产权治理：全面深化改革时期农村社区干部腐败的治理路径探析

2018-03-31刘亚楠

社会科学动态 2018年5期

刘亚楠

中国特色社会主义迈入新时代，我国社会主要矛盾也转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决社会发展的不平衡不充分问题，既需要我们更加注重提升经济发展质量和效益，做发展的加法，同时也需要进一步提升公民的公平感、获得感，注重保护公民权益，从治理的角度减少产出效益的耗损。其中，腐败作为一个有着复杂成因的社会历史现象，是对社会发展效益的后天耗损，是引起社会心理失衡的重要影响因素之一，也是当前社会治理中的重点问题。腐败的行为主体不仅涉及政府官员，也涉及基层农村社区干部，他们虽非严格意义上的政府官员，但其言行却关乎党和政府的形象。农村社区干部的腐败直接侵害了农民群众的利益，严重影响了人民群众的基本权益和获得的公平感，在一定程度上形成对社会发展与人民群众美好生活需求有效对接的掣肘。因此能否有效治理农村社区干部腐败，是对整个社会政治生态的考验，更是对社会稳定和社会发展成果分配公平的考验。

一、传统农村社区腐败治理分析的进路

1.国家腐败治理的理念谱系

从国家腐败治理研究层面来看，腐败治理遵循历史与逻辑统一的原则，在不同历史时期受到不同发展阶段历史文化传统、政治制度、经济发展水平、具体社会背景的影响，形成了不同的反腐模式。从建国开始至今已经历了“运动反腐”—“权力反腐”—“制度反腐”—“体系反腐”—“高压反腐”等发展阶段。现阶段的反腐主要是“高压反腐”，它是基于全面深化改革的关键期人民群众对腐败的现实态度和反腐期待所作出的具体判断与决策。所谓“高压反腐”，更多地体现了党和国家反腐的决心和态度。我国目前的主要反腐手段仍是在“体系反腐”基础上不断发展和深化的，即通过建立健全惩防并举反腐体系框架来构建国家廉政体系，最终形成“综合治理、标本兼治、注重预防”的反腐体系。“体系反腐”并不是单纯依赖某一种反腐手段或方式进行腐败治理，而是包含一系列相辅相成的措施的综合治理，是在对以往反腐理念与经验的辩证否定基础上形成的。国家反腐理念作为一种顶层设计为学者们研究腐败问题提供了重要的方向指引。农村社区干部的身份地位具有一定的特殊性，处在国家行政体系与社会自治体系的交界处，但是对于当前农村社区干部腐败的治理，学者们都是基于国家腐败治理的基本理念来进行研究和思考的。

2.农村社区腐败治理的研究理路

当前农村社区腐败治理路径的研究可以归为以下几个方面：一是综合治理。这一治理路径主要认为农村社区干部腐败有着复杂成因，包括传统文化因素、经济因素、政治因素、社会环境因素以及个人因素等。因此，通过对农村社区干部腐败原因的综合性分析，可以建构出综合的治理体系。这一路径注重农村社区干部腐败治理措施的体系性建设。如有学者认为，农村社区干部腐败是一种“综合症”，是在各种因素的交互影响下产生的，与此相对应，农村社区干部腐败的治理也应该是一种融合多种措施在内的综合治理，即要通过权力与权利、制度与人心的多向互动达到乡村的善治。①还有学者直接强调，要从国家反腐的治理理念和要求出发，将国家反腐理念融入到基层农村社区干部反腐中去，并与农村经济、政治、文化、社会建设和党的建设相结合，以此建立起与我们国家社会主义市场经济相适应，融教育、制度、监督、改革、惩处于一体的农村党风廉政建设与反腐败工作新机制。②二是根源治理。该路径从分析农村社区干部腐败现象的根本原因出发，更具针对性地探索农村社区干部腐败的源头治理策略。从多数学者的研究来看，农村社区干部腐败的源头在于农村社区干部手中的权力缺少有效的制约和监督，因而治理农村社区干部腐败应从权力这一源头开始。有学者指出，从国家公权和社会治权的运行机制角度进行规范，是遏制农村社区干部腐败势头的重要路径。③同时完善和落实各项制度也是遏制农村社区干部腐败的一个重要选择。④但也有学者从权力治理的逻辑出发，认为农村社区干部腐败根源在于农村社区干部身份的尴尬，即处在国家行政权力体系与自治权力体系的交界地带，因此对于农村社区干部治理的关键性措施就是对农村社区干部的双重代理身份进行剥离，即对国家行政权与社会自治权进行区隔，并把社会自治通过法治的原则确定和规范下来。⑤三是细节治理。有部分学者选择从农村社区干部腐败的具体领域出发，对农村社区干部腐败进行专项分析，进而得出治理农村社区干部腐败的具体措施。从治理措施的具体内容来看，他们主要强调对于农村社区干部腐败的监管。如有学者看到，在当前形势下，“‘三资’问题是当前农民关注的热点、农村干群关注的焦点，也是农村党风廉政建设的重点”⑥。因此，要切实加强对农村“三资”的监督和管理，以防治腐败。

