农村精准扶贫的实践困境及其深层原因探析——基于山区贫困村的扶贫调研

李 超，张 超

（1.广东省人口发展研究院，广东 广州 510600；2.广东省社会科学界联合会，广东 广州 510635）

一、问题的提出

近年来，中央把农村人口脱贫问题提升到前所未有的高度。2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的“十三五”规划建议提出，2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。习近平总书记在2016年的二十国集团工商峰会开幕式上发表主旨演讲时更是声明，“在2020年前实现现行标准下5700多万农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。这是我们对中国人民做下的庄严承诺”。[1]农村贫困人口脱贫是我国全面建成小康社会最艰巨的任务，为了实现这个目标，习近平总书记早在2013年11月于湖南湘西考察时，就首次提出了“精准扶贫”的思想：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。[2]然而，如何实现精准扶贫？虽然习总书记关于精准扶贫的思想为我们今后一段时期的农村贫困治理工作提供了指导性思想，但在具体如何精准识别、精准帮扶农村贫困户上却是仍需要探讨和研究的难题。

贫困及扶贫问题历来是学者们研究的热点，已有的经典研究大多围绕如何消除大规模的普遍性贫困而展开，如贫困恶性循环理论（R.Nurks，1953）、[3]临界最小努力理论（Harvey Leibenstein，1957）、[4]人力资本投资理论（舒尔茨，1960）、[5]权利贫困理论（阿马蒂亚·森，1981）[6]等。不同于为消除大规模普遍性贫困而开展的扶贫开发，精准扶贫实际上是在一个国家的普遍性贫困已经解决，只剩下少部分个别贫困才实施的一种扶贫方式。这是因为一旦一个国家存在大规模的普遍性贫困，它需要解决的就是总体制度问题，根本无暇顾及少部分的个别贫困，更不用说精准识别和帮扶，就如印度正在推动经济体制的大刀阔斧改革、非洲在解决战乱问题、南美洲在解决大规模的政府腐败问题。对于精准扶贫的研究，始于2013年底及2014年初习近平总书记关于农村扶贫的系列重要讲话之后。根据官方文件（中办发[2013]25号文《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和国开办发[2014]30号文《建立精准扶贫工作机制实施方案》），精准扶贫的主要内容包括“精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核”，它是这样一种工作机制：“专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫”。学者们几乎都认同这一官方文件所明确的精准扶贫内涵特征（唐任伍，2015），[7]如李鵾、叶兴建（2015）认为精准扶贫就是因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别，确保扶贫项目资源到村到户；[8]王国勇、邢溦（2015）认为精准扶贫就是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的贫困对象识别机制，因地制宜对扶贫资源进行精确配置。[9]至于精准扶贫的关键问题——如何精准识别，学者们普遍的看法是，自上而下完全由政府体系主导的“层级式”贫困户纵向识别机制看似有严格周密的逐级审核机制，但它的运作层级过多导致信息传递失真严重且行政成本过大，容易产生“漏桶效应”，层级越多，漏出量就越大（李鵾、叶兴建，2015），[10]造成原本一些无需扶持的农户被纳入扶贫范围，而真正需要扶持的贫困户却被遗漏，实际上无法做到精准地扶真贫、真扶贫。因此，应该采取自上而下和自下而上融合的贫困户识别机制，调动村庄农户积极参与贫困户的识别和评议，通过村民大会公开透明地推荐、评定需要扶助的真贫对象（邓维杰，2014；[11]汪三贵、郭子豪，2015[12]）。在另一个关键问题——精准帮扶方面，有些学者主张在扶贫工作中引入市场机制，通过制订《扶贫法》划分政府和市场的边界，对市场化扶贫进行顶层设计，形成新型市场化扶贫模式，以提高扶贫精准性和效率（宫留记，2016）；[13]有些学者主张精准扶贫不应该仅仅是经济层面的帮扶，而且要从教育、技能和思想观念等方面进行帮扶（葛志军、邢成举，2015）；[14]还有些学者主张通过金融途径实现精准扶贫，认为采用“金融机构信贷→龙头企业（产业支撑）→农户”和“金融机构→专业合作社（产业服务）→农户”模式对贫困户存在显著的益贫效果（申云、彭小兵，2016）。[15]

上述关于精准扶贫的研究具有一定的启发性意义，但也存在缺陷：一是现有研究都希冀于村民大会的民主评定及入户调查等手段来精准识别贫困户，但农民收入是没有单据证明的，由于信息不对称、利己倾向等问题的存在，调查员并无法了解农户的真实收入，民主评定又容易陷进小利益团体的怪圈，客观识别标准的缺乏导致无法做到精准。二是现有研究所提出的精准帮扶方案，没有重视防范驻村干部和村干部的私利，并且容易忽略当前农村贫困户中多是老弱病残人员的现实，而去片面强调产业扶贫、智力扶贫，实际上无法做到精准。三是现有研究多从调查统计的角度分析扶贫，但这可能导致失实，因为贫困户、驻村干部和村干部都有自身利益，在被调查中存在做假的可能。因此，本文拟基于作者在山区贫困村的一次真实扶贫经历，并结合相关经济学理论，来深入分析当前的农村精准扶贫问题，进而提出一些有益的新观点和建议。值得注意的是，本文所探讨的贫困都是指绝对贫困，也即个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，按我国现行农村贫困标准是每人每年2300元（2010年不变价）。

