比较与启示：司法改革背景下我国检察人员分类管理制度的借鉴与优化

颜 卉

引 言

党的十八届三中全会会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在该决定中提出要明确依法独立行使审判权检察权。并要求建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

我国的检察人员分类管理制度可以通过比较的方式,借鉴大陆法系国家和地区的司法实践。为了更好地改革和优化检察人员分类管理制度,就必须深入研究检察官员额制度、检察官司法责任制以及与之相匹配的检察官保障制度。重点分析检察官与检察辅助人员之间的关系、检察辅助人员的职能和责任、检察官助理的晋升交流机制等问题,以期达到保障检察权依法独立公正高效行使的目标,同时也能为构建检察队伍职业化、专业化、规范化夯实理论基础,最终对完善我国特色社会主义司法管理体制的理论研究有所助益。

一、大陆法系国家及地区检察人员分类管理制度的基本样态

(一)法国检察人员分类管理制度

法国实行审检合署,但检察人员不是司法人员,而是属于公务员,适用公务员法规,其主管机关为司法部。但是,法国的检察官在对外行使检察权的时候又具有相对的独立性。法国的检察官在各方面所享有的待遇方面与法官相同,这与国王的代理人时代产生的渊源有关。当时,检察官又称“立席法官”,审判官则被称为“坐席法官”。①黄东熊：《中外检察制度之比较》,中央文物供应社1986年版,第32页。不过,法国的检察官虽然在选任条件、升迁方式上与法官类似,甚至法官检察官的工资也远远高于法国人的平均工资(任职6年以上的检察官属于法国工资最高的10%的人群),但是法国的检察官并无身份保障。检察官的任命虽然也需要征询最高司法会议的意见,但是最高司法会议的意见只作为参考。法国法官受宪法终身职位的保障,但检察官由于具有阶级关系,受到司法部长的指挥监督,在以国家名义执行职务的时候,可以经过法定程序被罢免或解除职务。②卞建林、刘玫：《外国刑事诉讼法》,人民法院出版社、中国社会科学出版社2002年版,第107～108页。

在法国,检察官的司法辅助人员又称“书记官”,主要负责行政管理、秘书事务和其他工作。在书记官下面配有行政文员,主要负责刑事程序的记录,计算机录入以及档案管理等行政管理工作。另外,随着诉讼案件的增多,法国检察系统除了检察官、书记官和行政文员,还增加了司法助理、检察官的代表和调解人、签约协会组织、检察官助理书记官、各类专业助理员等职位。司法助理的工作相对比较专业化,主要内容是协助检察官办案,为其办理案件提供前期准备,如查阅整理判例、起草案卷摘要、起草法律文书等。检察官代表则是可以经由检察官的授权而在其监督下实施法制教育、医疗和社会保障等措施。检察官调解人员与检察官代表类似,也是经由检察官授权,主要负责与犯罪嫌疑人和受害人联系沟通,促成双方达成关于损失赔偿的协议。签约协会组织也是接受检察官的授权,承担一些替代诉讼措施的非诉讼任务,如帮助受害人、调解、调查犯罪分子人格等。司法官助理书记官则更具有专属性,类似于检察官的专职秘书,主要负责帮助检察官处理邮件、安排时间、建立卷宗、准备文件、调研等工作。①孙锐：《“检察官制度比较国际研讨会”会议综述》,载《中国检察官》2015年第9期。

(二)日本检察人员分类管理制度

日本检察官以检事总长为顶点,以上命下从的指挥命令方式形成中央集权式的检察系统。这一点与法国的检察官制度相似。检察官受到单一命令指示,受到军队化指挥,全体检察官据此形成一个联动的整体。横向而言,检察官同级间合作无间；纵向而言,上级检察机关提供动力和助益,排除办案的障碍。②章瑞卿：《探讨日本检察制度成功的原因》,载《律师杂志》2003年第284期。日本的检察官在执行职务时,每个检察官都被视为“独任官厅”,具有较高的独立性。日本检察官的保障制度,大致与日本的一般公务员的保障制度相同,但为了体现检察官职务和责任的特殊性,日本对检察官的保障制度采取了与法官近似的做法,赋予检察官与法官类似的身份及薪酬保障。