3．既有农村社区腐败治理研究评析

目前国内学者对于社区干部腐败治理的研究为农村社区干部腐败治理提供了很多有意义的建议或对策。寻求综合治理的学者认为，当前对于农村社区干部腐败的研究主要集中于从某一具体角度来进行分析，提出的治理措施具有片面性，不成体系和系统，因此他们着力于建造一个有机联系、相互配合的农村社区干部腐败预防和控制机制体制，这对于农村社区干部腐败治理意义重大。同时，从综合治理腐败的具体措施来看，他们强调教育、监督、惩处、改革、制度建设等手段的重要性，具有全面性。从另一方面来讲，这种综合治理对于反腐体系规划并无不妥，但对于具体的农村社区干部腐败治理而言过于宏观，难以体现具体的治理效应。源头治理和细节治理这两种治理路径都是选取相对微观的角度来进行农村社区干部腐败治理研究。源头治理试图通过抓住农村社区干部腐败源头进行分析，并采取相应的治理措施，但我们可以看出，多数学者是通过制度监管和民主建设对农村社区干部权力进行约束、监督，即在村民自治制度基础上进行政治分析。细节治理虽然是着眼于农村社区干部腐败的具体领域，但是强调的还是通过政治制度监管与民主建设对农村社区干部腐败进行治理。可以看到，从微观角度对当前农村社区干部腐败的治理路径进行的分析，体现了一定的路径依赖性，即一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。而农村社区干部腐败的微观治理所体现的路径依赖主要是指不停地重复着的政治改革、民主建设和法治建设的视角。当然，也有学者选择从经济学角度来分析农村社区干部腐败现象，但是并未涉及农村经济基础，而是对农村社区干部腐败行为进行“成本—效益”分析。对于农村社区干部腐败的治理，我们既要有宏观的战略规划和方向指引，同时又要注重多角度的深入研究，根据形势变化不断探索治理的可能性路径。中共中央办公厅、国务院印发的《深化农村改革综合性实施方案》将改革和完善农村集体产权制度作为当前农村改革的重要内容，目标之一就是尽快补全当前农村集体产权权属不明晰导致的产权结构失衡和管理主体缺失的短板，理顺村集体经济组织与村委会的关系，明晰管理主体的权责与任务，从而避免农村“两委”独断专行，防止“小官大贪”，减少农村社区干部腐败，保障农民的集体利益。将农村社区干部腐败治理与当前的农村改革措施结合起来，分析改革与治理的相关效应，也是农村社区干部腐败治理的一种可能性路径。

