再造相适应，通过建立“全科搭配专科”的递进执法模式，突破现行警务机制架构的束缚，健全完善精准警务运作机制，并借力警务要素重组与升级，着力推进“大警种”“大部门制”改革，转变“粗放式”传统警务模式，实现警力的集约使用和处置的精准高效，凸显专业化建设的优势。

（三）“智慧公安”建设所强调的数据开放与共享是实现社会治理现代化转型的必然要求

“智慧公安”建设的基本理念中，数据开放与数据共享理念是最具突破性的理念，也是上海“智慧公安”建设的最大亮点之一。

在信息化时代，数据已成为社会治理中的基础要素，也是为社会治安治理和城市公共安全风险管理等具体警务活动的科学决策与处置提供有效依据的重要来源。开放包括公安数据在内的政府数据既是社会治理的现实需求，也将助力传统社会治理模式的现代化转型。国务院《促进大数据发展行动纲要》的发布，标志着我国大数据开发已上升为国家发展战略。政府是我国大数据资源的主要拥有者，掌握着丰富的社会数据资源，根据国情和社会发展需要，适时、适度开放政府数据就是实施大数据战略的重要举措。

数据是信息的载体。广义的数据包括人口、交通、自然资源等基础信息数据和科教文卫体等公共信息资源，我国法律对于信息公开的规定是除了国家秘密、商业秘密、个人隐私之外的信息都属于公开的范围。在“智慧公安”建设中，将数据分层分级予以开放并共享，首先是满足各类治理主体平等享有政府数据的知情权和使用权的需要。从数据的占有来看，政府的优势非常明显，但社会治理是多主体协同治理，这就需要政府开放数据，以打破数据垄断，由此拓宽其他主体参与治理的渠道，实现由政府主导、社会自我调节和公民自治之间的良性互动，从而激励社会公众和社会组织主动参与社会治理。其次，在公安内部各警种、各部门之间开放并共享数据，更是打破数据壁垒的需要。公安内部现有的数据不可谓不多，但实际发挥作用的较少，原因之一就是内部存在数据壁垒。数据的开放与共享是提升数据实际效能的最佳方式，可以使得公安机关各警种各部门实时掌握更多社会运行动态，依据数据变化，调整维护社会稳定、化解社会矛盾、维护公共安全的具体方式，以达到更好的预测预防、处置打击、管理指挥等实战效果。再次，“智慧公安”建设中强调开放和共享数据，也有助于将政府数据转化为为民服务的现实价值，通过数据的实际运用对社会资源进行有效整合，实现公共利益最大化和社会可持续发展。所以，数据开放并非必然导致数据泄密，在这场矛与盾的“攻防对抗”中，只有做强己方的“盾”，方能抵抗对方的“矛”，任何“鸵鸟之计”都不是长久之策。

三、“智慧公安”建设于社会治理现代化转型的实践价值

价值是客体能够满足主体需要的效益关系。从社会治理现代化转型而言，“智慧公安”建设、建成之后所带来的实际意义成为其实践价值的重要表征。

（一）创新社会治安治理技术，提高公共安全产品供给的数量与质量

在深层意义上，“智慧公安”建设是一场围绕公共安全产品而开展的供给侧改革，其目的在于为打造最安全的城市贡献公安智慧。供给是对某种需求的满足，社会公共安全的供给就是对公众公共安全需求的满足。随着风险时代的来临，以社会治安为基础的社会公共安全成为公民最基本的安全诉求。从供给侧角度看，当前公共安全产品供给不足一方面表现为数量不够，供不应求，即有时安全有时不安全，有的地方安全有的地方不安全，尚不能保证时时安全、处处安全；另一方面表现为质量不佳，即安全的全面性、持续性不够，不能同时满足人身安全、财产安全、人格尊严安全、社会公共秩序安全等全方位的安全需求。由此形成了人民群众对安全的追求与安全供给不平衡不充分之间的矛盾。