二、当前农村精准扶贫的实践困境：一个案例分析

自2013年以来，我国地方政府不断实践精准扶贫，期间既积累了许多经验，也揭露出很多问题。这里，本文将对作者在山区贫困村的一次真实扶贫经历进行分析，主要揭示精准扶贫中存在的问题。扶贫调研时间为2013年至2014年，为了不引起误会，文中所涉及地名以字母符号代替，有些数据取了近似值。A村位于中国南部一个省份（下称为A省）的边远山区贫困县（下称A县），总人口为2000人左右，有400户农户，下设7个自然村，村境内以山地为主，全村林地面积40000多亩，耕田面积1400多亩。A村距离县城约37公里，距离省城约300公里，都已通公路，有公共交通工具。村民人均分配到的耕地面积不足1亩，主要以水稻种植为主，但山地面积较多，主要种植杉木（杉木的成材周期为15年左右，目前大多都还没成材）和茶叶。村民主要收入来源是劳务输出、生态公益林补偿金、茶叶和水稻种植以及家禽养殖。2013年，A村被省扶贫办划定为贫困村，并列入为2013-2015年精准扶贫对象。

（一）精准识别贫困户的实践困境

为了精准识别贫困户，A省扶贫办根据以往积累的经验，采取了一套自上而下和自下而上融合的贫困户识别机制。

1.自上而下由政府体系主导的“层级式”贫困户识别

A省扶贫办先按2012年省内各县（市）的农民人均纯收入、人均地区生产总值、所在区域等因素，确定20个扶贫开发重点县，即贫困县，再根据贫困县排名、地理位置等确定各县的贫困村数量分布，然后按农民人均纯收入水平、村集体经济收入等确定贫困县中具体的贫困村，最后按各贫困村农户总数的一定比例确贫困户数。A村之所以被确立为贫困村，就是因为A县农民平均收入水平较低，又处于边远山区，被省扶贫办认定为排名靠前的重点贫困县，由此分配到较多的贫困村名额。实际上，A村处于镇中心郊区位置，在当地属于相对较为富裕的村。A县有49个行政村，按照贫困排名，第一轮扶贫开发遴选的35个行政村中就没有A村的名单，直到第二轮扶贫开发，省扶贫办又给了10个贫困村的名额，A村才被列为贫困村。确定具体贫困村后，省扶贫办原规定，贫困村内的农户只要2012年末家庭人均纯收入低于3000元且有劳动力就应被认定为贫困户。然而，识别哪些农户的家庭人均纯收入低于3000元并没有客观标准，贫困村又存在多报贫困户数多拿帮扶资金的动机，所以省扶贫办采取了简单划一的标准，即各贫困村的贫困户数大概占全村总户数的1/3左右。A村共有400户农户，于是，最终确定的贫困户数为133户。

2.自下而上的入户调查式贫困户识别

由政府自上而下确定贫困村的贫困户数后，省扶贫办把各贫困村的具体贫困户识别任务分配给了各帮扶单位，包括国家机关、行政事业单位及国有企业等。帮扶单位一般会派2名驻村干部下乡进行贫困户的核查与3年的帮扶工作，有些单位还会雇用当地人员进行帮忙。然而，由于驻村干部对当地贫困户的总体情况并不熟悉，所以初始的贫困户名单一般由村干部提供。驻村干部参照村干部提供的贫困户名单进行入户调查，再根据调查情况对贫困户名单作出调整，然后将确认的名单在村公告栏公示，最后上报省、县扶贫办。在A村入户调查核定贫困户的过程中，由于调查时间不充分、客观标准缺乏、村干部徇私、驻村干部受制于考核等问题的存在，实际上根本无法做到精准识别。

（1）调查时间不充分，导致识别过程粗略。A村有2名帮扶单位的驻村干部入驻，计划帮扶时间为3年，但经过前期省扶贫办动员开会、干部培训及各种前期准备工作，他们真正入驻的时间已经是2013年6月底，实质上只剩下2年半时间。另外，省扶贫办规定，驻村干部必须于2013年8月份之前完成所有贫困户材料登记，具体任务包括完成超过150户农户的入户调查、贫困户筛选评定、贫困户调查资料完善、贫困户资料的入册登记（每户一式3份，共399份）、贫困户签字确认等。2名驻村干部在短时间内要完成如此大量的工作，只能缩短入户调查的时间，按照村干部提供的贫困户名单进行粗略的识别。原本1家农户的入户调查时间至少是半个小时到1个小时，后来缩短到十几分钟或十分钟内就完成1户；原本除了村干部提供的贫困名单，还要对全村其他农户的收入情况进行对比了解，筛选真正的贫困户，但到后来根本就没时间调查其他农户，基本全部是按村干部提供的贫困户名单进行入户调查。