二、农村社区腐败与集体产权制度的逻辑衔接

1.制度逻辑

农村社区干部作为农村社会的重要治理主体之一，其职能行为是以具体制度规范为依据的。制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。同时制度“提供了人类相互影响的框架，它的建立构成了一个社会”。⑦通过诺斯对制度模型的解释，可知制度着眼于“各当事人的契约关系”，是当事人契约关系的规范化。因此，从国家范围内来讲，国家制定的各项制度是国家与公民之间的契约关系的规范化，是国家治理的基本框架，成为国家治理主体履职的基本行动逻辑。当前，农村土地集体所有制⑧是我国公有制的重要形式，在此基础上的农村集体经济制度，与我国村民自治制度相互交织、相互影响，共同构成了我国农村治理的基本框架，构成了农村治理主体的基本行动逻辑。

2.现实逻辑

制度安排的发展一旦与经济社会的发展水平和要求不相一致，或是直接落后于经济社会的发展，其应然作用就会在现实中严重折扣，甚至出现严重的“失灵”或“失衡”。从乡村治理主体行为逻辑的角度而言，制度安排的滞后诱发乡村社会各种矛盾，甚至影响到社会稳定与和谐就变得在所难免。⑨其中，村民自治作为乡村社会发展的制度基础，作为农村社会经济发展的阶段性适应产物，经济和社会基础必然是支撑其运作的关键变量。⑩但是当前，在国家工业化和城镇化进程中，农村经济和社会结构发生了巨大变化。随着城镇化的推进，国家土地政策的适应性转向，带来的是以土地为核心的村庄经济结构、经营方式及经济组织等各种要素和资源的快速流动，并不断突破着原有的村民自治的制度框架。⑪进一步而言，随着近年来工业化、城镇化的不断推进，农村社区内部集体资产不断升值，土地带来的利益空间不断上升。一方面，在部分农村社区，随着农村集体经济的不断发展壮大，社区内部呈现出“集体资金往来多元化、资产利用多样化、资源开发产业化、资本收益隐形化”的趋势，集体资金总量不断上升。另一方面，许多建设项目向发达的农村或城乡结合部转移和延伸，使此区域内的土地大幅升值，给农村社区在征迁和土地流转中带来巨大利润空间，资源价值不断累积。然而，当前农村集体产权制度相对于农村的发展现状来说，又存在三方面问题：其一，农村社区成员身份的混合性造成产权归属的虚置化。其二，政经组织的混同产生责权错位。其三，利益分配保护机制不明产生主体监督乏力。这些问题使得农村集体资产缺乏相应的制度保护，集体资产的实际管理者——农村社区干部在集体的掩护下，利用自己手中的管理权力，中饱私囊，贪污腐败，侵害了本该由集体组织成员享受的权益。⑫

3.逻辑复合

随着村庄治理的经济社会基础开始产生实质性变化，既定的农村体制对新产生的各类矛盾的消解能力会有所下降。⑬当前，我国农村集体产权制度因为与当前经济社会发展现状不完全匹配，造成了产权不明晰等系列问题，影响了农村经济的发展活力和集体资源的有效配置，使农民的集体利益出现了被侵损等现象。因此，面对农村社会的迅速变化，以及由此诱发的各种社会矛盾，仅仅从村民自治制度的变革与完善来治理当前农村的各类问题已不足够，还需要从基础性的经济结构去进行思考和探索。因为产权本身不是一个抽象的、超历史的范畴，产权本质上是各种生产关系的总和，它和生产力的发展相关，会随着生产力的不断发展而发展变化，在不同的生产力发展阶段会有相应的产权制度。⑭因此，作为我国农村社会经济结构的重要制度基础，农村集体产权制度的有效改革对于乡村社会各种矛盾和问题的解决将具有重要影响。

