论克林顿政府的南海政策

贾庆军

冷战结束后，国际形势和南海地区形势都发生很大的变化。苏联和东欧社会主义国家倒下了，而中国重获新生，逐渐崛起。中国的崛起招致美国对中国未来发展的担忧，美国害怕中国崛起会威胁到美国霸权，害怕中国会取代苏联成为美国的敌人。1992年，罗斯·H·芒罗首先挑起“中国威胁论”，他认为集列宁主义、资本主义、扩张主义和重商主义于一身的中国正渐渐对美国的经济利益和战略利益提出重大挑战。①塞缪尔·亨廷顿也说，如果没有一个邪恶的帝国威胁着美国的立国原则，做一个美国人到底意味着什么呢？中国就是这样的一个国家，成为美国新的敌人。②从克林顿政府开始，美国把遏制中国的政策重心由遏制意识形态转向遏制中国崛起。就南海地区形势而言，南海地缘经济价值、政治价值和军事价值迅速增长，这使得美国在南海的地缘战略利益扩大。基于此，克林顿政府积极介入南海主权争端，加强在南海周边的军事存在和强化南海航行自由，开始把南海打造成遏制中国崛起的重要阵地。

一、美国在南海地缘战略利益扩大

美国地缘政治学家埃瓦恩·安德森说，南沙群岛和马六甲海峡是“地缘政治剧变中心”，该地区影响范围很广，是地缘政治上的重要地区。③的确如此，南海的地理位置十分重要。就海上交通而言，南海沟通太平洋与印度洋，可以说四通八达，扼守要冲。就周边国家而言，除了缅甸外，有11个东南亚国家和中国环绕其边，南海一旦风吹草动，便会迅速影响多国。地理位置决定地缘战略价值，无论是经济、政治和军事，南海的地缘战略价值都相当巨大。冷战后，随着经济全球化、政治多极化和军事技术现代化的发展，南海的地缘战略价值迅速增长，从而进一步扩大了美国在南海的地缘战略利益。

一是南海地缘经济价值增长，扩大了美国在南海的经济利益。冷战后，南海自古以来贸易通道的重要性更加凸显，越来越多的货物通过南海，南海航道成为世界上最繁忙的航道。有人统计，世界上50%以上的邮轮和50%以上的商船经过南海④，南海航道承担了国际贸易总量五分之一和世界石油贸易总量近二分之一的运输。⑤不仅海上航道重要性增加，南海上空也成世界重要的航空通道。欧洲到远东航线、中日韩到东南亚航线、东盟海岛国家到中南半岛的航线等都经过南海上空。另外，冷战后世界经济的发展扩大了对能源和资源的需求，南海地区丰富的海洋资源为周边各国及其区外国家垂涎，特别是油气资源。以上南海地缘经济的变化表明南海地缘经济价值大大增加了，这进一步扩大了美国在南海的经济利益。美国经济的发展与南海地区国家越来越紧密，克林顿政府除了重视与中国的经济关系外，还特别重视新形成的东盟大市场。1995年，东盟是美国第三大商品出口市场，是美国第四大贸易伙伴。⑥同时，南海地区还为美国提供大量的原材料，如棕油、钛、锡、天然橡胶等。到1997年，在南沙海域从事勘探和开采石油的公司超过60家，主要是美国公司，美国公司参与南海油气开发，几乎介入了所有南海周边国家的油气资源。⑦美国出口的商品和进口的原材料大都经过南海，可以说南海是美国经济的生命线。

二是南海地缘政治价值增长，扩大了美国在南海的政治利益。南海地缘政治价值的增长首先表现在中国崛起。中国始终是南海地区最重要的政治大国，冷战后中国经济和军事的增强为中国国际政治影响力的提升注入了持久的新动力。其次，南海地缘政治价值的增长表现在大东盟的形成。20世纪90年代，南海地区最大的政治事件应该是大东盟的形成，东盟基本涵盖整个东南亚，一下子成为人口超过5亿、面积达450万平方公里的地区组织。政治上，东盟奉行“大国平衡”战略，率先倡导区域合作，逐步形成了以东盟为核心的东亚区域合作机制，东盟的国际政治地位日益提高。最后，南海地缘政治价值的增长表现在冷战后南海主权争端激化，区外大国势力也纷纷渗透到南海，染指南海主权问题，南海成为大国政治战略博弈的场所。以上南海地缘政治价值的增加进一步扩大了美国在南海的政治利益。如何利用南海问题遏制中国崛起，如何挑拨中国和东南亚国家甚至东盟的关系，如何增强美国在南海地区的政治影响力，如何压制和削弱东盟在南海地区的作用，都成为美国亟待解决的政治难题，这些直接关联着美国在南海地区的政治利益。

