新形势下非警务报警求助的分流

封 韬

（苏州大学， 江苏 苏州 215006）

一、“110”接处警现状

（一）“110”概况

“110”始建于20世纪50年代，当时叫匪警电话，专门接受刑事案件报警，功能单一，作用简单。那个时代的警察很受社会尊重，一个不持枪的民警都能震住打群架的双方。

从20世纪50年代至80年代的30多年里，警察的牺牲率一直维持在一个较低的水平，平均每年民警牺牲数为30人左右。

20世纪90年代中期，随着改革开放、社会发展，人口流动加剧、犯罪手段发生变化，为适应斗争形势的需要，漳州“110”率先提出“有困难，找警察”，得到公安部的认可并在全国公安机关进行推广，这是当年的公安队伍向全国人民做出的庄严承诺。当时的情况是，一方面，人民群众法治意识相对淡薄，权益受到侵犯的时候不知道该找谁投诉、维权；另一方面，政府部门也还不够健全，为民举措还不很完善，服务理念不够明确。公安机关率先提出“有困难找警察”，是主动替政府承担了部分职能，让人民群众在需要政府出面的时候能及时找到政府的人，推行“有困难找警察”的初衷是为了更好地为人民服务。[1]

总体来说，30多年来，“110”工作发挥了独特积极的作用，体现了人民公安为人民的宗旨。公安机关为了获得社会支持和政府的认可，也秉持能动主义的理念，积极主动地以有限的权力和警力满足政府和群众的需求，并有意无意地做出一些不恰当的承诺，从而出现大量的非法定的、游离于法律控制之外的非警务活动。[2]但是，随着社会的不断变迁，公安机关职权的无限制扩张正暴露出越来越多的问题。

（二）当前存在的主要问题

随着社会的发展和时代的进步，人民群众的法治观念越来越强，各种诉求越来越多，公安机关已经不能满足社会上的各种求助的需要。而这其中甚至不乏含糊其辞毫无边界的“问题”，部分公民把”110”作为解决一切问题的万能钥匙。“孩子找不到工作”“醉了回不了家”“厕所没纸”“不想起床买早餐”等令人啼笑皆非的理由层出不穷，这大大浪费了公共资源，可能使真正需要警方协助的人不能获得帮助。随着政府机构的不断完善，人民群众实际生活中存在着的一些困难，其实很容易找到可以轻易解决的政府专业部门。相比之下警察可能并不能解决问题，因为警察不专业，对许多非警务活动没有相应的权力，这只会大大削弱政府特别是公安机关的信誉。结果，警方往往不堪重负，且他们也没有得到社会的认可，这从近年来侮辱警察、殴打警察的频繁报道就可以看出。近些年来，平均每年有400多名警察倒在工作岗位上，成为和平年代牺牲最多的群体，其中很大一部分是过劳死。[3]如何妥善地分流处置非警务警情，是新形势下的当务之急。

二、非警务报警求助分流的可行性分析

非警务活动，是指警察机关及其人民警察实施或参与的警察机关法定职责外的社会活动，其本质是警察力量的非警务运用。[4]从上文可以得知，尽管非警务活动的表现形式是警察在执行公务，参与其它政府部门应当做好的工作，或为百姓解决困难等。然而事实上非警务活动本质上是公安机关的越权行为，随着十八届三中全会以来全面推进依法治国方略进程的不断加快，妥善地限制与处理非警务活动，对公安机关行使职权、履行职责有着不小的意义。

（一）有助于强化公安机关的职能

公安机关是行政机关的重要组成部分，同时还负责刑事案件的调查，因此，它也是国家司法机关之一。公安机关是政府职能部门，依法管理社会安全，行使国家行政权力。同时，公安机关依法查处刑事案件，行使国家司法权。公安机关的性质具有双重性，即行政性和司法性。当前公安机关主要负责防范、制止和惩治犯罪活动，防范和打击恐怖活动，维护治安秩序，制止危害社会秩序的行为。如果合同纠纷、劳资纠纷、产品质量纠纷、土地纠纷、离婚纠纷、继承纠纷、医患纠纷等各类民事纠纷都要求公安力量的介入，那显然是不合理的，因此合理限制这些非警务活动，将有效地强化公安机关的职能。

