完善民族地区贫困治理体系的法治探讨

宋才发，潘善斌

（1.广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006；2.贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

习近平在中共十九大报告中强调指出，要坚决打赢脱贫攻坚战，重点攻克民族地区区域性整体贫困和深度贫困问题，确保到2020年按照现行标准，实现农村贫困人口全部脱贫，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”[1]。为此，本文拟就完善民族地区贫困治理体系的法治问题展开探讨，以请教于大家。

一、民族地区贫困治理体系的基本内涵

推进民族地区贫困治理体系构建。自20世纪50年代中期到21世纪中叶，是我国从一穷二白的贫困落后状态，逐渐发展到社会主义现代化的渐进过程。民族地区的“整体性贫困”和“深度化贫困”状况，是社会主义初级阶段的产物，带有明显的社会性和发展的阶段性。要彻底拔掉民族地区“整体性贫困”的病根，必须以改善贫困群体的生存状况和优化社会环境为切入点，促使民族地区贫困治理由“治标”向“治本”转变。为了实现到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，中共中央、国务院把民族地区贫困人口整体脱贫，作为全面建成小康社会的标志性指标；把区域性贫困群体整体进入小康社会，作为经济社会发展进入新常态的新亮点；把建立完善的民族地区贫困治理体系，作为打赢脱贫攻坚战的治本之策。我国已经形成了一套较为完备的精准扶贫、精准脱贫的政策体系；坚持政府投入为主体、主导的责任体系；实施专业、行业、社会力量总动员的联动机制体系；发挥政治优势、层层落实责任的政治保障体系；保证贫困县、贫困人口严格执行“退出标准”、“退出程序”、“退出质量”的监督体系；确保脱贫效果真实性、不反弹，获得贫困群体和社会认可的考核体系；以及确保脱贫绩效巩固、后续政策顺利实施的法治保障体系。为减轻国家治理现代化和社会治理现代化的现实压力，当下迫切需要补齐14个集中连片区“整体贫困短板”，扎实推进民族地区贫困治理现代化的进程。民族地区区域性、整体性贫困的有效治理，既关系到民族地区贫困群体基本人权和社会福祉，反映社会主义本质要求的思维底线，也体现出执政党对全国人民做出的庄严承诺。民族地区贫困治理的核心任务，是要激发贫困群体的内生动力，把扶贫与扶志、扶智结合起来，构建科学的民族地区贫困治理体系，提升贫困治理的能力保障水平。这里所论及的“能力保障”，是指由各个利益相关者构成的能力组合。推进民族地区贫困治理体系和治理能力建设，需要在民族地区精准脱贫这个主战场上，打一场脱贫攻坚“硬碰硬的硬仗”，扎实地把下列六项任务落到实处：（1）建立健全科学规范的、覆盖全体贫困群体的贫困监测和贫困预警体系；（2）建立完善精准扶贫资源筹集和传递机制；（3）建立完善基层政府、民间组织和基层社区的“贫困响应”机制；（4）建立完善政府扶贫监督机制和第三方评估机制；（5）增强贫困群体内生动力培育机制；（6）提升精准扶贫精准脱贫的核心能力[2]。当下迫切需要通过民族地区各级人大、自治机关的立法活动，把贫困治理体系、治理体制机制所涵盖的内容法制化，实现贫困治理体系、精准扶贫政策体系实施的有效性、合理性和法治化。

