公路事业单位全面有效推进预算绩效管理存在的问题与对策

文继福

（广西壮族自治区桂林公路管理局，广西 桂林 530012）

党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。全面实施绩效管理，就是紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程。这是社会发展对公共财政管理的必然要求。

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是以支出结果为导向的预算管理模式，它不但强调预算支出的责任和效率，在预算编制、执行和监督的过程中，更注重预算资金的产出和结果。随着政府预算体系不断完善，部门预算、国库集中收付和政府采购等制度的改革进一步深化，预算绩效管理工作的重要性日渐凸显，有效开展预算支出绩效评价，对提升预算管理水平、增强预算单位支出责任、节约公共支出成本等意义重大。

一、广西交通运输厅所属公路事业单位开展预算支出绩效评价工作现状

广西交通运输事业单位实行条块结合的管理体制，所属预算单位236个，预算层级跨度大，自治区交通运输厅是自治区本级一级预算单位，自治区公路管理局等厅直属单位是自治区本级二级预算单位，市级公路管理局为自治区本级三级预算单位，县级公路管理局为自治区本级四级预算单位。各级公路管理机构都属于公益一类事业单位，经费全部来源于成品油价格税费改革中央专项转移支付资金。

2012年，广西交通运输系统被纳入自治区本级预算支出绩效评价试点单位，通过几年实际开展预算支出绩效评价工作，各级公路预算单位对预算支出的责任和效率有了新的认识，预算资金使用的安全性和有效性得到了强化，预算管理水平也有了明显的提高。2015年，包括笔者所在单位的收费路段公路小修保养和非收费路段公路小修保养在内的四个项目，被自治区财政厅确定为预算支出绩效再评价项目，在自评基础上由第三方机构进行再评价，其中三个项目取得了“优秀”的评价结果。目前预算支出绩效评价已经成为广西交通运输厅所属各级公路预算单位的一项常态化工作。

二、预算支出绩效评价工作开展过程中发现的主要问题及原因分析。

（一）部分预算单位对绩效评价工作的重要性认识不足，预算支出绩效评价工作的效果有待于进一步提升。

广西各级公路事业单位开展预算支出绩效评价工作已有六年多的时间，但很多单位还没有充分认识到这项工作的重要性，主要表现在，从设定预算支出绩效目标到撰写预算自评价报告等日常工作，基本上都是由牵头的财务部门“孤军作战”完成，这种现象越往基层就越普遍。出现这种被动局面的主要原因有：一是对政策的宣传力度不够。很多单位存在“以会议传达会议，以文件落实文件”，没有对政策进行广泛的宣传，很多单位的领导以及部门人员对该项政策的了解不透彻不全面，以至于开展具体工作只有由财务部门唱“独角戏”。二是培训力度不够。预算支出绩效评价工作政策性强、牵涉面广、专业性突出、操作难度大，还需要协调各方面人员配合支持，这对实际操作人员的要求非常高。由于没有经过专门系统的培训，加上各级预算单位实际操作人员对政策的学习缺乏自觉性和主动性，业务能力还存在着较大的差距，业务不熟练，就会直接影响到预算支出绩效评价工作的质量。三是机构不健全、职责不清晰。预算支出绩效评价工作是一项综合性很强的工作，按照预算支出绩效评价工作规程的要求，预算单位需要成立相应的组织机构，明确人员和职责。但很多预算单位至今都还没有建立相应的机构，明确各自的职责。由于机构不健全，职责不清晰，开展预算绩效评价大部分工作都落在了财务人员的肩上，加上很多单位财务人员配备不足，日常核算和管理工作任务繁重，造成部分财务人员对开展这项工作产生一定的抵触情绪，自评价环节的工作质量大打折扣。

（二）部分绩效评价个性指标在实际操作过程中难以获取评价工作所需的数据资料。

预算支出绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有评价对象的指标，个性指标是针对预算部门或项目特点来设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。由于部分绩效评价个性指标在设定时没有充分兼顾行业具体业务的特点，事前也没有经过测试验证，以至于到了实际开展评价工作时难以获取所需的数据资料。例如：2015年自治区财政厅委托社会中介机构对笔者所在单位的收费公路小修保养和非收费公路小修保养两个项目支出开展绩效再评价，在实际开展再评价工作过程中，社会中介机构依据财政部门设定的小修保养合格率、养护质量综合值、返修率、小修保养及时率、养护完成比例、日常维修保养到位率、保通率、行车事故率、绿化覆盖率等个性指标收集数据资料非常困难，结果发现开展绩效再评价工作运用的指标与公路养护单位在日常鉴定公路路况质量或对养护工程交竣工验收时所使用的指标存在较大的差距。公路养护单位常用的路况鉴定指标依据的是交通运输部颁布的《公路技术状况评定标准》（JTGH20-2007），而且沿用多年，从养护工人到工程技术人员对此都非常熟悉。经过沟通协商，社会中介机构最后同意使用公路养护单位常用的路况评定指标收集数据资料，再评价工作才得以顺利完成。