三是南海地缘军事价值增长，扩大了美国在南海的军事利益。南海的军事战略价值早已得到证明，二战期间日本就是利用南海的地理优势快速攻占了东南亚，而美国同样也是利用南海的地理优势战胜了日本。冷战后，随着军事技术的发展，南海的军事战略价值进一步被挖掘。有西方军事家认为，南海的中央海盆地水位极深且地势平坦，如果在此潜伏一艘核潜艇，不但可以抵消美国第七舰队在菲律宾基地的大部分兵力，而且控制半径4000公里内的约世界1/3人口的地区。⑧这也许被夸大，但说明了南海地理军事价值的巨大潜力。另外，南海中一些小的岛礁经过现代化改造后，其军事战略价值便可以被充分发挥。军事化后的岛礁犹如互为犄角的堡垒，或为不沉的航空母舰，对周边安全构成巨大的威慑。南海地缘军事的变化表明南海地缘军事价值大大增加了，这进一步扩大了美国在南海的军事利益。为维护全球霸权，克林顿政府继续贯彻莱曼的“海洋战略”，特别重视美军的前沿部署和海上威慑。南海作为海上咽喉要道和关键性战略要道，连接美军在印度洋和太平洋的军事基地，自然被美国强烈关注。南海成为美国维系霸权必备的关键因素。从美国角度来说，如果美国控制了南海，那就可以有效遏制中国的崛起。从中国的角度来说，美国在南海部署重兵，直接威胁了中国国家安全，中国必然要反击。这样，南海就成为遏制与反遏制、威胁与反威胁的博弈场。

总之，南海地缘经济价值、政治价值和军事价值的增长扩大了美国在南海的经济利益、政治利益和军事利益。为了维护美国在南海的利益，克林顿政府把矛头对准了正在崛起中的中国，改变美国冷战后期对南海主权争端的“中立”政策，转而采取偏袒越南和菲律宾的南海主张。

二、克林顿政府积极介入南海主权争端

克林顿政府的对华政策和冷战后南海地缘战略价值的变化对美国的南海政策产生很大的影响。美国更加希望利用南海的地缘战略价值来遏制中国，由此克林顿政府积极介入南海主权争端。

克林顿政府积极介入南海主权争端的重要表现是对“美济礁事件”的反应。自20世纪70年代至1995年“美济礁事件”爆发前，美国在南海问题上一直笼统地不持立场，强调“支持和平解决冲突及反对使用或威胁使用武力”，其针对南海问题的外交政策并不积极。⑨然而，“美济礁”事件改变了美国的态度。⑩1995年2月2日，菲律宾的巡逻船和侦察机发现美济礁上有中国的建筑物，8日，菲律宾政府抗议中国政府在菲律宾所属的美济礁上建造军事设施是对菲律宾领土主权的侵犯，由此挑起美济礁事件。