加快民族地区贫困治理机制创新。为保障民族地区到2020年彻底消灭“绝对贫困”，实现贫困人口不愁吃、不愁穿，住房、基本医疗和义务教育有保障，贫困县全部摘帽、贫困人口全部脱贫的目标，中共中央、国务院于2013年出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，2014年颁发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，2015年出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2016年出台《脱贫攻坚责任实施办法》和《关于建立贫困退出机制的意见》。中央政府还颁布实施了一系列精准扶贫、精准脱贫的配套政策，提出了“五个一批”“六个精准”的实践要求。自中共十八大以来，理论界和实际工作者围绕“精准扶贫”这块理论基石，认真总结30多年来扶贫攻坚的经验教训，初步搭建起了以“精准扶贫”“精准脱贫”为标志，集中连片贫困群体整体脱贫为框架的治理体系，初步实现了贫困治理体系、体制机制创新。这些创新内容集中体现在如下七个方面：（1）基本涵盖了扶贫开发“贵在精准、重在脱贫”的核心要义；（2）由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变的扶贫方式；（3）由“输血扶贫”向“造血扶贫”转变的扶贫路径；（4）激发贫困群体“自力更生、艰苦创业”内生动力的扶贫导向；（5）明晰了“谁来扶”“扶持谁”“怎么扶”的政府责任主体；（6）确立了“谁退出”“如何退”的脱贫验收标准；（7）规定了“脱真贫”“真脱贫”的责任追究机制。通过认真总结2013年以来民族地区“脱贫攻坚”实践，我们发现在如何实现“精准”问题上，存在着三种主要困惑和两个主要问题。其中，“三种主要困惑”集中体现在：一是认为基层事务本身具有极强的偶发性和复杂性，难于通过自上而下的法治化路径统一解决贫困问题；二是认为精准扶贫政策本身存在悖论，作为一项社会政策存在着瞄准变差；三是认为中央和地方科层体制和基层的“敷衍治理”，在一定程度上成为“精准难”的成因。“两个主要问题”凸出表现为：一是个别地方为了突出政绩弄虚作假，搞“数字扶贫”“填表扶贫”和“强行摘帽”；二是以惯性行政思维替代法治思维，在脱贫与摘帽的问题上，搞脱离群众、脱离实际的层层加码[3]。针对精准扶贫精准脱贫实践存在的现实问题，确保随后三年取得精准脱贫的实质性成效，中共中央、国务院强调建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，杜绝精准脱贫工作中的形式主义，优化精准扶贫精准脱贫政策体系和执行体系，下硬功夫致力于县域贫困治理能力建设，避免群众对精准脱贫政策的误解以及政府公信力的流失。要求民族地区依据中央和省级扶贫方案的顶层设计，市县政府对症下药的完成“1＋N”精准扶贫政策的二次设计，打通精准扶贫攻坚的“最后一公里”，确保责任层层落实到人，以极严格的“贫困户退出标准”和“扶贫干部业绩考核制度”为契机，依法保障民族地区贫困群体在2020年彻底拔掉穷根。

完善民族地区贫困治理成效的科学评估。我国自2013-2016年的4年间，全国累计脱贫人口为5564万人，平均每年完成脱贫人口任务1391万人。如果到2020年按照我国现行标准，实现将剩余的几千万贫困人口全部脱贫，那么，将提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》确定的减贫目标，同时标志着我国绝对贫困问题获得了历史性的解决[4]。民族地区脱贫攻坚事关人民福祉，是全面建成小康社会和构建和谐社会的迫切需要。在民族地区贫困治理体系和治理能力建设方面，我们认为近年来一个最大的突破，就是较为成功地引入第三方评估机制。在民族地区贫困治理过程中，来不得半点马虎，尤其不能够做表面文章搞形式主义，所有参与精准扶贫的工作者，都需要俯下身子一步一个脚印的干实事。为了构建一套验收贫困治理实际成效的评估制度，中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，强调要在贫困地区进行扶贫满意度的深入调查，建立验收贫困治理成效的第三方评估机制。随后在《关于建立贫困退出机制的意见》和《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中，不仅对精准扶贫、精准脱贫的执行机制、考评机制和监督机制做出了具体规定，而且就第三方评估组织实施、评估内容和评估方式，以及在贫困地区普遍展开的路径等进行了部署。2016年国务院正式启动了对中西部22个省（自治区、直辖市）的评估程序，明确规定要将评估结果作为各级党政领导班子和领导干部个人，年度履职陈述、业绩考核和工作问责的重要依据。在民族地区贫困治理中引入第三方评估机制，不仅提供了真实反映贫困现实状况自下而上的传递渠道，而且提升了上级国家机关直至国务院，获取贫困治理成效和了解现实存在问题的能力。把“引入第三方评估机制”提高到理论层次上说，实质上就是一个依法动员各方参与的民主治理过程。它的核心价值和本质意义在于，这种建立在民主基础上的评估绩效，使得当地居民的利益诉求在贫困治理过程中得到真实的体现，为中央政府了解贫困群体的利益诉求开拓了一条新渠道。因此，民族地区贫困治理实践引入第三方评估机制，从一定意义上说，就是成功地构建了适合中国国情的贫困问题民主治理新机制，是一项党和政府与时俱进、创新治国理政体制和机制的新成果，更是揭示不同于西方民主形式的中国基层民主的新成果。