（2）客观标准缺乏，导致识别主观性强。不像城市居民有工资单、纳税单等证明收入的材料，农村居民的收入是没有单据证明的，入户调查只能依靠询问填表来核查收入。这导致调查结果具有很强的主观性，农户有极强的动机去低报自己的收入，因为他们认为所报的收入越低就越可能被划为贫困户，也越可能获得更多资金补助。在A村的入户调查中，很多农户都存在低报收入的现象，比如，有外出打工人员的农户，所报的打工收入普遍都在1000元/月左右，甚至包括在珠三角地区打工的人员，而实际上珠三角地区农民工的最低工资至少都在2000元/月以上；又比如有在农村从事建筑、搬运等非农工作的农户，怕报务工的收入过高，就直接报务农，要求填写较低的务农收入。这样，如果纯粹是靠询问填表来核定农户的收入，那么，A村村干部所提供的133户贫困户名单，几乎都不会不符合贫困标准。除了询问结果，2名驻村干部必须结合一些客观判断去核查农户的真实收入，如农户的房子、家具、打工地点等，但这就需要依靠驻村干部的主观能动性，必须有机制激励他们花更大力气去进一步客观核实。令人尴尬的是，目前这方面的激励不仅没有，而且由于贫困户名单是村干部定的，他们需要村干部协助工作，就不会有动力认真核查以至得罪村干部。

（3）村干部徇私，导致识别样本不准确。A村133户贫困户的初始名单是由村干部提供的，在入户调查过程中，2名驻村干部发现，名单明显存在徇私的现象，很多村干部的关系户进入了贫困户名单。比如，有2名自然村的村长和副村长、1名村委计生专员，还有10几户村干部关系比较密切的亲戚，进入了贫困户名单。后来，由于2名自然村村长和副村长实在过于明显不符合贫困户要求，因为他们家都盖起了三层装修豪华的小洋房，驻村干部才强烈要求更换其他农户。另外，村干部比较多的自然村，分到的贫困户比例也明显高于村干部较少的自然村。在给镇里审核时，镇长看到贫困户数在自然村间的分配明显不公平，提出调剂一下名额的建议，村干部才把本自然村的一些名额分配给了没有村干部的自然村。

（4）驻村干部受制于考核，导致识别动力不足。实际上，在入户调查核定贫困户名单的过程中，驻村干部还是有机会去解决村干部徇私、农户主观低报收入等问题，因为这些问题表现得很明显。然而，扶贫的整个流程和考核办法决定了驻村干部只能向村干部妥协，只要不是太离谱，贫困户名单基本上都由村干部来定，驻村干部只提出个别调整的建议，最后的贫困户名单公示也只是走一下形式。在A村，2名驻村干部于2013年6月底入驻，人生地不熟，却要马上开展入户调查、贫困户筛选评定及资料登记确认、贫困户的三年扶贫计划商定及填写、农户对扶贫计划及资料的签字确认、所有贫困户的资料及扶贫方案网上录入等众多工作，没有村干部的配合根本无法做到。最为关键的是，前期这些工作已经占花掉了3到4个月时间，剩下2个月时间就到了省扶贫办的年度扶贫考核，在如此短时间内要完成一年的帮扶任务，没有村干部的帮忙，也是难以办到的。况且，今后2年的帮扶考核工作还都要依靠村干部配合。从实际经验来说，只要村干部配合，完成帮扶任务会简单很多，这在下文会具体分析。最终，2名驻村干部只从村干部拟定的贫困户名单上替换了8户，并且新替换的贫困户名单也是由村干部提供。

（二）精准帮扶贫困户的实践困境

在完全确定贫困户名单后，A村的2名驻村干部开始着手精准帮扶工作，但由于时间紧、任务重、精准识别不足、难以监督等问题，整个帮扶工作实际上并不能做到精准。

1.精准帮扶计划

精准帮扶要求能够精准调查了解每户贫困户的实际情况，并针对每户贫困户的实际情况制定合理、可行的3年帮扶计划。然而，在A村的实际执行中，根本无法做到。因为如前所述，驻村干部下乡的时间为2013年6月底，之后有一大堆调查登记、资料填写、考核培训、网上录入等前期工作要完成，接着又要完成一年的帮扶考核工作，根本没时间一户一户地去跟贫困户商量、落实具体的帮扶计划。并且，说是3年帮扶计划，但真正到写计划时已经是10月份，1年都差不多过去了，然后到了第3年的下半年，由于最终考核指标很精细，要准备的资料非常多，驻村干部又基本上是忙着准备考核材料。也就是说，这样一扣除前后准备与考核的时间，驻村干部实际上能做的帮扶项目只是1年半多时间，但却被要求做成3年的帮扶计划。再加上驻村干部本身就缺乏动力去做每户贫困户的精细帮扶计划，因为省扶贫办的考核只要求有计划，扶贫过程中的考核也不需要真正针对每户贫困户的扶贫措施来进行。最终，精准帮扶计划并不会精准，往往都是驻村干部根据大概的情况，参照上一轮扶贫的样本材料，直接把各类预计的扶贫项目往各贫困户身上套。