三、农村社区腐败与集体产权改革的路径契合

产权理论认为，明晰的产权可以保障产权结构明晰，有利于实现资源的有效配置。通常产权被理解为关于物或财产的各种权利的集合，即一股权利束，其中所有权和占有权是这个权利集合中最重要和最基础的部分。⑮产权并不是直接指人与物之间的关系，而是指在物的存在和使用的基础上所引起的人与人之间相互认可的行为关系。⑯它是由社会强制执行来保障人的一种权利的制度安排，因此产权明晰可以明确各个产权主体的责权利关系。对于我国农村集体产权来讲，明晰产权就是在坚持集体所有的基础上，让农民能够更加切实地享受集体经济带来的福利，将集体产权“落实”。因此，针对当前状况，我国以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度为要求，进行了一系列的农村集体产权改革试点，逐步完善与当前农村社会经济现状相匹配的农村集体产权制度。而对于农村社区腐败治理与农村集体产权关系来讲，最主要的就是通过农村集体产权改革来明确产权主体，规范各方的责权利关系，保护集体财产。

从实践层面来看，农村社区干部腐败治理与农村集体产权改革的路径契合点主要在于：

第一，通过对农民集体经济组织成员权利的保障，调适制度失调的逻辑漏洞。现有产权可以划分为包括私人产权、联合产权、集体产权、国家产权、共有产权在内的五种模式，而我国现有的农村集体产权显然是集体产权。在这种产权模式中，产权归属于某个社区全体，对于具体资源的用途由内部成员来选定且具有排外性。⑰针对集体产权的这一特性，对于集体成员权利进行保护的一个重要环节就是要明确成员资格和资产范围。浙江省温州市按照“三分三改”的实施办法，以行政村为单位，建立农村集体经济组织合作社，对于成员资格的界定兼顾户籍与劳动贡献并进行资产量化、确权等，通过“户产分开”以及“户改”对农村集体经济组织成员身份进行保护，突破了地域、户籍为依据的界定限制，保证了集体经济组织成员的权利，解决了因人口流动带来的权利主体不明、成员权利受损等问题。上海市则是根据“农龄”来界定身份并进行资产核资。全国各地虽然具体办法不一，但从腐败治理的角度而言，保护农民群众的权益是对实践调适现实逻辑矛盾的一种有益尝试。

第二，积极发展农民股份制，完善既有的治理结构与监督机制。在农村集体产权模式下，按照现代产权制度要求进行股份制改革，是落实农村集体产权的一种重要方式。浙江省温州市的“资地分开”、“股改”等实践，就是通过对资产进行划分，将资产分为土地性资产和非土地性资产，在坚持土地集体所有的基础上，建立土地合作社，对于非土地性资产则是建立股份合作社。股份制改革就是将确定为本集体所有的集体资产进行量化，并确权到户到人。上海市的股份制改革主要是针对非资源型资产，根据地方具体情况的不同形成了包括经济合作社、有限责任公司、社区股份合作社在内的三种集体经济组织类型，且组织体系及其运行都相对比较完善。股份合作社形式的农村集体经济组织，必须完善董事会、监事会等法人治理结构，这样就可以形成组织内部的专职监督机构，既能为股东提供正式的利益诉求表达途径，又能够将集体经济组织的相关解释和说明及时反馈给组织成员。⑱

第三，推进政社分开，确保集体利益的二次分配公平。产权明晰是当前集体产权改革的一项重要目标，它包含两个方面：一是产权归谁所有，二是产权明晰实现过程中不同权利主体之间的责权利关系。⑲浙江省温州市的“政社分开”以及上海市通过推动新型集体组织来完善治理结构、实行政治经济职能与财务分离的举措，正是由于看到了目前农村因村“两委”和村经济组织职能不分、管理责权不清的状况才实施的。各个主体之间责权利不明晰会导致农村社区干部利用集体经济中饱私囊的现象。实行“政社分开”，一定程度上有利于完善集体经济组织对于村集体经济的管理与保护责任，明晰产权，又可同时确保二次分配的相对公平。