二、完善民族地区贫困治理体系的重大举措

完善民族地区贫困治理体系要以“兴边富民”为抓手。我国陆地边境线长达2.2万公里，与14个国家陆地边境线接壤，其中有1.9万公里边境线在民族地区。居住在197万平方公里地域范围内的2300多万人口，有一半人口属于少数民族成员，并且有30多个民族地区的居民属于跨境而居[5]。边境线沿线地区多属于“老、少、山、穷”地区，是近3年脱贫攻坚最难啃而又必须啃下去的硬骨头。因此，国务院在《兴边富民行动“十三五”规划》中指出，民族地区多处于祖国边陲或边境地区，它既是我国对外开放的前沿阵地，也是捍卫和保障国土安全与生态安全的重要屏障。在民族地区推进“兴边富民行动”，一定要坚持边民为本、改善民生，睦邻友好、和谐共生，军民融合、共建共享，改革创新、活边富民，促进团结、固边睦邻的原则，以“兴边富民行动”为抓手，落实好如下六个方面的任务：（1）围绕“强基固边”推进边境地区基础设施建设；（2）围绕“团结稳边”共建和谐边疆；（3）围绕“民生安全”推进精准扶贫精准脱贫；（4）围绕“开放睦边”推动“一带一路”建设；（5）围绕“产业兴边”促进特色产业园区发展；（6）围绕“生态护边”筑牢国家生态安全屏障[6]。地方政府要全面推进《兴边富民行动“十三五”规划》的实施，就要着眼于国家治理与民族地区贫困治理协同推进，把兴边富民、安边治边、固边强边的任务落到实处。一方面民族地区的立法机关和政府部门，要尽快制定出台差别化扶持的政策法规，激发民族地区贫困群体自力更生、艰苦奋斗的内生动力；另一方面国家要优先支持民族地区改革创新，加大对民族地区尤其是边境地区的投资力度，编制兜住贫困群体基本生活的安全网，确保民族地区贫困治理目标的实现。与此同时，要继续发挥“边境贸易”的减贫作用。这里所论及的“边境贸易”，包括边境地区的边民互市、边境地区对外经济技术合作以及边境小额贸易等。边境贸易红利既不会自动让边民分享，也不会自动留在边境地区，它取决于上级国家机关和当地政府制度与政策的合理安排。我们在广西边境地区调查研究中发现，只有从法律关系上明确边民或边民组织是边境贸易的主体，大幅度提升贫困边民参与边境贸易的能力，才能使边民享有更多从边境贸易中获益的机会。只有从政府扶持责任上明确和健全边境贸易财政金融制度，为普通边民提供安全、便捷的跨境支付、担保、融资等金融服务，补齐边境地区基础设施建设这块短板，通过边境贸易主体培育制度、财政金融扶持制度的共同发力，才能够吸引和动员更多的边民参与边境贸易活动，推动边境贸易向有利于精准脱贫、致富奔小康的方向发展。民族地区贫困治理目标是实现乡村治理现代化，即构建一个适应民族地区乡村实际情况的自治、法治和德治，“三治合一”的现代乡村综合治理体系。这里的自治是民族地区乡村治理现代化的基础，村民自治已经成为实现和维护农民根本利益的制度保障，随着人口流动的加快和利益多元化的出现，完善和深化村民自治制度，需要加强基层党组织建设，对乡村基层干部实行规范化管理，鼓励和吸引社会各界人士投身乡村建设，创新乡村协商民主形式，形成多元主体合作共治的格局。法治是民族地区乡村治理现代化的保障，要及时修订农村集体产权法律制度，巩固和完善农村基本经营制度，依法保障以土地为核心的农民财产权益。要围绕新时代三农工作实际，建立健全乡村执法监督体制机制，把行之有效的政策法制化、法治化，实现乡村治理决策权、执行权和监督权的有效制衡。德治是民族地区乡村治理现代化的支撑，要紧紧抓住基层领导干部这个关键少数，充分发挥他们组织群众、服务群众的独特作用，让农民群众有更多的获得感和幸福感，达到乡村物质文明与精神文明同频共振，实现道德规范对乡村治理主体和群众行为的软约束。“三治合一”的现代乡村综合治理体系的构建，为新时代乡村振兴战略目标的实现，提供了坚实的社会基础和善治新境界。