2.基础设施扶贫

基础设施是精准帮扶所要求的重点建设项目，但并不是所有基础设施都能对增加贫困户收入起到作用，在缺乏合适的监督机制及客观考核机制的情况下，建成的基础设施有可能根本起不到应有的扶贫作用。在A村，帮扶单位投入的资金到位后，由于驻村干部并没有条件和能力去组织众多人手落实基础设施建设，具体项目的运转、组织与建设都得依靠村干部，所以村干部在基础设施项目上就起到了主要策划和决定作用，驻村干部反成了协助。这导致基础设施建设项目必然带有村干部的私人利益，但只要不是太离谱，驻村干部也不会反对，因为一旦村干部不配合，这些项目他们自己也根本完成不了。最终，在A村的基础设施项目上，一半以上的帮扶单位资金被投入到村委新办公大楼的建设（以村文体设施建设的名义），一部分被投入到道路建设（但主要修建的是离各村委特别是村委主任家比较近的路），只有一小部分被投入到了农田水利设施建设。实际上，村委原本的办公大楼是还可以用的，但村干部们嫌旧，而且相邻几个已经被帮扶过的贫困村（第一轮扶贫）都全部新建了村委办公大楼，因此他们认为这是帮扶单位必须投入资金完成的项目。这样，A村的基础设施扶贫项目大部分其实无法起到扶贫作用。

3.产业扶贫

产业扶贫是精准扶贫的重点内容，也是带领贫困户持续脱贫的关键。然而，在A村的实际执行中，产业精准扶贫存在的问题却是最多的。由于A村在做每户贫困户的帮扶计划时就已经无法做到精准，到真正落实产业扶贫项目时，也就只能临时粗略地把贫困户进行分类，或者干脆全部都进同一个产业项目。更为关键的是，如前所述，驻村干部实际上能做帮扶项目的时间只有两年不到，而省扶贫办的考核指标却要求帮助贫困户长期脱贫，从农业的产业周期来讲，这是违背规律的，因为很多经济作物、畜牧的生产和盈利周期都在2年以上。例如，A村适合种植高山茶叶和养殖竹鼠，但栽培茶树以后一般要经过3年才能正式采茶，而养殖竹鼠第1年基本是掌握技术，第2年才有出产，第3年才有效益。按照考核周期的要求，做这些产业项目是根本无法完成年度考核任务。因此，帮扶单位往往只能上马一些立刻产生效益的项目，而不是充分考虑贫困村的实际优势及长期脱贫的需要。特别是帮扶的第1年，2名驻村干部能做帮扶项目的时间实际只有两个月，却要完成全年考核任务（必须有产业项目提升贫困户的收入）。这就逼着驻村干部去做假，直接发钱给贫困户，让他们签字确认参与了水稻种植项目并增加了多少年度收入，而村干部会帮助驻村干部组织好这些签字确认工作。实际上该项目根本没发生，但只要贫困户签字确认，年度考核就能过关了。对于贫困户来说，只要有钱收入，他们是无所谓驻村干部写他们参加了什么项目、年度增加了多少收入。另外，在A村贫困户家庭，留在家的绝大多数人员都是老弱病残，中青年劳动力一般都已出外打工或者在家的也专门从事非农工作（如建筑工，农业的收入实在低），因此，就算帮扶单位设计了一些很好的农业产业项目，能真正有劳动力参与技术培训并通过这些项目实现持续增收的贫困家庭也非常少。像A村后来做的蔬菜种植、鸡养殖等帮扶项目，都是贫困户领了鸡苗、化肥等实物或钱回去后，就没有了下文，当然，有村干部的配合，在考核上贫困户会帮忙签字确认参加了什么项目、年度增加了多少收入，都能过关。