（三）部分单位内部基础管理工作比较薄弱，不利于预算绩效管理工作的顺利开展。预算单位基础管理工作扎实与否，会直接影响预算支出绩效评价的结果，部分单位内部基础管理工作还存在诸多问题，主要表现为：

1.预算单位不重视项目库的建设和日常维护。项目库分为财政项目库和部门项目库，财政项目库的管理有非常规范的操作规程，但部门项目库的管理确实比较薄弱。很多单位不重视项目库的建设与维护，在编制部门预算时，不按照项目申报的要求，将一些前期工作还没有完备的项目编入部门预算，导致项目在实施过程中，经常因招投标时间周期长、征地拆迁没有落实被阻工、设计变更审批不及时等因素影响推进进度。每年都有很多项目需要跨年结转，有些项目甚至要跨越几个年度才能全部实施完毕，这不但影响了部门预算的执行进度，也对绩效评价工作产生不利的影响。

2.对部门预算执行率的认识存在偏差。在实际工作中，部分领导和工程技术人员对部门预算执行率的认识还存在着一定的偏差，他们将工程项目施工完成率等同于部门预算的执行率。受这种观念的影响，在项目实施过程中为了加快施工进度，经常以预付工程款和预付备料款的形式代替计量结算，有些单位和项目在工程全部完工后才一次性办理计量结算，造成工程进度和预算执行率存在很大的差异，造成大量的工程建设资金被沉淀，也非常不利于绩效评价工作的开展。

3.政府采购预算编制比较粗糙影响部门预算的执行进度。部分单位在编制部门预算时，由于对政府采购制度了解不全面，加上单位内部各部门之间沟通协调不充分，编制的政府采购预算比较粗糙，在申报采购计划环节，经常因为采购方式不明确、预算编制单位与政府采购实施单位不相符、部门预算金额与政府采购金额不相符等原因审核不过关而需要多次申报，造成政府采购预算的执行变得不顺畅，既影响了部门预算的执行进度，也不利于绩效评价工作的开展。例如，在编制公路小修保养政府采购预算时，如果笼统地将公路小修保养项目支出预算投资额全部编入政府采购预算，势必造成公路小修保养政府采购预算难以顺利执行。这是因为：第一，按照广西壮族自治区实施《中华人民共和国招投标法》办法的规定，单项工程投资额超过200万元的项目，都需要进行公开招投标，实际上每个县级公路管理局公路小修保养项目支出年度投资额都超过200万元，材料货物的采购额也超过100万元。第二，公路小修保养项目的实施方式、时间周期等不同于其他公路工程，公路养护工作是公路养护单位的主业，是贯穿于全年的经常性工作，不需要按照基建程序实施。第三，公路小修保养项目支出预算主要包括编制内养护工人的人员经费、材料费、机械使用费等，而人员经费和机械使用费不需要政府采购，只有材料费才需要政府采购。第四，公路小修保养项目实施的具体地点、工程数量、材料消耗量等都不能事前确定，加上路用材料的货源紧张、价格变化幅度非常大，供货商不愿意签订单价固定的合同。因此，在编制公路小修保养政府采购预算时，一定要按照政府采购的要求，按费用类别细化编制政府采购预算。

4.不按政府收支分类科目的要求编制和执行部门预算，预算执行结果影响预算绩效评价效果。在开展预算支出绩效评价工作过程中，发现有些预算单位存在不按政府收支分类科目的要求编制部门预算和归集费用，使项目实际支出与预算投资额存在较大的差异，部分支出与预算项目不相关，乱挤乱摊现象时有发生，存在这些问题直接影响到预算单位绩效评价的得分。

（四）预算管理制度体系没有形成合力，评价结果运用范围有待于进一步拓宽。

从现行的预算绩效管理制度来看，对于预算绩效评价结果的应用主要体现在以下三方面：一是由财政部门组织开展的预算支出绩效再评价结果的运用，主要与项目资金预算的安排挂钩；二是预算单位结合项目资金使用单位自评结果的运用，作为本部门改进预算管理和安排以后年度本部门预算的重要依据，以此调整和优化本部门预算支出结构；三是项目资金使用单位组织开展的自评结果的运用，要在加强项目管理、细化预算和强化目标监控过程中加以落实。上述绩效评价结果的运用都是与预算资金的安排有关，绩效评价结果运用范围显得比较狭窄，很难激发预算单位推动预算支出绩效评价工作开展的积极性和主动性。目前，财政管理制度体系已经非常完备，但是，各项制度之间没有建立完善联动机制，没有形成制度合力，这不利于预算支出绩效评价工作的全面有效推进。

三、进一步推进预算支出绩效评价工作的对策与建议

（一）加强宣传与培训的力度，进一步提高预算单位对开展预算支出绩效评价工作重要性的认识。

1.按照分级管理的原则，加大预算绩效管理相关政策的宣传与培训力度。

建议财政部门要充分利用各种新闻媒体、政府网络平台、各种大型会议等，大力宣传预算绩效管理政策和理念，为预算绩效管理营造良好的舆论环境。行业主管部门和预算单位要拓宽培训渠道，利用会计人员继续教育学习、干部能力提升、业务学习、专题培训等各种方式，大力开展预算绩效管理制度的培训。通过宣传和培训，促进预算单位提高对预算绩效管理制度重要性的认识，提高从业人员的业务素质。