日本检察系统,除了检察官,还分为检察事务官和检察技术官。所谓检察事务官,指的是检察官的辅助官员,受到检察官的指挥,主要承担具体的侦查、执行等检察事务。检察事务官分为二级或三级。③根据《日本检察厅法》第27条的规定,检察厅设置检察事务官,检察事务官为二级或三级,检察事务官受上级长官之命令,掌管检察厅的事务,并辅佐检察官或受其指挥进行侦查。根据《日本刑事诉讼法》的规定,检察事务官具体负责的事项包括：调查犯罪嫌疑人、执行逮捕令状、执行紧急逮捕、执行强制措施、对第三人进行调查取证、对被疑者提出留置请求或者提出认定处分许可请求以及其他由检察官指令的行为。检察事务官与检察官之间的关系主要表现为受其指挥监督。④《日本刑事诉讼法》第191条第2款规定,“检察事务官应当在检察官的指挥下进行侦查”。具体包括：犯罪嫌疑人的调查、逮捕令状的执行、紧急逮捕、强制措施的执行、第三者的调查取证、对被疑者的留置请求及认定处分许可请求、检察官指令的其他行为。另外,在区一级的检察厅,检察事务官还具有临时代理检察官的权利。当检察官缺额时,根据法务大臣的指定,检察事务官可以代行该区检察厅的检察事务。所谓检察技术官,指的是掌握某一门专业知识的人员,例如会计、计算机、外语、土木工程、机械等。其作为日本国家公务员被分配到检察厅工作,受到检察官指挥。①张永进：《日本检察官办案责任制及对中国的启示》,载《法律研究》2015年第6期。

(三)我国台湾地区检察人员分类管理制度

我国台湾地区的检察系统与大陆法系的多数国家的检察系统类似,其检察官仍然位于以检察总长为顶端的金字塔似的、从上至下的系统之中。根据我国台湾地区1989年修正公布的“法院组织法”的规定,各级法院及分院检察署设置检察官,“最高法院检察署”以一人为检察总长,其他法院及分院检察署各以一人为检察长,分别综理该署行政事务。各级法院及分院检察署的检察官员额在六人以上者,需要分组办事,每组以一人为主任检察官,监督该组事务。从当时的立法背景分析,主任检察官的设置是参考了法院“庭长”的作用,为了更好地推进检察业务的开展,而并非为了重新分配权利。我国台湾地区检察机关的检察官与法官一同被列为司法官,享有同等的身份保障制度。

我国台湾地区检察官在执行职务方面也面临着较为严苛的考核。首先,关于办案文书的审查。主要采取由主任检察官审核,检察长或检察总长核定的方式或者按月以每一名检察官为单位,将其办案文书装订成册定期予以抽查,试署检察官的办案文书也要报送“法务部”审查。其次,对于检察官办理的案件,严格流程控制,对办案期限的考察特别严格,对无故延期或者中止的案件进行督导。并建立案件管考制度,对逾期未结的案件进行处理。最后,就是对检察官除了平时定期与年终考评以外,还要对其办案质量与办案成绩进行考核,该考核结果年终作为职务评定的依据。②白忠志：《我国台湾地区检察官人事制度之变革——检察官的员额、遴选及考评制度述介》,载《人民检察》2016年第2期。