4.智力扶贫

智力扶贫也是精准扶贫工作的一大重点，A省扶贫办对此有专门的考核要求，比如每年要开展多少次农技培训、就业培训等。这些考核原本是要以此提升贫困户知识，实现农业增收和非农转移就业。然而，由于现实条件的约束，在实际执行中，智力扶贫最后并无法实现帮扶的目的。一是农技培训。在A村，贫困户留在家的绝大多数人员都是老弱病残，中青年劳动力又在从事非农工作，他们对农技培训根本没兴趣。驻村干部为了完成考核任务（农户签到表、拍照证据），要支付给来参加培训的每位农户50元（农户称作是误工费）。二是就业培训。实际上，由于外出打工的收益明显高于在家务农，而且打工对学历、知识水平没有多高要求（做建筑工人、洗碗工、保姆等并不需要学历），在交通上又不存在障碍，因此包括贫困户在内的A村大部分中青年劳动力都已外出打工就业，根本不需要帮扶单位来做这样的就业培训。但省扶贫办有这样的考核要求，并规定了每年要有一定数量的贫困人口因培训实现转移就业，驻村干部为了迎合考核，就把贫困户中一些原本已经在外打工的人员的初始状态登记为在家务农，到每年中期和年度考核时再把这些人员的一部分转为外出打工，这样既完成了通过培训转移就业的考核任务，又完成了增加贫困户收入的任务。另外，还有一个好处就是，前期做贫困户识别时本来就不够精准，有一些在外打工、收入超出贫困标准的农户被认定为了贫困户，把他们的初始状态登记为在家务农，可以降低他们的初始收入，达到贫困户标准。

三、困境的表层原因：产权界定缺客观标准与激励不相容

以上A村的实践只是个案，并不一定能真实反映我国精准扶贫中的所有问题，但其中确实存在我们可以借鉴的经验与教训。一方面，实现精准识别的关键是要有识别农户收入的客观手段和规则，将扶贫资源的产权精准界定给贫困户，但现有的贫困户识别方法更多地依靠政府体系主导的“层级式”划定以及驻村干部的入户式调查。前者容易“被平均化”，让一些真正需要帮扶的非贫困县、贫困村农户得不到帮助，一些原本不够资格的贫困县内的行政村、农户却被归为贫困村、贫困户；后者则具有较高的主观性，受农户、村干部、驻村干部等三方的投机行为影响较大，都很难做到精准识别。另一方面，实现精准帮扶的关键是扶贫资源要发挥最大限度的增收功能，但现有的扶贫做法把扶贫资源的实际使用权赋予了驻村干部和村干部，贫困户只享有收入权，使得扶贫资源的使用权与收入权相分离，出现了类似于激励不相容的问题，即驻村干部和村干部有自身的利益，他们对扶贫资源的使用并不会完全朝着最大限度增加贫困户收入的方向决策，而是在省扶贫办监督考核的约束条件下最大化自身利益。具体来说，造成当前农村精准扶贫实践困境的原因，主要是扶贫资源难以产权界定及存在激励不相容问题。

（一）精准识别：产权界定缺客观标准

精准识别贫困户，主要是精准识别贫困户所拥有的主要资源（包括人力资源与物质资源）以及来源于这些资源的真实客观收入。然而，A村精准识别贫困户的案例表明，现有的扶贫做法并没有专门针对这两种资源的市场价值来展开贫困户收入的客观认定识别，进而扶贫资源的产权也无法精准界定给贫困户。

我们可以把扶贫资金看作一种可带来收入的资源，这种资源的产权要通过一定的规则来界定给贫困农户。制定规则的主体是省扶贫办，它制定的规则就是，谁被认定为贫困户，谁就可以获得该资源的产权。那么，被认定为贫困户的规则又是什么呢？在自上而下由政府体系主导的“层级式”贫困户识别过程中，A省扶贫办主要是以地区的农民人均纯收入和人均生产总值为标准，哪个县的农民人均纯收入和人均地区生产总值低，哪个县就能被认定为贫困县，在贫困县中哪个村的人均收入水平低，哪个村就能被认定为贫困村，具体贫困户数则按全村总农户数的一定比例来确定。这套规则是客观、简单的，可以减少作弊行为和节省鉴别费用，但缺陷也非常明显。因为用这样的规则来分配扶贫资源产权，不可避免地出现“被平均化”。它人为地排除了许多非贫困县或非重点贫困县范围的真正贫困户，又不经意间地把重点贫困县范围内一些原本不一定够资格的行政村、农户归为贫困村和贫困户。要知道，除了土地，人力资源是农户的主要收入来源，而人力资源权利价值较低的老弱病残农户并不会集中分布在重点贫困县、贫困村，且同一类型、级别的人力资源在同一省份地区的价格是差不多的，并不会存在重点贫困县、贫困村的农民打工（像建筑工、保姆、服务员等）的工资就比非贫困县、非贫困村农民打工的工资高。识别贫困户并不应人为地设置地域的歧视，只集中于重点贫困县、贫困村筛选贫困户，实际会造成不公平，让一些真正需要帮扶的非贫困县、贫困村农户得不到帮助。比如，如果纯粹按贫困排名，A村原本并不够资格被列为贫困村，因为还有其他非贫困县或排名比该县低的贫困县的一些行政村收入比它低，但由于贫困村主要在重点贫困县中筛选，它就成为了贫困村。同时，A村的贫困户并没有133户那么多，但省扶贫办简单划一地定了133户（全村总户数的1/3），就只能按133户去核定。