2.各级预算单位要建立预算绩效管理工作的专门机构，切实把该项工作落到实处。

为确保预算支出绩效评价工作能够有序、高效地开展，财政部门和主管部门加强督促和检查，一是要求各级预算单位整合单位内部人事、财务、资产管理、工程技术等部门人员，成立专门的预算支出绩效评价工作机构，明确人员和各部门的职责，制订具体的工作措施。二是督促指导预算单位建立定期沟通和协调机制，单位内部各部门要定期互通信息，单位领导要经常过问工作的开展情况，避免相互推诿和扯皮。

（二）进一步完善绩效评价个性指标体系，不断提高评价指标的可操作性。

预算绩效评价个性指标主要是针对预算部门或者项目的特点，由财政部门和预算部门共同设定，用于不同的预算部门或项目。个性指标体系的设定是否科学合理，直接关系到指标的可操作性和评价结果的客观性、准确性。预算支出绩效评价个性指标体系的设定，是整个预算绩效评价工作过程中的重点和难点问题。个性指标的设定，一定要充分结合预算单位或具体项目的实际情况，尽可能借鉴或采用各行业各部门以及具体项目经常使用的、同类型的指标。行业和部门常用的指标很多都是由国家统一颁布的，并且各行业各部门人员都能熟练运用，借鉴或采用这些指标，能够使绩效评价工作达到事半功倍的效果。例如：公路养护单位每年对公路养护质量进行检查考核，对公路养护工程进行交竣工验收，进行路况鉴定时都是统一采用交通运输部颁布的《公路技术状况评定标准》（JTGH20-2007）规定的指标。公路养护单位各级人员对这些指标的运用非常熟悉，而且数据资料非常完备，如果开展公路小修保养项目支出绩效评价时，运用这些考核内容相同的指标，就很容易获取评价工作所需数据资料，大大提高绩效评价个性指标的可操作性。

（三）夯实预算单位内部管理基础工作，确保绩效评价工作质量。

1.严把项目库建设的源头质量关，对信息不齐全的项目不予纳入项目库，更不予编入部门预算。按照分级管理的原则，不断完善项目库的管理。主管部门对立项依据、实施主体、可行性论证、预算需求、支出范围、绩效目标等进行严格审核把关，对不符合开工条件的项目，不允许纳入项目库，更不允许编入部门预算。

2.完善政府采购制度。认真梳理政府采购业务流程，从可研性论证、立项、投资评审、招投标等各个环节建立完善限时办结机制，进一步优化政府采购程序，缩短政府采购时间，加快政府采购进度。

3.严格公路工程施工队伍资质审核，确保工程进度和工程质量。严格招投标环节报名单位的资质审核，杜绝围标，确保中标施工队伍的素质。建立严格的负面清单制度，对擅自违规违约的队伍坚决拉进黑名单，确保工程进度和工程质量。

（四）发挥现有制度体系的作用，形成全面有效推动预算支出绩效评价工作的制度合力。

目前，资产管理、预算管理、国库集中收付、政府采购、绩效管理等方面的制度已经非常完备。关键是要构建制度之间的联动机制，发挥现有制度体系的作用，形成推动预算支出绩效评价工作全面有效开展的制度合力。

1.充分利用财政性资金使用领域信用负面清单管理制度和预算支出绩效评价专项审计制度。在开展预算支出绩效评价工作过程中，如果发现预算单位存在预算管理和使用财政性资金的失信失范行为，就要按照财政性资金使用领域信用负面清单管理制度和预算支出绩效评价专项审计制度的规定进行惩戒，除依法给予行政处罚处理外，还在一定期限内对其申报财政资金资格、参与政府采购活动等进行限制。另外，通过对预算支出绩效评价工作开展专项审计，也可以促进预算单位切实重视预算管理，有利于提升预算绩效评价工作的质量。

2.将预算绩效评价工作纳入单位综合绩效管理范围，进行同检查、同考评、同奖惩。细化现有的绩效管理制度，进一步健全激励机制和责任追究制度，将预算绩效评价工作纳入单位综合绩效管理范围，进行同检查、同考评、同奖惩。对表现优秀的实际操作人员进行适当的精神或物质奖励。对预算绩效管理履职不到位的单位或个人，特别是对低效无效问题严重的，要依纪依法进行追责问责，切实提高预算绩效管理的权威性和约束力。通过实施配套的激励机制和责任追究制度，拓宽预算支出评价结果的运用范围，提高各级预算单位开展预算支出绩效评价工作的责任心。

3.拓宽预算绩效评价结果的运用范围，调动预算单位推动该项工作的积极性和主动性。扩大现有绩效评价结果运用范围，对预算支出方向清晰、控制有度，且资金使用效果良好，经过绩效再评价取得“优秀”等级的单位，可以扩大其资金分配、使用的权限，提高资金自由调配权；对于预算净结余资金，在财政部门和支出单位之间进行“节约分成”。通过运用预算安排的“经济杠杆”，充分调动预算单位推动预算支出绩效评价工作的积极性和主动性。