我国台湾地区“法院组织法”也设置了检察事务官,对其任用资格规定较为严格,其受检察官的指挥,主要负责处理实施搜索、扣押、勘验或执行拘提,询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人等辅助性事务。若检察事务官在二人以上者,需设置主任检察事务官。对于具备律师执业资格的检察事务官,其在检察机关任职期间的工作年限,计入其律师执业年资。我国台湾地区检察事务官与检察官之间的配比并非1∶1对应的关系,而是大多数采取集中运用、分组或者配股的方式进行匹配,这也是出于提升整体办案品质与绩效,发挥检察事务官得力助手的功能的考量。①林志铭、张琳：《从我国台湾地区检察事务官制度看大陆检察官助理制度的建立》,载《海峡法学》2017年第1期。根据我国台湾地区“法务部”2005年颁布的《地方法院检察署检察事务官事务分配要点》的规定,除了重大复杂的刑事案件必须由检察官亲自处理外,其余侦查业务或公诉业务可以由检察官指挥检察事务官进行办理,甚至侦查终结时的办案结果,也可以由检察事务官参与撰写结案文书。另外,我国台湾地区检察系统除了检察官、检察事务官还设置有法医师、观护人等职位,共同形成一个检察人员体系以达到更好地开展案件办理工作的目的。

二、大陆法系国家及地区检察人员分类管理制度的异同及启示

(一)大陆法系国家及地区检察人员分类管理制度的差异

1.检察官在身份定位及职业保障方面存在的差别

首先,在身份定位上存在细微差别。法国的检察官虽然也称为司法官,但由于其属于公务员序列,受到公务员法的调整,因此更多兼具行政官的属性。法国的检察官在对外行使职权时是以检察长的名义进行的。事实上,法国的检察官具有双重身份,一方面以国家名义行使职权,另一方面又在刑事诉讼程序中担任原告。因为前者,检察机关有上命下从的阶级关系,在外部必须遵守司法部长的政策指示,在内部也必须遵守上级检察官的个案指导；因为后者,检察官对于法院独立行使职权,检察官违背其指示提起公诉,其行为仍然有效。而日本的检察官被称为“独任官厅”,我国台湾地区的检察官被称为“检察官署”,这与行政机关工作人员受到上级权限约束不一样,因此每一个检察官在对外执行职务时,均是以自己的名义行使职权,视为一个独立的国家机关。因此,检察官在对外执行职务时,即使违背了上级的指示,其所作出的追查或诉讼行为均是有效的。但由于日本和我国台湾地区的检察机关遵从检察一体原则的拘束,上下级检察官之间也是领导关系。

其次,在职业保障方面存在差异。在法国,检察官与法官虽然在职位晋升、薪酬方面类似,但是没有法官的终身任职的保障。法国检察系统对司法官的惩戒程序包括行政程序和最高司法官委员会惩戒程序两种。前者是指由检察机关领导在得知检察官的过错行为后,经过必要的核实程序,向其下达的口头或书面警告,并形成文件纪要,载入司法官档案,为期三年。在这期间,该检察官不能有任何晋升,以作惩戒。而后者则是由最高司法委员会受理的纪律惩戒诉讼,由该委员会一名成员负责撰写调查报告,之后再组成检察官审判组,以类似于审判程序的方式进行庭审并作出决议。检察官可以对此享有类似于民事诉讼中被告的权利,如调阅自己的职业档案、纪律档案,并有权请辩护人进行支援等。在日本,对检察官的职业保障有专门的立法予以确认。例如,《日本检察厅法》第22条、第23条、第24条、第25条规定,检察官除了界临退休(一般检察官63岁,检事总长65岁)、接受检察官适格审查会之检验①日本的检察官适格审查会,是指对检察官进行三年一次的定期审查或者不定期审查。检察官适格审查会由11人组成,成员分别从国会议员、日本律师协会会长或资深副会长,以及检察官中选任,由法务大臣任命。、领取半薪等待职缺以及受到惩戒处分以外,不得违反意愿使其离职、停职或减俸。另外,对于检察官的俸给,还专门制定了检察官俸给法予以保障。我国台湾地区的检察官与法官的待遇相同,如停职、转任、调动、降级减俸、免职等非经法律明确规定或本人同意不得予以变动。②我国台湾地区《司法人员人事条例》,第32条至第37条。

2.检察辅助人员的称谓和分类不同

法国最早的司法辅助人员又称“书记官”,其主要负责刑事程序各环节的事务类工作。例如,记录刑事答辩内容、发出传唤合同和通知、核实文书文件的真实性等均由书记官来完成。随着案件数量的增加,又在书记官下面配备行政文员,其主要负责文书的录入等工作,以达到协助书记官完成相关事务类工作的目的。其后,逐渐又增加了司法助理、检察官的代表和调解人、签约协会组织、检察官助理书记官、各类专业助理员等职位。