另外，在自下而上的入户调查式贫困户识别过程中，界定扶贫资源产权的规则被进一步细化为调查收入标准，哪户农户被调查的人均纯收入越低，哪户农户就能被认定为贫困户，被认定为贫困户，就能享有扶贫资源的产权。然而，不像城市居民有工资单、纳税单等证明收入的材料，农村居民的收入是没有单据证明的，入户调查只能依靠询问填表来核查收入，这导致调查结果具有很强的主观性。农户、村干部、驻村干部等是参与调查收入的三方主体，农户为了被认定为贫困户，有极强的动机去低报自己的收入；村干部为了自身利益最大化，有动力把自己亲戚等关系户放进贫困户名单；驻村干部为了容易通过考核，有动力迎合省扶贫办的规定和村干部的需求。这样，实际上农户、村干部、驻村干部等三方都在主观上都受到做假的激励，纯粹依靠入户询问式的填表调查，根本无法做到精准识别贫困户。

（二）精准帮扶：激励不相容

实现精准帮扶的关键是使得扶贫资源对于贫困户发挥最大限度的增收功能。然而，A村精准帮扶贫困户的案例表明，现有的扶贫做法实际上将扶贫资源的使用权与收入权相分离，出现了类似于激励不相容的问题。

我们仍把扶贫资金看作一种可带来收入的资源，A省扶贫办原本是要把这种资源的产权界定给贫困户。然而，A省扶贫办又认为贫困户是没有能力利用好这种资源产权的，需要驻村干部和村干部的帮忙决策，就把资源的实际使用权（也即决定扶贫资金如何使用的权利）赋予了驻村干部和村干部，贫困户只享有收入权。这就导致了扶贫资源的使用权和收入权相分离，出现了类似于激励不相容的问题，①哈维茨（Leonid Hurwicz）在1960年创立的机制设计理论中提出了“激励相容”的概念，它针对的是企业中的情况，指每个人都会以自己利益最大化来指导自己的行为，如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”。与此相反，行为人追求个人利益的行为，与企业实现集体价值最大化的目标不一致，就会出现“激励不相容”。更一般化些，“激励不相容”指的就是，具体使用资源的行为人，与享有资源最终收益的委托人的目标不一致。（Leonid Hurwicz.Optimality and Informational Efficiency in Resource Allocation Processes[M].In K.J.Arrow，S.Karlin，and P.Suppes，editors，Mathematical Methods in the Social Sciences，Stanford University Press，California，1960，pp.27-46.）即驻村干部和村干部有自身的利益，他们对扶贫资源的使用并不会完全朝着最大限度增加贫困户收入的方向决策，而是在省扶贫办监督考核的约束条件下最大化自身利益。在A村的案例中，首先，在精准帮扶计划上就无法实现精准，驻村干部缺乏动力去做每户贫困户的精细帮扶计划，因为省扶贫办的考核只要求有计划，扶贫过程中的考核也不需要真正针对每户贫困户的扶贫措施来进行；第二，在基础设施扶贫上，由于驻村干部并没有条件和能力去组织众多人手落实基础设施建设，具体项目的运转、组织与建设都得依靠村干部，所以村干部在基础设施项目上就起到了主要策划和决定作用，使项目建设带有村干部的私人利益，很多根本起不到提升贫困户所拥有资源价值的作用；第三，在产业扶贫上，省扶贫办短期化的考核要求，使得帮扶单位往往只能上马一些立刻产生效益的项目，并激励了驻村干部花钱做假，而没有考虑贫困村乃至贫困户的实际优势及长期脱贫的需要；第四，在智力扶贫上，由于贫困户留在家的绝大多数人员都是老弱病残，中青年劳动力又大多数已在从事非农工作，农技培训、就业培训等考核实际会逼着驻村干部做假，无法实现促进贫困户的农业增收及非农就业转移的目的。

四、困境的深层原因：贫困成因的演变与减贫思路

从微观的角度来看，绝对贫困其实产生于个体无法利用自身拥有的人力资源或物质资源来获取足够维持基本生活的收入。个体贫困的原因可分为两种：一是资源匮乏，如拥有的土地等物质资源太少或质量太差，以及缺知识、技术、健康等人力资源匮乏；二是资源利用机会匮乏，即资源的产权受到管制，如所拥有的土地等物质资源的转让权、使用权等被限制，或者人力资源在各领域的就业机会被限制等（张超、罗必良，2016）。[16]从这个角度来看，实现减贫也主要有两种思路：一是改善资源分配，二是放松资源产权管制。