客观上讲，新时代社会公共安全需求不仅具有多样性，而且各类安全需求相互交织、相互作用，这就决定了社会公共安全这种特殊公共物品的复杂性，也加大了社会公共安全供给的难度。但同时，新时代也是新一轮科技革命兴起的时代，特别是信息科技向数据科技的发展，都为创造性地运用现代科技最新成果破解公共安全难题提供给了强大的技术支撑，而这恰恰是“智慧公安”最基础的手段创新。“智慧公安”的建设与建成首先就是依靠大量科学技术手段和设备，将工作重心从事后处置前移至事前预测、预警、防范，以公共安全智能化水平的提升为依托，促进社会治安治理技术创新，最终提高公共安全产品供给的数量与质量。

（二）降低社会治安治理成本，提高社会治安风险治理的效率与水平

人们要进行生产经营活动或达到一定目的，都必须耗费一定的资源，这种所耗费的资源就是广义的成本。借助成本可以反映某些活动中“投入”和“产出”之间的关系，这也是衡量生产经营管理水平的一项综合指标。公安机关社会治理亦是如此。为实现社会治安、维护公共安全，投入的警力、物力、财力等就是成本。一是以警力数量和人岗匹配度为标志的人力资源，如单纯的警力数量、基层与机关的警力分配与结构等；二是以技术手段为标志的科技资源，如智能警务终端、智能无人机、人脸围栏等用于警务实战的各类高科技手段；三是以警察执法权益保护为标志的环境资源等隐性成本。

为维护社会治安，特别是对于非常时期、非常态化的行动，的确需要投入大量的人力、物力、财力等公共资源，甚至不计成本。但成本的使用最终更需要与强调可持续性的科学发展观相一致。“智慧公安”建设就是注重加大信息科技手段与资源的研发使用，如在感知和研判环节用技术设备代替人力，既能通过减少工作的盲目性而提高警务工作效率，又能通过向科技要警力实现治安风险治理中的技术升级。可以说，“智慧公安”建设正是在社会治安治理实践中引入了精细化的理念与原则，有效遏制治理过程中的资源浪费，确保各系统利用更加专业的治理方式、更加标准化的警务流程、更科学的监测评估方法、更低的成本，实现社会治理资源特别是执法资源的集约化配置、系统化整合，确保各环节、各流程无论是信息互通共享还是资源流通运用都能统筹联动、步调一致、无缝对接，由此实现更优质、更高效、更关注细节和更加人性化的治理效果，让人民群众得到真真切切的获得感、幸福感与安全感，也体现出上海公安更高的治理水平。

（三）调动全社会参与社会治安治理的主动性与积极性，提高公共安全治理的公平与正义

作为一种公共产品和服务，社会公共安全具有纯粹的共同消费的特征，不具有排他性，这就需要依靠全社会力量实现可持续的稳定供应和良性增长态势。一旦缺失了某一方力量，则意味着这种供给由于失去了平衡性而丧失了可持续性，随之而来的结果就是公共安全治理成效的不公正。这是新时代认识社会治安治理必须具备的全新思维方式。

实际上，当前的社会公共安全形势已清晰表明，社会公共安全并非专业部门的技术命题，社会公共安全的供给也并非警察部门一个机构的任务与职责，如何调动社会参与的积极性则是首先需要解决的问题。“智慧公安”建设通过高科技手段搜集、检索、挖掘海量数据，掌握全系统、全覆盖的社会诉求，以此为基础，更为科学、精准、迅速地回应社会诉求，体现主动作为、有效作为。社会公众作为“反哺”，才会积极参与社会治理，参与公共安全体系建设，实现公共安全事务的公共治理。同时，“智慧公安”所坚持的建设众筹、技术众筹、服务众筹、数据众筹等众筹理念，从其本质讲就是一种社会公众参与治理的警务理念。这种警社合作是更深层意义上的公正，旨在于秩序与活力的平衡中保障城市公共安全，成为当前解决时代课题的系统化思路。更进一步，“智慧公安”模式下追求公共安全供给的公平与正义彰显的是总体安全观、持续安全观、未来安全观。

四、当前“智慧公安”建设面临的困境

上海“智慧公安”建设的新征程已开启，需要上海5万公安民警发扬时不我待的精神不断自我加压，勇攀高峰。只是当前处于起步阶段，难免面临着来自于观念、技术、配套政策等多方面的困难与挑战。