完善民族地区贫困治理体系要以“素质教育”为导向。要实现民族地区经济社会振兴，就要高度重视民族地区教育事业发展，提高民族地区教育质量。国家要采取各种优惠政策，激励和引导各类人才向边疆民族地区流动，鼓励大学毕业生自愿加入到边疆民族地区扶贫攻坚队伍中来，国家优质高校要为贫困地区学校管理者和一线教师提供更好的培训机会。民族地区各级政府要按照教育法、职业教育法和民办教育促进法的要求，建立完备的职业技术培训体系，大力发展民族地区职业教育，帮助农民掌握一两种管用的实用技术或经营能力。据课题组在吉林省延边朝鲜自治州的调研发现，一些贫困村有近40%的贫困户，家庭主要劳动力仅有小学文化程度；有60%的贫困户，家庭主要成员只有初中文化程度。另据《中国统计年鉴2016》的数据统计，西藏、青海和贵州三个省（区），15岁以上人口的文盲比例最高，分别为37.3%、16.63%和13.01%[7]。习近平在中共十九大报告中指出，我国已经进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾已经不再只是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，已经变成为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。这是我国社会发展的一个重大的和根本性的转变。社会主要矛盾的内容和呈现方式，决定了民族地区贫困治理的根本任务和解决问题的导向。必须从民族地区贫困群体生存能力极端低下的实际出发，在“实现政府政策兜底”的基础上，提高他们的生存能力和发展能力。一定要抓住贫困群体整体素质提升这个社会功能不放，死死扭住科学技术教育这个关键环节不松手，把精准扶贫、精准脱贫同扶志、扶智紧密结合起来，从制度功能上切断绝对贫困显性的和潜在的代际传递，提升贫困地区整体人口的素质和发展后劲。高等学校要按照教育部等部委联合下发的《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》要求，提高资助的精准度，把钱用在最困难、最需要的学生身上。要把已经建档立卡的贫困家庭，经济特别困难的学生作为重点扶助对象，为保证其顺利按期完成学业，可以按照最高档次或标准给予资助。在评定家庭经济困难学生的时候，要总结过去的经验教训，采取更加科学合理和更加人性化的方式进行，引导家庭经济困难的学生如实反映家庭经济困难情况。当下尤其要着力抓好民族地区“教育扶贫”工程，特别关心、关爱留守儿童的教育问题。这既是一个庞杂的社会工程，更是一个细致的良心工程，迫切需要依据《中华人民共和国义务教育法》等法律法规的规定，在家庭、学校、社会和政府之间，形成一种良性互动、社会合力，以社会主义法治的威力和人民政府的公信力作保障，给留守儿童一种“阳光的”“大家庭”式的关爱。可以毫不夸张地说，教育脱贫在本质上就是指引民族地区实现精准脱贫，最终阻隔“贫困代际传递”和消除“贫困稳定性”的根本导向。