新中国建立以来，一直到2004年“民工荒”发生，我国农村人口贫困的主要成因及减贫的主要途径其实都可归于资源产权管制及其放松的层面。首先，从1949年到1978年，中国农村资源的产权制度经历了一个从产权管制放松到产权管制强化的过程，这造成农民所拥有的资源权利极为稀少，利用土地、人力资源来获得收入的机会严重匮乏，由此形成普遍性贫困的局面。一方面，土地的集体化运动、统购统销政策的实施使得农民对于土地的使用权、转让权和收入权不断被管制与剥夺；另一方面，严格的城乡二元户籍管理、资本主义工商业的社会主义改造、集体化生产的制度安排等使得农民在非农领域自由迁移择业的权利、个体经商的权利、经营农副产品买卖的权利、获得劳动收入的权利等人力资源产权受到严厉管制（张超、罗必良，2018）。[17]其次，从1978年改革开放到2004年，得益于中国共产党领导下的一系列制度改革对农村土地、人力资源所形成的产权管制放松及其后续带来的激励和扩散效应，我国农村普遍性贫困逐渐消除，按2010年贫困标准26年间中国农村贫困发生率从97.5%下降到了37%。①按1978年贫困标准26年间中国农村贫困发生率从30.7%下降到了2.8%。一方面，家庭联产承包责任制的确立及农产品统购统销制退出历史舞台，使得土地产权由受严重管制到大幅放松，这不仅直接增加了农民收入，而且推动乡镇商贸经济蓬勃发展，为更多农民带来了商机和提供就业机会；另一方面，城乡分割二元制度的逐步破除及对私营经济的全面管制放松，使得农民重新获得了自由迁移择业权、经商权、非农收入权等人力资源产权的重要内容，大规模农村人口因此流入城镇就业，出现了大量农民企业家及引发了外出打工的“民工潮”（张超、罗必良，2018），[18]促使农民的非农收入飞速增加。

自2004年起，我国沿海地区开始持续出现“民工荒”现象，由之前的“民工潮”演变为现在的“民工荒”（刘志忠、张超，2006），[19]这一转变意味着自此以后由人力资源产权受管制（就业机会受限）而导致农村人口绝对贫困的现象将越来越少，我国农村人口贫困的主要成因逐渐过渡为资源分配不足的层面，即天生或灾难形成的体弱、病残，导致人力资源匮乏。这是因为“民工荒”主要缺的是重劳动力型工人，包括制衣、制鞋、玩具、五金等劳动密集型行业的流水线工人，以及建筑工、装修工、搬运工、快递员、清洁工、餐厅服务员、保姆等，这些工作对学历、知识水平、天赋、年龄、社交能力等都没什么要求，是几乎每个健康的农村贫困劳动力都能从事的。特别是，到了2013年，随着我国各地区的交通、网络、电话等基础设施建设得越来越好，原来存在的有就业机会却因交通、信息传递不方便等造成贫困的现象已基本消除，在“民工荒”的背景下，所有健康的就算没有任何学识的农村劳动力只要愿意，都能方便地在城镇找到一份重劳动力型工作，甚至文盲都可以从事搬运工、洗碗工、建筑工等工作，而所有这些工作的起薪都至少为1500元/月。要知道，2013年农村绝对贫困线才是人均2500元/年左右（按2010年贫困标准），一个农村的四口之家，只要有一个健康劳动力参与就业，就能至少达到人均4500元/年（1500×12÷4＝4500），远超农村贫困线。这里可能还有疑问，如果有农民（身体健康的中青年）就是想在家务农，不出外打工，达不到1500元/月怎么办？答案是，只要他不懒（如果是由于懒导致的贫困，就根本不属于扶贫的范围），就算在农村也可以一边务农，一边通过打散工，如帮人建房、做农忙的帮工、修路等，获得高于1500元/月的收入（现在农村的建筑工、修路工、农忙帮工的日工资都至少在100元以上，少了根本请不到人），况且现实中我们所看到的就是，越来越少的农村青壮劳动力真的愿意留在家务农，在家务农大多是老年人。

2013年底，习近平总书记首次提出了“精准扶贫”的思想，这时中国农村贫困发生率也已下降为8.5%（按2010年贫困标准）。在此背景下，农村精准扶贫的对象到底是谁？如何精准识别、精准帮扶？很明显，根据之前的分析，在重劳动力型“民工荒”的条件下，真正的农村贫困户已演变为那些老弱病残的家庭，即没有健康劳动力的家庭，或者就算有健康劳动力却被部分病残的家庭成员的医药费所拖垮的家庭。这样，精准识别已经可以有客观的识别依据，也就是以家庭成员人数、年龄构成、病残健康情况等客观标准去识别真正的贫困户，如果还以政府“层级式”划定和驻村干部入户调查收入的方式来识别贫困户，主观性大，容易有投机行为的造假，很难做到精准。与此同时，精准帮扶也应变为主要针对资源分配改善，即着重于为贫困户提供大病保障、伤残补助、贫困救济，以及通过配套资源提升贫困户的土地价值，或者为老年人提供就近就业的机会等，避免片面地针对农村青壮劳动力的产业扶贫、智力扶贫，因大多数青壮劳动力早已出外打工或者在家的也专门从事非农工作（如建筑工、修路工），就算帮扶单位设计了一些很好的农业产业项目，能真正有劳动力参与技术培训并通过这些项目实现持续增收的贫困家庭也会非常少。