（一）“智慧公安”建设所需的多项配套政策尚不到位

智慧城市代表着新型的发展理念和治理形态，已逐渐成为新一轮全球发展和城市发展的新潮流。智慧城市首先是一个安全的城市，如何实现城市治理中科学、高效、理性的“平安”和“有序”是上海城市发展定位给上海公安提出的新课题。作为解题的重要思路，全面推行“智慧公安”除了理念转变、技术革新外，还需要完善的配套政策体系，三者有机统一才能为上海“卓越全球城市”的发展愿景提供安全保障。对标于此，所需的多项配套政策目前尚不到位。

首先是法律法规支撑。政策法规是基础保障，特别是对数据共享及开发应用既能起到规范作用，又能确保其发展沿着既定方向发挥价值，而不会发生偏差。因此，于“智慧公安”建设而言，就需要尽快提请人大围绕大数据使用等重点内容开展调研并予立法，厘清数据开发应用过程中的责权利关系以及实施程序，以实现在政策法规框架下探索科学的管理方法与机制。而且，从立法过程来看，法律制定本身也是一个寻求共识、凝聚共识的过程。立法行经征求意见、集中讨论、民主表决，有效汇聚民意，整合不同利益和观点，形成大多数人可以接受的方案。靠法治聚共识的支撑作用最具权威性。

又如人才政策。建设“智慧公安”需要不断加强信息化专业人才队伍建设，优化信息化人才队伍结构，完善相应的人才培养、管理、使用的激励机制，并作为重要保障措施来执行。倘若缺乏人才培养，则势必导致警力成为高端技术的“门外汉”，特别是如果核心业务方面的人才对社会企业过度依赖的话，还可能存在安全隐患。

再如资金政策。“智慧公安”建设的资金管理绝对不能完全依靠公安一家，而是要建立多主体、多渠道、多环节、多元化的融资机制，完善对市场、资金等环节的培育，保证“智慧公安”建设的可持续发展。

所以总体上看，能否在先行先试的基础上，逐步建立、健全、推进与此配套的各项保障体系，直接决定了能否为“智慧公安”建设打造一个“适配”的政策环境。

（二）“智慧公安”建设所需的标准规范和评价体系尚未出台

“智慧公安”建设势必涉及到众多技术设备的安装、科技信息手段的运用等，但很显然，这些物质性的措施不是越多越好，也不是越高端越好，否则既没有必要，也是一种资源浪费。“智慧公安”建设既要保证“一流”，还要坚持“适配”，事实上，要充分发挥这些技术的优势，必定需要相应的条件，但目前还比较缺乏。仅从物联网建设中存在的问题就可见一斑。

物联网被憧憬的应用形式之一便是连接城市，各种各样的传感器、视频图像监控等无处不在，并生成大量的数据，从而实现更高效的社会治理。但物联网技术的软硬件目前还缺乏统一或者相对统一的标准，而且很难靠一家技术公司来完成多家设备或系统的对接与整合。由点及面，“智慧公安”建设多方面都需要统一的标准规范体系，主要包括体系框架、技术规范、平台规范、应用规范、管理规范及运维规范等相关标准规范，以此既确保“智慧公安”建设有章可循，又能向国际社会推广我国国家标准和行业标准，逐步确立在世界警务发展中的领先地位。标准规范是建设“智慧公安”的关键环节，标准规范不到位，建设就难以真正见成效。

同时，当前还亟需构建、完善一套科学合理的评价指标体系，主要涵盖投入指标评价、过程指标评价和结果指标评价三大类，目的在于纠正建设中可能出现的偏差，及时总结经验，准确把握“智慧公安”运行的客观规律，引导并推动“智慧公安”的健康持续发展。

（三）“智慧公安”建设还存在着部门之间分工不明的现象

“智慧公安”建设是一项庞大的系统工程，从工程建设的角度来看，它的实现需要以信息科学为基础，以多项信息技术的交叉、整合、创新与应用为支撑。所以，“智慧公安”因其首先是一场科技信息革命，主要由科技部门负责提供科技保障、管理科技项目是理所当然的。但实际上“智慧公安”不仅仅是技术创新，更是业务流程的再造，所以又必须依靠具体的业务部门解决技术支撑背后的业务问题。由此在实际运行中，部门之间存在着分工不明的现象是显而易见的。所以，“智慧公安”建设还需要各机构之间协调配合、统一协作，真正做到网络互联互通、功能整合、信息资源共享，减少互相推诿，减少重复建设，这样才能保证各项目的合理规划和稳步实施，并在领导小组的统一领导下，积极、高效地实现各阶段项目目标。