日本的司法辅助人员不如法国的司法辅助人员分类细致,主要可以将其归为两大类,即检察事务官和检察技术官。在区级检察机关,在检察官缺额时,检察事务官有权在法务大臣的指派下,代行该区检察厅的检察工作。据此,可以看出,日本的检察事务官较一般的司法辅助人员享有较高的地位。

我国台湾地区的司法辅助人员也被称为“检察事务官”,从事具体的调查、执行等具体事务,同时在检察官的指挥监督下,也可以参与撰写结案文书。并且,除了特别重大疑难的案件,只要经检察官授权,检察事务官可以办理侦查业务和公诉业务。在检察事务官人数较多的情形下,还设置主任检察事务官。

(二)大陆法系国家及地区检察人员分类管理制度的共性

1.检察官选任的精英化

我国台湾地区的检察官选任有比较严格的程序,具有比较典型的意义。下面对此进行较为详细的介绍：首先,必须参加统一的司法官考试,之后将接受为期18个月至24个月的四个阶段的培训。第一阶段为期3个月,主要是在法务部司法官训练所接受基础讲习课程,之后就到行政机关或相关机关学习。第二阶段为期7个月,主要是法律课程、辅助课程、一般课程的学习。第三阶段为期1年,主要是到各检察署实习。第四阶段为期两个月,重新回到司法官训练所参加拟判测验、法律实务总结课程以及分科训练。①钟凤玲：《从检察制度的历史与比较论我国检察官之定位与保障》,我国台湾政治大学,2009年博士论文。初任检察官者先派充候补检察官,分派到各检察署办理事务,一般候补期间为5年。5年候补期满若成绩考核通过,则升任为试署检察官,我国台湾地区的检察官选任除了由司法官考试晋用外,也从具有一定执业经验的律师及大学教授中选拔。有学者认为,我国台湾地区检察官选任的多元化,有助于多元化检察文化的形成,以及检察官独立性的塑造。

法国的检察官与法官选任有相同的背景。法学院毕业生首先要通过在波尔多的入学考试,之后成为有薪资的司法人员,也被称为“见习生”。接着进行为期31个月的学习及训练课程,结束培训以后,由司法部长任命为检察官。

从上述国家或地区的考察中可以看出,大陆法系国家或地区的检察官选任机制具有专业化、职业化和规范化的特征。对检察官的选任门槛较高、入职前的培训机制较为全面,并且对于检察官的培养更加注重专业化和职业化,更加倾向于考察和训练候选检察官的业务能力,而非单纯依靠考试的选拔。在选任检察官的过程中,有专门的培训场所(如我国台湾地区的司法官训练所)有针对性地对候选的检察官进行入职前培训。

2.检察辅助人员分类的精细化

法国的司法辅助人员的分类极为细致,具体包括司法官、司法助理、检察官代表和调解人、签约协会组织、检察官助理书记官等。其中,司法助理的工作最为接近检察官的核心业务,如查阅判例、起草案件摘要和法律文书等前期文书类工作。检察官代表和调解人主要协助检察官做好与被害人或者嫌疑人沟通接触的工作。签约协会组织则负责调查、援助等具体性事务。检察官助理书记官则更加类似于检察官的专职秘书,负责为其处理邮件、安排日程等。各类专业助理员则凭借其专业技能为检察官办案提供助益。所有的司法辅助人员虽然肩负的职责各有不同,但均是围绕检察官更好地办理案件进行分类和设置,以突出检察官的主体地位。

日本的司法辅助人员主要分为两种,即检察事务官和检察技术官。其中,检察事务官,综合了法国司法助理、检察官代表和调解人等职位的特点,在检察官的指挥下,主要承担具体的侦查、执行检察事务。侦查事务包括调查犯罪嫌疑人、对第三人调查取证,执行事务具体包括执行逮捕令状、执行强制措施等。日本的检察技术官则被作为国家公务员分配到检察机关,从事诸如翻译、会计、计算机等专业性工作。