（二）实现警力资源的最优化配置

实际斗争的复杂性要求加强公安机关的专政职能。社会秩序问题仍然是社会热点话题。刑事案件发案率仍在上升。公安机关维护稳定的责任仍然很大。目前民间纷争纷繁复杂，占用了大量的警力资源。非警务活动涉及警务人员众多，消耗了大量警力，加重了基层公安机关的负担。这使得警察力量更加匮乏，威胁着已经紧张的财政资源。据统计，目前，在一些基层派出所，民警的非警务活动占总工作量的近50%。[5]同时，非警务活动往往是有时限的，容易干扰公安机关的正常工作步骤，分散公安机关的精力，影响公安工作的发展。基层警力普遍不足，任务繁重，劳动强度大。许多基层单位经常通过加班解决警力不足的问题。但在这种情况下，非警务活动占据着警力，一些警察偏离了打击犯罪的主要方向，而是履行本职范围以外的职责，影响了司法活动。非警务活动不但占用警力，而且消耗了基层干警的精力和体力。合理限制非警务活动应成为优化警力配置的基本要求。

（三）符合全面推进依法治国的本质特征

党的十八届四中全会把全面推进依法治国方略提升到前所未有的高度，具有里程碑意义。公安机关作为行政执法和刑事司法的重要力量，在全面推进依法治国方略的进程中肩负着重大的历史使命，必须准确把握依法治国的本质特征。所谓依法治国，意味着政府各机关各司其职，在各自的职权范围内进行行政活动。相比于以德治国，将依法治国放在首位，就意味着我们可能要逐渐远离那个“万事找警察”的人情时代，迈入法治社会的发展进程。

非警务报警求助的分流亦是警务改革的一项重点，通过分流可以切实地减少许多本不应由警察处理的民间纠纷，使得警力资源能够更好地集中处理警察职责内的事务，按照有理有据有法可依的要求，积极稳妥地推进各项警务改革。

三、新形势下非警务报警求助分流的对策建议

如上文所述，关于非警务警情的分流，不仅是可行的，亦是必要的。为了真正实现分流，可以从立法层面、宣传导向层面、政府制度层面这三个方面来进行探索与思考。

（一）在立法层面明确警察职责

早在2016年新警察法修订草案发布时，就有一种观点主张将警察职责中“调解处理民间纠纷”一项删除，以缩小警察职责范围，这是有一定道理的。总的来说，由于我国改革开放以来的社会发展阶段的特殊性以及当时的历史局限性，公安机关职能的扩张是可以理解的，或者说，这是在当时“百废待兴”情况下的一种妥协。在当前形势下这种职能的不当扩张显然需要调整与规制。而所谓立法先行，促进非警务活动的分流，首先需要明确以立法来规制。

目前调解处理民间纠纷的工作已由相关的职能部门来负责，且矛盾纠纷调解处理是一项很专业的技能，司法行政机关专设民间调解职能，承担着“指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷”“组织开展法治宣传教育工作”“协助基层政府处理社会矛盾纠纷”“参与社会治安综合治理工作”“负责社区矫正工作”等9个方面的工作。如果把这一工作列入到公安机关的职责范围，必须对其内涵和工作内容作出明确规定。否则，会造成警察职能过宽，且会对公民造成误导，这不仅没有从“四有四必”（有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应）的怪圈里解放出来，[6]还很容易因为“外行人办内行事”而漏洞百出，最终受损失的是老百姓，受委屈的是警察，受到不良影响的是公安机关和政府的形象与权威。因此笔者认为，立法应当解释民间纠纷的具体范围，比如仅限于危害到社会治安的纠纷，而像经济纠纷、债务纠纷等，应由专门的政府机关负责管辖。

（二）规范宣传导向，明确界定非警务警情

从理论上讲，非警务活动的概念是非常清楚的。它是指公安机关和人民警察在非法定权力范围内开展的各种活动。其实质是公安机关和警方的越位。但实际上，对它的准确界定是非常困难的。长期以来公安机关试图在自己能力所及的范围内处理一切社会治安问题，虽然出发点是好的，但在一定程度上误导了公众。因此，笔者认为在向公众释明这一情况时，可以从反面通过明确列举的形式规定哪些事项不属于公安机关的职责范围。