四、农村社区腐败的产权治理路径的思考

基于《深化农村改革综合性实施方案》的集体产权制度改革是改善农村治理中的矛盾与冲突的有益探索，也是对政府、村集体和村民的权利和利益的确认和再调整的过程。针对《深化农村改革综合性实施方案》中集体产权改革的具体内容以及地方试点的总体成效，可以预见：通过农村产权改革，明晰产权，推动农村集体产权制度的完整性建设，可以规范农村治理主体的行动逻辑，从而为农村治理主体的行为的合理性和合法性提供完整的产权制度支撑。同时，明晰农村社区干部与村集体资产之间的关系，也可以保护农民作为集体经济组织成员的切实权益，防治农村社区干部腐败。

1.实现权益主体的权利复位

集体产权改革通过明晰产权主体，可以协调农村社区干部与集体经济组织成员之间以及集体经济组织各成员之间的利益边界，限定农村社区干部权利边界，保护各集体经济组织成员利益不被侵损。农村集体产权改革中的明晰产权主体主要包括几个重要问题：首先，要明确资产的范围，摸清家底、清产核资，这是明晰产权主体的前提条件。其次，要确定谁有资格享有集体产权，即对成员资格进行核定。如果集体资产总量不明，而大部分农村社区干部又是本村集体经济组织成员，在管理者与集体资产受益者的双重身份下，农村社区干部就极易利用职位便利，私自侵占集体成员的资产。通过明晰产权主体，明确农村社区干部在集体资产上所享有的权利边界，就是农村社区干部无论是不是集体经济组织成员，都不能因为是村庄集体资产的管理者而成为集体资产权利的独占者并私自扩大自己的权利范围。再次，农村集体产权制度改革通过股份制改革，在明确集体资产与受益主体的基础上，将村集体资产进行有效量化和分配，可以改变原来集体共有造成的产权虚置与模糊，变为集体成员按份共有。同时使作为集体组织成员的农村社区干部变成股东，享有明确的股权，成为集体资产受益的一份子而不是主体，这样将权益具体量化到人，有利于避免村民集体所有变成农村社区干部基于职位便利的私自占有，保护广大村民的合法权益不被腐败侵蚀。

2.推动治理主体权责归位

要实行“政社分开”，将各个农村治理主体进行角色的合理分化，明确各自权责利范围。在当前现实生活中，村“两委”的职能与村集体经济组织的职能在很多地方并未有明确区分。基层的“三架马车”——党组织（党支部）、自治组织（村委会）和集体经济组织（经联社），时常由一套人马运作，使很多农村社区干部身兼数职，集党务、管理权和财权于一身，造成管理过程中的责任与权力不匹配，给他们提供了占集体便宜的空间。应通过农村集体产权改革，实现“政经分开”，将组织领导、公共管理和服务、集体经济的管理与经营职能分别赋予党组织、自治组织和集体经济组织。同时，针对当前农村集体经济组织相关规定不完善的情况，可将三者职能进行有效区划，这有利于完善当前农村集体经济组织相关制度，明确其对于集体经济的具体权责内容，促使其真正运转起来并发挥功效，从而有效保护农村集体经济组织成员的经济利益。但对于“政经分开”而言，关键点是将组织与职责、事权与财权进行内容上的明确与区分，但这并不是意味着不分情况地盲目增设组织，增加管理成本，因为目前很多农村地区并不具备成立独立集体经济组织的条件，因此各地要视具体情况而定。集体产权改革把福利事业等各项社会职能划交给基层自治组织，使基层自治组织回归到自己的本位，这样有利于构建基层政治组织、村民自治组织（农村社区）、集体经济组织职责清晰、明确、互动、协调的新型农村治理结构，尽量减少因权责不清所造成的农村社区干部腐败等问题。