我国台湾地区的司法辅助人员也被称为检察事务官,除此之外,检察系统还有法医师、观护人等辅助职位。

(三)大陆法系国家及地区检察人员分类管理制度对我国的启示

纵观各国多样的检察制度,固然在制度的设计及选择考量上有所差异,但最终想要达到的目标均是为了保证检察权能够客观、公正、高效地行使。因此,检察制度的核心,也可以说检察人员分类管理制度的重点在于促进检察官专业性和独立性的发展。为了更好地达成上述目标,除了如有的学者所说的处理好检察长、检委会与检察官的关系,采取主任检察官或主诉检察官制度；并且要重视检察一体化与检察独立的关系,对检委会与检察官的职权进行明确的划分之外,还应该重视司法人员分类管理制度的进一步完善。也就是考虑将检察人员分为三大序列进行管理：第一类,也是检察人员中的核心群体,司法权行使的主体——检察官；第二类则是为检察官高效、准确地办理案件提供协力的司法辅助人员,他们具体又可以划分为检察官助理、书记员、司法警察、专业技术人员等；第三类是处理行政事务的综合管理服务事务官。只有在坚持检察官司法责任制的前提下,逐渐建立起与之配套的检察官职业惩戒制度、职业保障和晋升制度,并对除检察官以外的检察人员进行明确的分工,才能更好地促进检察官公正、高效地行使检察权。

三、我国检察人员分类管理制度的完善——以重庆市检察机关司法责任制改革为样本

2016年9月,按照中央、最高人民检察院和重庆市委的统一部署,重庆市检察机关全面推开司法责任制改革。其中,在司法责任制制度体系的构建方面,以最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》为总纲,重庆市检察机关2015年出台了九项规范性文件,构建了“1+4+5”制度体系。之后,结合前期试点情况,重庆市人民检察院第四届检委会第四十二次会议对上述九项文件进行了修订和调整。修订后的九项制度和新建的业绩考评办法,形成了“1+5+5”制度体系。“1”就是一个总纲,即《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》；“5”就是五项核心制度,包括办案权限配置办法、岗位职责规范、履职监督办法、司法责任追究办法、业绩考评办法；“5”就是五项配套制度,包括办案组织设置办法、院领导和部门负责人直接办理案件的指导意见、检察官联席会议工作办法、检察委员会决策咨询办法和司法档案管理办法。其中,对于办案责任制进行了较为详尽的规定主要有两个文件,分别是《重庆市检察机关检察官办案权限配置办法(试行)》和《重庆市检察机关检察官、检察辅助人员岗位职责规范(试行)》。

(一)办案责任制

1.检察官责任制

检察官办案责任制,将改变我国检察系统长期执行的“三级审批制”,真正落实“由审理者裁判,由裁判者负责”的精神。在司法体制改革之前,我国检察权的内部运行,实行“检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或检察委员会决定”的制度。由于检察官只是办案具体事项的承办者,而不是有决定权的司法官,因此,虽然有相当一部分案件由检察官单独承办,但可以说并不存在严格意义上的“独任制”。①龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》,载《中国法学》2015年第1期。2000年前,我国检察系统启动了“主诉检察官办案责任制”的改革,但因配套措施未跟上,该项制度并未真正建立。2013年12月,最高人民检察院下发文件,在全国7个省的17个检察院试行主任检察官制度。改革文件要求,“依法赋予主任检察官执法办案相应决定权,使检察官在执法过程中能够真正做到办案与定案的有机统一”①徐盈雁、许一航：《依法赋予主任检察官执法办案相应决定权：高检院在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任制》,载《检察日报》,2013年12月27日。。对此,有学者持反对意见,如龙宗智教授认为,“如以主任检察官责任制作为检察官责任制的主要载体,忽略了多数非主任检察官的地位和作用,尤其是冲击了‘承办责任制’这一检察权运行的基本制度,不符合检察规律,也不符合本轮司法改革的精神,使检察权运行机制改革陷入一个误区”②龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》,载《中国法学》2015年第1期。。但实践中,最高人民检察院2015年10月印发了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,其中第18条明确规定,主任检察官除履行检察官职责外,负责案件的承办,以及对办案事项享有一定的决定权。这一点与我国台湾地区的主任检察官的设置不太一致,我国台湾地区的主任检察官仅仅在检察系统内具有承上启下的功能,而并非办案组织,并且十分尊重检察官对个案的独立判断和决定,主任检察官并不具有案件的决定权。③最高人民检察院法律政策研究室课题组：《我国台湾地区主任检察官制度的研究》,载《人民检察》2016年第23期。