美济礁事件立刻引起了美国的关注。2月9日，负责亚太事务的助理国务卿洛德在众议院国际关系委员会就“美国的对外政策在亚洲的挑战”问题举行的听证会上说：“中国正在加强其防御力量，它不对我们构成直接威胁，但它正引起邻国的不安，其中包括领土要求。”⑪洛德把矛头直指中国，认为不稳定的根源在中国。3月10日，美国众议院又通过“114号决议”，“决议”竟然声称中国在菲律宾“主权领土”上建立军事基地是对菲律宾的“侵略”。“决议”还要求美国政府关注“非民主国家”对南海主权的声索和评估主张南海主权的“民主国家”的防卫需要。这说明，美国已经明显改变了一直以来标榜的“中立”政策，其南海主权争端的立场开始倒向了菲律宾。5月10日，美国国务院发言人谢莉首次正式公布“美国的南海政策”声明：“美国担心，南海的单边行动和反应模式增加了该地区的紧张局势。美国强烈反对使用武力或武力威胁来解决相互竞争的主张，并敦促所有索赔人保持克制，避免不稳定的行动。美国对维护南海的和平与稳定有着持久的利益。美国对各争端方在南海岛礁上的主权要求不持立场。然而，美国将严重关切任何一方的海洋主张和在南海的活动是不是符合国际法，包括1982年联合国海洋法公约。”⑫国务院的声明及众议院的决议一脉相承，完整而又清晰地表现了克林顿政府的南海政策。美国支持盟友菲律宾的主张和行为，而把中国合理合法的维权行为说成是“侵略”、“霸权主义”、“武力威胁”和“单方面加剧地区紧张”，更首次指责中国的南海维权违反了国际法，把中国描绘成国际社会中“不守法”的一员。这说明，为了遏制中国，维护美国霸权，以及防止中国收复南海主权而影响到美国在南海的地缘战略利益，美国已积极介入南海争端。美国对美济礁事件的态度令菲律宾深受鼓舞。3月末，菲律宾海军扣留了停靠在半月礁附近的4艘中国渔船和船上62名渔民。美国对菲律宾冒险升级事态的行为置若罔闻。

克林顿政府积极介入南海主权争端还表现在偏袒越南。20世纪90年代初，美国和越南还没有建交，美国石油公司就游说美国政府早日恢复同越南的经济往来，以便在越南沿海地区勘探和开发油气资源，代表性的是曾经和南越政府签订勘探协议的莫比尔公司，还有特伦德国际有限公司。⑬越南也积极拉拢美国石油公司参与南海油气勘探。1992年5月8日，美国克里斯通能源公司同中国国家海洋石油总公司签订“万安北—21”合同，商定在该地区勘探石油和天然气。⑭该合同区域位于南沙群岛西部万安滩附近，属于中越有争议的水域。越南对中美合作在万安滩附近勘探石油反应激烈⑮，指责中国在南海“有目的、有计划地扩张”，侵犯了越南的主权，是“以武力为后盾推行新霸权主义”，中国是“南海地区和平与安全的最大威胁”。⑯针对中美企业合作在南海海域勘探石油和以越南为主的东南亚国家的反应，美国国务院发言人塔特怀勒作出了回应：“由于克里斯通公司是一家私营企业，美国政府对其与中国企业签订的合同不表达立场。但国务院已告知克里斯通公司，其与中国签订的合同所涉及的海域是中越有争议的海域，越南也声称拥有主权”，“出席克里斯通公司举办招待会的那位美国使馆官员当时并不知道要举行一次签订协议仪式，这位官员出席签字仪式也不代表美国政府支持中国对南海领土的主权要求。”⑰很显然，美国政府是想表明它与美国克里斯通公司及其合同无关⑱，克里斯通公司与中国签订勘探合同不代表美国政府承认中国拥有合同勘探海域的主权。但是，美国政府却对美国企业与越南合作勘探和开发油气资源采取另外一种态度。1993年底，美国埃克森美孚石油公司中标越南在中越争议海域招标的“兰龙标区”。该标区紧邻美国克里斯通公司同中国签订的“万安北—21”合同区。不同于克里斯通公司，克林顿政府却同意并支持美孚石油公司同越南签订的合同，虽然当时美国还在对越南实施贸易禁运。⑲1996年4月，美国大陆石油公司同越南签署在南沙有争议海域勘探石油协议。可见克林顿政府的南海政策发生了明显的变化。2000年3月，美国国防部长科恩访问越南，这是越战后美国国防部长首次访问越南。4月，美国总统克林顿访问越南，这是越战后美国总统首次访问越南。美国加快改善与越南的关系，借助越南牵制中国的意图相当明显。