中央电视台新闻频道早在2016年1月10日就报道过《生活中这“七件事”才可拨打“110”》。在视频中我们可以得知，属于公安机关理管辖范围的事件只有七种：（1）刑事案件；（2）治安案（事）件；（3）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（4）自然灾害、治安灾害事故、火灾、交通事故；（5）其他需要公安机关紧急处置的与违法犯罪有关的报警；（6）危及公共或群众安全迫切需要处置的紧急求助；（7）正在发生的影响社会治安的违法违规行为。然而由于“有困难找警察”的观念数十年来过于深入人心，央视的法制宣传并没有起到太大的效果，大多数公民在一遇到问题时第一反应仍然是拨打“110”。

在这方面，公安机关应主动向群众宣传自己的职责，向社会公众宣传公安机关的任务，例如人民警察应该做什么，而哪些事项又不应该由人民警察负责，避免让公民产生“公安机关包办一切”的错觉。

（三）政府层面的制度设计

除了立法措施以外，应对非警务活动的泛滥与公民求助权的滥用问题还依赖各级政府特别是省级以上政府的重视与统筹。目前这些措施在全国部分地区已经有了一些较为成功的实践。

例如，河北省政府于2016年下发《关于在全省施行非警务报警与公共服务平台分流对接的通知》，在全国率先施行非警务报警与公共服务平台分流对接。当地“110”只受理刑事案件、治安案（事）件、交通事故、火灾事故、群体性事件报警，其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警；危及人身或财产安全迫切需要处置的紧急求助；对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉等。明确分流了涉及水电气暖、开门开锁、扶助救助、法律援助等求助事务的处置，涉及经济、邻里、消费、买卖、劳资、宅基地纠纷等事务的处置。

又如，近年来湖南岳阳等地也在着力推广“12345，服务找政府；公安110，为民保安宁”的做法和经验。推动建立社会应急联动与“110”接处警有机衔接机制，对接做好公安机关职责范围以外求助事项的分流。

四、结语

随着各种基础设施的不断完善，以及社会管理方式的日渐现代化，“有困难找警察”的时代可能终将远去。公安机关应以公共安全为核心，维护国家与社会秩序的稳定。日前英国伦敦市区警察宣布不再处置部分偷窃等低级犯罪，将这类职责划到政府其他部门，虽然这种做法有些激进，明显欠妥，但是除了伦敦警方经费不足的原因以外，这种警务职责变革的整体方向依然是值得我国考虑的，即人民警察的具体职责应当具有针对性和专业性，且其资源的投入与具体职责应当具有一定等价性。当然并不是说同伦敦一样不再处置盗窃等犯罪，只是诸如经济纠纷、商业矛盾、环境问题等本应由工商部门、环保部门等履行职责的事务，可以被排除在公安机关的职责之外。

通过一些地区实践经验，我们可以看到，规范基层警务工作，实行非警务活动的分流，不仅是基层警察的共同愿望，也是规范执法，加强社会治理社会化、法治化和智慧化的重要组成部分，是公安机关专业化水平实现的重要途径与台阶。需要指出的是，就社会治理而言，警务活动与非警务活动的分离并不是最终目的，而是要促使公安机关、政府其他部门、市场和社会组织分别承担责任，相互合作，最终实现社会善治。

[1]王世卿. 110 接处警的历史、现状、问题及规范化研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2016，（6）.

[2]卢建军. 非警务活动的界定与实施[J].公安研究，2014,（3）.

[3]龚海燕.上海公安非警务活动现状梳理与探究[J].上海公安高等专科学校学报，2004，（3）.

[4]张兆端.论警察力量的非警务运用[J].山东警察学院学报，2009，（4）.

[5]王南江.关于公安机关基层派出所参与非警务活动情况的调查研究[J].江西警察学院学报， 2011，（5）.

[6]侯成林，倪斌.非警务活动初探[J].江苏警官学院学报，2007，（3）.