我国在对检察系统进行司法责任制改革过程中,未能完全脱行政化,而是对我国检察系统历年来的三级审批模式和其他国家和地区的检察权运行模式进行了折中的采纳,如《重庆市检察机关司法责任追究办法(试行)》(以下简称司法责任制追究办法)就对此采取了分别规定,将办案组形式承担司法责任的情况规定为检察官责任制的一种亚类,体现了“审理者裁判,裁判者负责”的司法规律。《司法责任追究办法》第12条规定,“独任检察官承办并作出决定的案件,由独任检察官承担责任。检察官办案组承办的案件,由主任检察官和其他检察官共同承担责任。主任检察官对职权范围内决定的事项承担责任,其他检察官对自己的行为承担责任”。我们现行采取的司法责任制模式具有一定的现实意义,毕竟我国检察系统的检察官素质还是存在良莠不齐的情形,需要不断地通过制度的完善而进行提升,如果盲目地采取一刀切的方式实行承办制,不一定能确保办案质量。对此,笔者建议为了更好地落实检察官责任制,提升检察官的职业操守,还应配套地建立终身负责制、过错责任倒查制等相应的制度,并且对于检察官并不存在主观过错和过失的情形设定免责情形,以更好地保障检察官的权益。

2.检察官助理责任制

《重庆市检察机关检察官办案权力清单》针对侦监督、公诉、职侦、执检、民行、控申、预防和综合业务管理等八个业务条线共计331项职权,授权检察官217项,授权比例达到70%。上述权力清单对于检察官而言,也可认为是责任清单,法律赋予检察官多大的权力的同时,也要求其对上述决定权范围内的事项承担责任。但是,在具体工作中,对检察官助理如何进行责任的划定,还缺少更多的关注和研究。

目前学界和实务界对检察官助理的责任划分主要集中在事实认定部分,认为检察官助理存在故意隐瞒、歪曲事实,遗漏重要事实、证据或者情节,导致检察官作出错误决定的,由检察官助理承担责任；如果检察官有过错的,应当承担相应的责任。对于其他应当承担的责任规定得不甚明确。事实上,检察官助理在现行的检察实践工作中,还承担了受到检察官的指派协助参与案件的调查核实工作、处理录入案件管理系统、向当事人送达案件办理文书、撰写审查终结报告等部分事项。上述事项中哪些属于检察官可授权的范围,应当对此进行明确的规定,检察官助理在法律规定的授权范围内处理的事务,应当承担相应的责任。因此,对于检察官助理也应针对其工作内容设定一定的职责清单,一方面可以更好地督促检察官助理提升办案工作积极性和责任心,另一方面也可以对检察官的工作起到一定的辅助和承担的作用。