三、克林顿政府强化在南海周边的军事存在和南海航行自由

为遏制中国和维护美国在南海的地缘战略利益，克林顿政府不仅在南海主权争端上偏袒越南和菲律宾，还加强了在南海周边的军事存在和南海航行自由。

1995年美济礁事件发生后，2月27日，美国国防部公布《东亚战略报告》，该报告指出：“南海周边国家竞相提出对南海岛屿及其相关海域的主权可能会破坏亚太地区的和平与稳定，造成南海局势紧张。为了保持南海地区的稳定和增强美国在该地区事务的影响力，美国有必要长期保持在亚太的军事存在（即依靠在前沿部署的美国力量）以快速和灵活地应对南海地区出现的危机，阻止区域霸权的出现……按照实际价值计算，中国1995年的国防开支比1990年多了40%……如果美国不向亚太地区提供起稳定作用的军队，中国就可能这样做……中国的做法不会符合美国及其盟国的根本利益。”⑳该报告仍然认为中国破坏了亚太地区的稳定，是南海紧张的源头。该报告建议美国政府为防止挑战美国的区域霸权出现，必须在亚太长期保持军事存在，否则中国就会取代美国。1997年，美国和平研究所发布了一份《关于开展预防性外交，防止南海主权争端升级的特别报告》。这份报告大加渲染美国在南海地区的重大利益，建议美国政府除了口头警告任何一方不得以武力方式解决争端外，还应该采取某种合适程度的军事威慑。㉑后来的事实证明，克林顿政府很显然接受了这个建议。1998年起，克林顿政府调整了亚太安全战略，相继出台一系列文件。例如，1998年10月的“21世纪国家安全战略”和1999年的“军事部署战略”等。总的来看，克林顿政府新安全战略的主要内容实际上有两大方面：一是2015年之前的“战略间歇期”是美国的战略机遇期，这期间内美国无全球性战略对手，亚太地区正在崛起的中国是美国潜在的最强有力的威胁，最有可能挑战美国领导的亚太区域秩序，因此美国安全战略重心应该向亚太倾斜，以确保美国在本地区的战略核心地位；二是实现战略调整的关键是加强在亚太的军事存在。㉒这两点可以概括为一句话：美国必须用强有力的军事力量遏制正在崛起的中国对美国地位形成的威胁。在新战略的指导下，克林顿政府终止了从亚太撤军的行动，决定在亚太地区维持与欧洲同等水平的10万驻军，强化东亚地区以美国为中心的四个军事同盟，即美日同盟、美韩同盟、美菲同盟和美泰同盟，还与东南亚国家补充签署了一些军事协定，如1998年2月美菲签署的《访问部队协议》、1999年11月美新签署的“军事准入协议”等。美菲《访问部队协议》规定，美国舰艇可以访问菲律宾，并同菲律宾举行演习，这等于美国的军事力量重新回到了菲律宾。美新“军事准入协议”规定，从2000年起美国航空母舰可以使用新加坡樟宜海军基地。1999年8月，美国航空母舰小鹰号和星座号直接闯入南海。另外，马来西亚允许美国军机进入领空，文莱允许美国军舰进入其辖区。同时，美国还频繁与东南亚国家举行军事演习，1999年达14次之多，如2000年2月的美菲“肩并肩”联合军事演习、5月的美泰每年一度金眼镜蛇联合军事演习等等。总之，通过以上军事行动克林顿政府加强了在南海地区的军事存在，其战略目标直指中国。

为维护美国在南海的地缘战略利益，克林顿政府还加强了在南海的航行自由。“航行自由计划”（FON）在1979年被美国政府提出后，它的执行主要在中国海域之外的其它地方进行。但是，冷战后，中国便成了美国“FON”计划的“常客”。根据美国国防部每年的航行自由报告，1992年10月1日到1993年9月30日年度、1993年10月1日到1994年9月30日年度、1995年10月1日到1996年9月30日年度，美国都以中国要求“外国军舰无害通过中国领海需要事先允许”的“过渡性海洋权益主张”为由，对中国实施了军事宣示行动。1995年5月10日美国国务院发言人谢莉公布的“美国的南海政策”中写明：“维护航行自由是美国的根本利益。所有的舰艇和飞机在南海畅通的航行和飞越对整个亚太地区的和平与繁荣至关重要，包括美国。”这是美国首次针对南海航行自由发表的声明，显示美国政府开始借助南海航行自由来牵制中国。