3.提升监督主体参与动力

产权变革的过程必然带来相关利益的调整、重组即再分配。人具有利益倾向性，在产权变革过程中，村民会更加关注改革规则的制定和实施，并关心自身产权的使用和收益，从而在一定程度上加强对权利和利益相关者的监督。⑳农民加强对权利和利益相关者的监督，对于农村社区干部腐败治理而言具有重要意义，因为农村社区干部腐败的治理，既需要国家的治理、农村社区干部自身的廉洁，也需要社会群众的监督，只有形成社会合力，才能将农村社区干部腐败的治理效力发挥到最大。对于农民群众来讲，他们的权利是由经济权益、社会管理权、社会福利权、政治选举权等构成的权利体系㉑，而村民对于农村社区干部的监督就是在行使自己的社会管理权，但是村民要实现这个权利，必须要有一定的参与动力。而这个动力又与村民的财产权密切相关，只有当农民有了财产和利益的时候，他们才会有保护和监督自身财产的动力。㉒一方面，土地是农民最重要的财产，虽然实行家庭联产承包责任制后，村集体成员各自获得了土地的经营承包权，但是由于集体产权保护不严等问题，村“两委”及地方政府随意调整、侵占土地的现象较多，农民的土地财产权并没有真正得到保护。另一方面，其他集体性资产也处于放在“透明鱼缸”中的状态，集体产权没有真正落到实处。农村集体产权改革通过将集体资产“确权到户”使农民的财产权利得到明确和落实，使农民对于自己的财产权利拥有不同程度的处置权。在坚持集体所有制的基础上，通过产权改革将农村集体经济利益进行适当规整，使农村集体经济的发展成果真正地惠及每一位成员，可激励农民参与社会治理的意识和提高其参与社会治理的动力。

五、结语

村民自治制度与农村集体经济制度作为当前农村治理的基本框架，是农村治理主体的重要行动逻辑，这一行动逻辑的失调会影响治理主体的行为表现。农村社区干部腐败治理是农村治理的重要内容，作为农村治理主体之一，农村社区干部在农村治理中发挥着重要作用，其腐败行为实际是治理行为的失效，而治理主体行为失效将影响农村治理的整体效益。针对当前农村社会经济发展现状，我们不仅要从自治制度入手来改善农村治理境况，同时也要在深化农村改革中不断推进集体产权改革。通过地方改革实践可以看到，通过产权改革实现产权归属明晰、产权结构合理的产权制度格局对农村治理优化具有重要意义。农村集体产权制度的完善，对于个人、集体利益的合理划分，资源的有效合理配置，经济发展成果的共享以及农村社会的稳定发展具有积极意义。从总体上来看，农村集体产权制度改革将继续有力推进。但需要注意的是，一方面，我国的农村集体产权制度改革是以清晰化的产权结构为目标的，但产权改革要实现的是产权归属清晰，而不是实现产权的私有化，即要坚持集体所有制的基础。另一方面，国家担当着产权界定和保障的功能，产权的变革调整不仅要考虑国家的现实发展，还不能超越国家的性质。此外，国家的各个地区需要针对各自的发展状况与具体特点，在兼顾国家、集体与成员利益的基础上，有序推进农村集体产权制度改革。

注释：

① 唐学亮：《结构性视野下的村官腐败及其治理问题研究》，《犯罪研究》2012年第2期。

② 冯治、李龙江：《当前农村“村官”腐败问题与对策》，《廉政文化建设》2012年第2期。

③ 范小军：《“村官”腐败治理的特点和对策》，《法制与社会》2011年第10期。

④ 王有春：《遏制和根治村官腐败》，《科学社会主义》2005年第6期。

⑤周庆智：《关于“村官腐败”的制度分析——一个社会自治问题》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。

⑥ 钟纪研：《防治“村官腐败”须加强“三资”监管——关于防治农村基层干部腐败的调研报告》，《中国监察》2012年第3期。

⑦［美］道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1991年版，第226页。

⑧⑭⑮⑰ 吴易风、关雪凌：《产权理论与实践》，中国人民大学出版社2010年版，第66、66、94—96、100页。

⑨⑬⑳ 袁方成：《治理集体产权：农村社区建设中的社区与农民》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版） 2013年第2期。

⑩⑪ 袁方成、李增元：《农村社区自治：村治制度的继替与转型》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版） 2011年第1期。

⑫⑱ 陈荣卓、刘亚楠：《农村集体产权改革与农村社区腐败治理机制建构》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2017年第3期。