(二)检察官职业考核与评鉴制度

1.检察官考核与职务评定

我国现行的检察官考核与我国台湾地区检察官的全面考核制度十分相似,我国台湾地区对检察官职务执行方面的考核具体分为办案文书的审查、案件稽催及管考、办案成绩的计算三个方面。在对我国检察系统实行员额制以后,以重庆检察系统为例,在对员额检察官进行考核时主要分为案件质量评查,该评查由上级检察机关定期对员额检察官名下已办结的案件进行抽查,通过对装卷检察文书的仔细审查,检视检察官是否按照法律规定以及办案程序严格办理案件,包括事实认定和法律程序的再检视。对发现的问题,通过单独交流或者全院交流的方式反馈给员额检察官。如果事实认定存在严重错误或者严重违反办案规则的,将对其进行通报。再者,就是通过对案件管理系统对检察官办案流程进行严格把控,以督促检察官能够及时高效地处理案件。例如,现行的案件管理系统明确规定了各类型案件的办案期限,如果检察官迟延办案或者即将逾期,案件管理系统将会出现提示性标识,以督促检察官能够在法律规定的期限内将案件办结。对于忽视案件管理系统的提示,检察机关的案件管理部门还有专门负责的工作人员对其进行提示,以通过系统加第三方提醒的方式保障程序公正。倘若检察官在上述提醒后仍未能按期结案,逾期情况将计入其考核成绩,影响最终的职务评定。最后,就是检察官司法档案的填报,最初通过定期填报纸质的司法档案,现在则通过检察官司法档案管理系统进行电子填报,准确记录每个季度的检察官办案数量、办案质量、办案结果,以此对检察官的工作成绩进行计算,对其进行考核。

以重庆检察系统为例,现在对员额检察官的考核主要是通过办案文书进行考核,包括办案实体和程序两方面,但缺乏对检察官品德操守方面的详尽的考核制度,对此可以借鉴我国台湾地区检察官考核的做法。具体可以考虑对检察官进行案件办理投诉制度,如有检察官办理案件过程中确实存在明显滥用职权、违反检察官职业伦理规范等行为,将依据相关法律法规及规章制度对其进行惩处。也可以将员额检察官平时的政风政纪情况纳入考核范围,对涉及长期有不良传闻的检察官,进行调查和深入查实,通过对其进行积极辅导规劝或者调整其职位或服务地区等方式,预防或者制止风纪事件的发生和恶化。

对上述两项考核内容,应通过年终的“检察官职务评定办法”对员额检察官进行职务评定,除了参考平时的办案成绩及考评外,还要综合本年度该检察官的专业能力、品德操守、办案数量和质量以及工作态度等,全面综合地对其进行客观的考评,并通过填报职务评定表,将其划分不同的考核档次作为员额检察官晋级到的参考依据。

2.检察官评鉴制度

目前,我国检察系统实行司法责任制后,对检察官办案质量的考核主要还是通过内部考核的形式进行,如定期进行司法规范化检查。但此类检查,通过上级院定期进行抽查的形式并不能完全保证全面客观公正,因此为了将检察官考核制度进行完善,我国台湾地区检察系统引入了“检察官评鉴制度”。该制度也可称为“个案评鉴制度”,针对检察官在办理个案存在具体违法事项或者过失行为的时候,将事件严重程度以及过错程度的评判交由检察官评鉴委员会进行判断。主要是通过引入外部监督机制,来加强评鉴效果,并取得法律基础。我国台湾地区检察系统在保障检察权独立的核心价值的前提下,不仅希望检察官能够通过自律提升办案质量,也希望通过外在客观的评鉴制度来实现对优秀检察官的筛选,建立司法改革的新气象,以此达到增进人民对检察制度的信赖的目的。

我国台湾地区的检察官评鉴委员会由过去的7位委员(包含4名外部人员)扩展到11位委员。参考其做法,建议我们在增设检察官评鉴委员会时,可考虑检察官3人,另外8人均为检察体系之外的成员,具体包括法官2人、律师2人、社会公正人士4人。该评鉴委员会通过匿名表决对需要提交讨论的检察官进行评鉴,若超过总人数的2/3,则表决有效。通过引入外部专业人士及普通民众进行评议的方式,能够避免受到检察系统内部的感情干扰,更具有外部监督色彩,也更彰显公平。

检察官评鉴制度将检察官评鉴委员会的决定分为五种类型,分别是“撤职、免除检察官职务、转任检察官以外之职务、罚款、申诫”。检察官评鉴委员会的功能在于通过制度的设置,达到汰劣胜优的目的。出于避免该制度滥用的考虑,该制度的启动并不由当事人申请,而是在出现争议的时候,由检察机关视情况予以申请。