结语

冷战后，南海地缘经济、政治和军事战略价值在克林顿政府时期迅速增加，克林顿政府自然关注不断扩大的美国南海地缘战略利益。几乎与南海地缘战略价值增加同步，中国在经济、政治和军事全面崛起。中国自古以来拥有南海的主权，中国当然坚决维护在南海的地缘战略利益。这时期，中国加强了在南海的维权活动。1992年中国颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》，宣布该法适应于南海的西沙群岛、东沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。1995年中国果断处置“美济礁”事件，维护了中国领土主权。1996年中国政府公布西沙群岛的领海基点基线，确认中国对西沙群岛的主权及领海范围。美国认为中国的维权是对美国的“威胁”，是对美国海洋霸权的挑战，破坏了美国在南海的地缘战略利益。于是，打着反共反华旗号上台而又大肆渲染“中国威胁”的克林顿政府就把美国的南海政策纳入了遏制中国崛起的对华政策之中。随着中国经济实力、军事实力和政治影响力的不断扩大，克林顿政府对华政策的遏制色彩越来越重，这种遏制的重心也由防范中国意识形态转移到防范中国崛起。美国把南海当做遏制中国的重要战场，改变过去自己一直宣称的对南海主权争端“不持立场”，而偏向越南和菲律宾的南海主张。美国不认可和中国签署勘探南海油气资源的克里斯通能源公司，而认可和越南签署勘探南海油气资源的埃克森美孚石油公司。美国竟然声称中国的在美济礁的维权行为是“侵略”菲律宾的主权。可见，从克林顿政府开始，美国政府南海政策的重心也就转移到遏制中国的崛起上。后来的小布什政府、奥巴马政府和现在的特朗普政府，其南海政策都没有改变遏制中国崛起的本质。

注释：

① H.M.Ross，The Awakening Dragon，Policy Review，1992，No.62(Fall)，p.15.

② Samual Huntington，The Erosion of America National Interests，Foreign Affairs，1997，76（5），p.48.

③［美］詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉芙：《争论中的国际关系理论》 （第5版），阎学通译，世界知识出版社2013年版，第164页。

④ David Rcsenberg，Environmental Pollution around the South China Sea:Developing A Regional Response，Contemporary Southeast Asia，1999，21(1)，p.120.

⑤ R.Marlay，China，the Philippines，and the Spratly Islands，Asian Affairs:An American Review，1997，23（4），pp.195-210.

⑥⑦ Yann-huei Song，The U.S.Policy on the Spratly Islands and the South China Sea，The Indonesian Quarterly，1997，25（3），pp.320-321.

⑧ Bob Catley，Makmur Keliat，Spratlys:The Dispute in the South China Sea，Great Britain:Biddle Limited，1997，p.129.

⑨ Kerry Dumbaugh et al.，China’s Maritime Territorial Claims:Implications for U.S.Interests，CRS Report for Congress，2001，12(11)，p.14.

⑩ Nigel Holloway，A Wake-Up Call on Mischief Reef，World Press Review，42(10)，1995，p.11;J.V.Mark，Sharing the Resources of the South China Sea，London:Martinus Nijhoff Publishers，1997，p.87.

⑪ Winston Lord，Intellectual Property Rights and U.S.-China Relations，U.S.Department of State Dispatch，6(13)，1995，pp.245-247.

⑫ U.S.Department of State，A statement read by Acting State Department Press Spokesman Christine Shelly，Daily Press Briefing，May 10，1995.

⑬ Stuart Auerbach，Mobil Eyes Drilling Deal In Vietnam:Soviets Included In Prosposed Venture，The Washington Post，1990-12-18，A13.

⑭ 《我国首次与外国石油公司签订南沙石油勘探合同》，《人民日报》1992年5月9日。

⑮ R.A.Dorothy，Vietnam in 1992:Win Some;Lose Some，Asian Survey，33(1)，1993，p.74.

⑯ 转引张良福：《历次“处理南海潜在冲突”非正式讨论会述评》，《国际政治研究》1995年第1期。

⑰ Susumu Awanohara，Washington’s Priorities:US Emphasizes Freedom of Navigation，Far Eastern Economic Review，13(8)，1992，p.19.

⑱ S.G.Robert，Spratly Islands Dispute in Southeast Asia Spotlights U.S.Role in Regional Security，The Wall Street Journal，July 27，1992.

⑲ J.V.Mark，Troubled Waters，Harvard International Review，16(2)，1994.

⑳ Department of Defense，Office of International Security Affairs，United Security Strategy for East Asia Pacific，February 1995，p.20.

㉑ 吴士存：《南沙争端的由来与发展》，海洋出版社1999年版，第149—150页。

㉒ ［美］迈克尔·斯温、阿什利·特里斯：《中国大战略》，洪允息、蔡焰译，新华出版社2001年版，第238页。