（四）“智慧公安”建设所需的全警共识尚未形成

观念是行动的先导，没有相应的观念，就不可能有具备持续生命力的行动。“智慧公安”是警务体制的一次革命，没有创新精神显然是不行的。创新首先就是观念的创新，由此才能带动行动措施的创新。能否尽快转变全警上下对“智慧公安”理念的认识并形成共识，这是当下需要解决的问题之一。无论哪个层级的警务工作者都必须充分认识到，“智慧公安”建设是新时代发展的要求，具有利国、利民、利警之功。

但在实际工作中，确实有少数民警主观认识不到位，未能将“智慧公安”建设置于新时代公安改革的高度进行思考。有的借口“智慧公安”建设没有统一标准，于是坐等靠；有的囿于传统的工作经验和工作习惯，感到“智慧公安”建设增加了工作难度，于是本能地出现畏难情绪；有的则认为数据共享完全不可行，甚至存在泄密的可能，反而增加了工作压力。诸如此类的问题都可能成为“智慧公安”建设的思想障碍。只有在这些思想观念问题上达成共识，才能实现“智慧公安”建设的跨越式发展。

此外，技术本身的发展、技术在实战中运用的可行性，以及技术使用之后产生的效能等都有待实践和时间的检验，这些都还存在一些难以攻克的技术难关，此亦是困境之一。

五、“智慧公安”建设需要坚持辩证思维

“智慧公安”建设强调信息化与公安工作的深度融合，但由此也可能引发深度融合之后所导致的公共安全与个人隐私、个人权利之间的冲突，这势必涉及到网络伦理、信息伦理、法律等诸多问题。再好的制度设计都需要具体的人来实施，再完善的制度也都会有难以预料的问题，这些问题在制度设计、硬件设计时就需要予以考虑。而且，任何制度设计都不能仅从可行性方面去考虑，还应当从不可行性方面去考虑，这才是全面看问题，才是辩证思维。强调辩证思维的目的在于寻求“智慧公安”建设在现有法律框架下的可行性依据与限度，以避免建设及建成之后可能产生的衍生问题。

“智慧公安”建设坚持辩证思维，重点需要处理好几对关系：

一是公权力与私权利的关系。当前互联网上有诸多公共视频监控信息被泄露的案例，甚至不排除公安系统介入阿里巴巴、腾讯、百度、移动、电信、银行等个人用户信息数据也可能存在隐患，由此带来的问题是：当公共安全与个体权利和自由发生冲突时，理论上如何看待这种冲突？现有的制度框架能否解决？在冲突已经发生之后，法律上是否进行了修改？倘若一味依赖于立法或修改，虽然法律在某个局部可以超前立法，但从整个人类的法律总量上讲，法律是相对滞后的，因为法律必须调整稳定的、清晰的关系，但目前有些关系是不稳定、不清晰的。而且如果修改了，事实上就能避免这种冲突吗？由于此一系列问题的客观存在，在建设“智慧公安”之初就需要思考：为了公共安全而可能利用个人隐私的“度”是什么？智慧警务的信息监控及采集体系是否应当以涉及治安防控的关键时空节点和公安信息系统的适度需求为导向？换而言之，面对警察公权力与公民私权利之间存在“博弈”的虚假局面，如何寻找到其中的平衡点是“智慧公安”建设不能忽视的。