完善民族地区贫困治理体系要以“乡村振兴战略”为路径。农业、农村、农民的三农问题，始终是国计民生的根本问题。全面实施“乡村振兴战略”，是在新时代条件下解决“三农”问题的关键措施，也是党和国家“三农”理论发展的最新成果。“乡村振兴战略”与“社会主义新农村建设发展战略”相比较，它的逻辑递进关系更加清晰、内容更加充实，是破解在新时代背景下出现的新矛盾的一把钥匙，不失为社会主义新农村建设的全新升级版，为民族地区贫困治理、农民全面发展、乡村全面进步指明了前进方向和发展路径。习近平在中共十九大报告中指出，要全面实施乡村振兴战略，就必须按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总体要求，促使乡村社会治理更加科学高效[1]。2017年中央农村工作会议和2018年中央一号文件，提出的乡村振兴战略目标任务是：（1）到2020年实现制度框架和政策体系的基本形成；（2）到2035年达到农业现代化目标的基本实现；（3）到2050年实现农业强、农村美、农民富裕的目标[8]。实施乡村振兴战略的目标路径是：走城乡融合发展之路，走共同富裕之路，走质量兴农之路，走乡村绿色发展之路，走乡村文化兴盛之路，走乡村善治之路，走中国特色减贫之路。这“七条道路”不只是规定了乡村振兴战略的目标和路径，而且构成了中国特色社会主义乡村振兴道路的基本内涵[9]。因此，完善民族地区贫困治理体系，要以“乡村振兴战略”实施为路径，坚持“立”“破”并举，建立健全党委领导、政府负责、公众参与、社会协同和法治保障的乡村社会治理体制，健全和完善已有的乡村综合治理体系，把自治、法治与德治有机地结合起来，用“治理有效”替代过去“管理民主”提法，通过乡村善治来实现民族地区贫困治理的目标。民主法治是民族地区实现乡村善治的核心内容，要全面推进民族地区基层民主治理和依法治理，就必须始终不渝地坚持以人民为中心的法治理念，立足于实现政府公共利益的最大化，让广大农民群众的切身利益得到充分的满足，建成更加有效、充满活力的新型治理机制。具体地说，就是要依法落实农村集体土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，尽快完成土地承包经营权确权登记颁证工作，依法保障农民的“土地承包权”继续稳下去，“土地经营权”相应活起来[10]。与此同时，还要进一步强化政府信息公开和村民参与意识，推动农村多元共治局面的形成，进一步探索新时代人民当家做主的治理新模式。

完善民族地区贫困治理体系要以“一带一路”为生长点。中华民族优秀传统文化的一个突出特点，就是能够包容世界文明的异质性、主张世界文明“和而不同”的多样性，促成在世界各种不同文明之间，互相学习、互相欣赏、和谐共处。“一带一路”建设模式赓续古丝绸之路精神，坚持参与各方“互利共赢、共商共建”的原则，崇尚“兼容并包、携手同行”的发展理念。2016年11月17日第71届联合国大会第A/71/9号决议，首次载入了中国政府提出的“一带一路”倡议，从而使它具有了“国际法”的意义，体现了国际社会对中国推进“一带一路”倡议的普遍支持。从一定意义上说，“一带一路”是一项具有深厚历史文化底蕴的国际倡议，是国际社会对中华民族“和而不同”理念的践行，彰显了中华民族优秀传统文化的魅力。“一带一路”倡议对于民族地区贫困治理来说，是一个难得的发展平台和战略机遇，因为“一带一路”倡议包括基础设施建设、产业投资、对外贸易、金融融资、能源资源、生态环保、人文和海上合作等八个重要的合作领域。譬如，广西壮族自治区的合浦港口就是古丝绸之路入海的起点，承担着连接陆地丝绸之路与海上丝绸之路的枢纽作用。广西壮族自治区的振兴应当利用海洋优势，构筑贯通中南半岛和西部中南地区大通道的桥头堡，依海靠海、依海吃海，大力发展海洋经济，做好做活“海洋经发展”这篇大文章。民族地区贫困治理要以“一带一路”为新的生长点，以国家建设国际大通道为契机和引擎，不断提升民族地区尤其是边境地区的基础设施保障能力，积极融入到国际贸易和国际经济竞争与合作当中去。与此同时，还要进一步加强基本公共服务均等化建设，进一步推进教育精准扶贫工作的实施，为民族地区贫困治理提供更多的公共产品和智力支持。由于“一带一路”倡议的“共享经济”是法治经济，因而民族地区要用好用足用活宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的特殊权利，依法治理民族自治地方的民族事务，为参与“一带一路”建设打下良好的竞争与合作基础。民族自治地方的立法机关，要针对民族地区贫困治理的实际情况，依法制定适合本地经济社会发展的自治条例和单行条例，进一步健全民族法律法规体系，加快本地经济社会发展需要的立法修法工作；要依法保障少数民族群体的合法权利和利益，尤其要依法保护弱势群体的特殊利益，制定适合当地贫困治理需要的差别化政策，确保所有贫困群体在2020年之前彻底摆脱绝对贫困状态；地方政府要牢固树立依法治理民族事务的意识，妥善处理和解决涉及民族因素的矛盾纠纷；地方人大要加强对民族法律法规实施情况的监督检查，促使民族地区贫困治理始终在法律法规许可的范围内进行。