2015年9月28日,最高人民检察院出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第43条第3款提到“检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议”。但同时,该条第4款则写明“检察官惩戒委员会工作章程另行制定”。因此,检察官惩戒委员会的成员如何构成、职权范围,以及工作方式均需要不断的完善。

(三)完善检察官员额制的意见和建议

虽然,对检察人员的分类管理研究成果并不丰富,但参考对法院系统的分类管理研究成果,不难发现既有研究成果对此有两种不同的看法,一种意见倾向于认为,应当将检察官法官、司法辅助人员、司法行政人员分类进行管理,并且对三类人员的管理采取泾渭分明的独立序列,以垂直发展的模式进行发展。①李立新：《法院人员分类管理改革探析——以新一轮司法体制改革为背景》,载《法律适用》2010年第5期。另一种意见则认为,员额定编以后,助理审判员的安排以及其他利益冲突,诸如工作权责的划分、薪酬的差距,以及职业保障制度的区分,将对审判工作造成一定的影响,因此建议将法官划分为审判官和初审法官两种类型,并对其设置不同的遴选标准。审判法官主要负责行使审判权,对所有案件的证据进行把握以及对法律的适用进行判断,并且对事实的认定和法律适用承担责任。而初审法官则负责处理一些事实清楚、证据确凿的简易案件类型,以及协助审判法官处理复杂案件的程序性、事务性的工作。①叶肖华、谢云生、李少伟：《论我国法官选任制度的完善》,载《法学杂志》2012年第7期。与此观点有所不同的是,有学者提出并非对审判法官进行细分,而是对审判辅助人员再次进行分类,根据具体职责是否需要要求专业的司法能力,而将审判辅助人员划分为两种类型,一种需要具备专业的司法知识并且从事包含司法技术含量的审判工作,另一种则是不需要具备专业的司法知识,只需要从事纯粹事务性的工作。②徐汉明、王玉梅：《司法管理体制改革研究述评》,载《现代法学》2016年第5期。

综合比较以上两种不同的观点,要落实好司法人员分类管理工作并使之能够有效地执行,其关键在于厘清员额制检察官与检察官助理之间的职能、权限和责任,并且对于检察官助理不宜完全采取“一刀切”的改革方式。首先,从工作职责上分析,检察官主要负责对证据进行把握以及对事实认定和法律适用进行判断,检察官助理则受到检察官指派负责审阅案卷、制作阅卷笔录、询问证人、拟定案件审查意见等工作。现实情况中,检察官助理同时也承担了录入检察系统、邮寄送达法律文书、整理检察卷宗等事务性工作。虽然,检察官对案件拥有最终的决定权,但是部分专业性的辅助工作也由检察官助理在辅助。③马英川：《检察人员分类管理制度研究》,载《法学杂志》2014年第8期。因此,从工作职能上分析,对于检察官助理的职业前景不宜采取完全将其划出检察官竞争人选范畴的方式来进行。其次,从比较法的角度来看,各国对检察官助理也均划分了较为细致的类别。根据各自的专业能力和选择,也将检察辅助人员划分为法律专业型、技术专业型以及行政事务型。并且,诸如日本等国家,还允许在区一级检察厅的检察官缺额的情况下,由法务大臣指派检察事务官代行该区的检察事务。据此,不难发现,大陆法系部分国家并未完全采取对检察官、检察辅助人员垂直发展的选任模式,而是采取了较为灵活的政策,为确实具备专业法律素养、有检察官潜质的检察辅助人员向检察官序列晋升留下了空间。

检察机关进行司法体制改革以后,在实际工作中面临一个比较现实的问题就是作为第一批参与改革的成员,由于员额数量有限,未能入额的一批检察干警中也不乏有一些无论是法律素养、办案经验以及工作能力均为优秀的人才,但是囿于工作年限等硬性指标,此次改革被划分为检察官助理。作为具有法学专业背景,且工作具有一定经验的中青年检察人员,如果就此将其升任为检察官的路径堵上,不利于提升中青年检察人员的工作积极性,也不宜于应对日益纷繁复杂的检察工作。