二是技术和人文的关系。物联网、大数据等技术手段提高了社会治安治理的精准度和靶向性，但若使用不当则可能威胁个人隐私，甚至侵犯公民基本权利。与之类似，一些地方的网格化管理取得了显著成效，但也存在运行机械化、盲目扩大化等问题。因此建设“智慧公安”就需要在技术进步和人文关怀之间寻求均衡，承认并善待社会多元利益诉求，绝不能让精细化治理变成单纯依靠技术的管控。尤其是对于组织内成员的管理、评价、考核等，也并非单纯依靠技术手段就能完全实现的。而且，与技术手段相比，人文资源在我国有着更广泛和更深厚的社会基础，2008年北京奥运会、2010年上海世博会以及其他在全国各大城市举行的各种国际盛会中大量的社会治安志愿者就是人文资源运用的典范，不仅确保了盛会的顺利进行，更重要的是丰富了我国公共安全风险治理人防理念、拓宽了人防渠道。建设“智慧公安”在任何时候都不能忽视、更不能摒弃人文因素。

三是警务和人本的关系。反思“智慧公安”的建设必须把握两个核心：一是警务本身。不论是什么样的智慧警务，都是以信息化的技术手段改进来服务于整个警务运作。所以，“智慧公安”的建设应该注重系统性，即整个公安队伍的健康发展和警务运作的高效，而不是单纯警务局面的高科技改造，不仅仅是对警务进行大规模高精尖技术的应用试验。另一个核心是人本身，就是以人为本的理念。人本理念将人视作管理核心，所有活动都依据人的需求而开展，人的主动性、积极性、创造性在管理活动中起着决定性的作用。如何找到一条实现上海城市功能定位与满足民众需求的平衡发展道路？这是“智慧公安”建设必须要未雨绸缪的。坚持人本理念其实是提示“智慧公安”的建设需要思考一个核心价值：是服务于单纯的警务活动效能提升，还是服务于包括社会主体在内的人的全面发展？

对标“上海2035”对上海城市三大愿景的描述——创新之城、人文之城、生态之城，“智慧公安”建设强调卓越、系统、服务、开放、共享、众筹的六大理念，就是要打造创新公安、人文公安、生态公安，这是针对上述问题的最佳答案。为此，“智慧公安”建设必须把“以人为本”作为重要的指导思想，如果忽视了人的需要，建设“智慧公安”就会变成“暴力式”的技术应用过程，而且很可能是技术越高端，“暴力”程度越深。把对“人”的尊重放在首位，这也是科学发展观的基本要求。

六、结论：完善制度建设，为全球超大城市社会治安治理提供“上海方案”

从直接意义上讲，“智慧公安”不仅是一种以高科技为标志的警务工作形态，更是一种以多元协同为内涵的警务治理理念，以及追求法治化、人文化的警务价值思想，体现的是技术手段、基本治理制度和警务人文的互动与融合。

从更深层意义上讲，“智慧公安”建设很大程度上就是上海公安为适应新时代、适应经济社会发展而进行的一场自我警务革命。这场革命的成败在于能否以最大的决心和力度解决之前警务运作中存在的制度性问题。制度性问题是根本性问题，警务流程再造也好，现代队伍管理升级也好，说到底都势必要触动各项制度的改变。只有用更加科学完备的制度供给来消除之前的弊端，上海公安的发展才能持续跃上更高水平。由此也表明“智慧公安”建设应当是一个长期的过程，不仅体现在时间的持续性上，更是体现在制度供给的复杂性上——将实践证明行之有效的做法及时上升到制度层面固定下来，如以智力解放警力；对存在空白、需要法律制度支撑的，及时研究制定，如大数据运用的法律保障；对不适应时代发展需求的，及时修改或废除，如减免一些繁琐的行政审批手续；对于未来新领域可能出现的新问题，则可运用底线思维，给出相对明确的预期。总之，要为全球超大城市社会治安治理提供“上海方案”，就必须做足制度建设这篇文章，也唯有突出制度建设，方能形成可借鉴、可复制的上海经验。

参考文献：

[1] 十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》//党的十九大文件汇编[G].北京：党建读物出版社，2017.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学出版社，2000.

[3] 恩格斯.自然辩证法//马克思恩格斯选集第4卷[M].北京：人民出版社，1995：284.

[4] 张兆端.智慧公安——大数据时代的警务模式[M].北京:中国人民公安大学出版社，2017.

[5] 朱志萍.社会治理新常态下法治公安建设的若干思考[J].浙江警察学院学报，2016，（3）.