五、结论与建议

习近平总书记早在2013年11月于湖南湘西考察时，就首次提出了“精准扶贫”的思想。然而，具体如何精准识别、精准帮扶农村贫困户却仍是需要探讨和研究的难题。本文基于作者在山区贫困村的一次真实扶贫经历，并结合相关经济学理论，来深入分析当前的农村精准扶贫问题。结果发现，造成当前农村扶贫无法做到精准的实践困境的表层原因，主要是缺乏客观手段和规则将扶贫资源的产权精准界定给贫困户，以及存在激励不相容问题导致驻村干部和村干部对扶贫资源的使用并不会完全朝着最大限度增加贫困户收入的方向决策。深层原因则是，在重劳动力型“民工荒”的背景下，当前真正的农村贫困户早已演变为那些老弱病残的家庭，即没有健康劳动力的家庭，或者就算有健康劳动力却被部分病残的家庭成员的医药费所拖垮的家庭，这些贫困家庭是可以有客观的识别依据及能实施有针对性的扶贫措施，而当前各地区的精准识别与精准帮扶政策却仍没有与此相适应地作调整，导致在识别和帮扶贫困户方面无法做到精准。据此，本文为农村精准扶贫提出以下建议。

第一，以客观标准精准识别农村贫困户。农户获取收入的主要源泉是土地资源和人力资源。只要能客观衡量个体农户所拥有的这两种资源的价值，就能够获得个体农户的客观收入。在市场经济中，资源的价值是由市场来决定的，不同数量、质量的资源有不同的市场价格，根据市场价格就能制定识别贫困农户的客观标准。首先是土地资源。不同地区的土地资源在当地都会有市场流转价格，有些地区的土地流转价格比较明显，能直接从土地流转中介机构及相关中介网站上获取，有些地区的土地流转价格不够明显，也能间接从当地实际成交的信息（通过实地调查）中获取。只要知道了每个地区的土地流转价格以及农户所拥有的土地数量，也就能客观识别当地各农户享有的土地资源权利价值，进而获得土地资源给农户带来的客观收入。其次是人力资源。人力资源的市场价格是最容易获得的，每种类型、等级的人力资源在人才市场上都会有明显的成交价格。而且，识别贫困户并不需要清楚调查每种类型、等级的人力资源的市场价格，我们只需要知道处于收入最底端的重劳动力型人力资源的价格，即从事建筑工、装修工、搬运工、快递员、清洁工、餐厅服务员、保姆等等工作的最低收入。值得注意的是，重大疾病或伤残产生的高昂治疗费用会极大降低农户收入，也是造成农户贫困的主要原因，在以上两项收入的基础上，要根据三甲医院证明对这种负收入进行扣除。

第二，通过配套资源提升贫困户的土地价值。土地资源是农民获取收入的一个重要来源，但由于分配到的土地质量千差万别，不同地区农民所享有的土地价值差异巨大，有些城市周边地区的农民能从其土地中获得足够维持基本生活甚至过上非常富裕生活的充足收入，有些边远地区的农民却无法依赖其土地生存。对于农村贫困户来说，提升其土地资源的价值，无疑是实现持续脱贫的一个可行路径。一是通过基础设施提升土地资源质量。这种途径在现行扶贫做法中比较普遍，但问题是，由于激励不相容，很多项目建设会偏向于掌握使用权的村干部的私人利益，而并不一定能起到提升贫困户土地资源价值的作用。因此，需要改变现行的基础设施扶贫方式，将基础设施扶贫的考核严格定于增加贫困户土地资源的价值，减少村干部的作弊空间，像村委办公楼、文化娱乐场所、村内道路等与增加土地资源价值关系不大的项目，不应列入扶贫考核，扶贫资金也不应投入这些项目。二是增加能对土地资源产生正外溢效应的新资源。贫困地区的土地资源之所以价值低，与它所处的边远位置有关，也与它缺乏配套资源有关，土地资源在贫困农户手里，既缺乏专业经营管理能力，又没有相应的专业服务平台配套，导致低下的规模效益和分工效率。因此，可以借鉴崇州的“职业经理人＋合作社＋服务超市”的“农业共营制”试验（罗必良，2014）[20]以及阳山县的“土地整合”试验的成功经验，在连片土地置换整合、改善农地质量的基础上，通过整体招商引资，吸引职业经理人、农业服务超市、企业家等资源进来，提升当地土地资源价值，使得贫困农户可以获得比原来更多的土地租金或分红，实现增收。

第三，为贫困户提供大病保障、伤残补助和贫困救济。在人力资源分配方面，不同个体间的差异非常大，有些人天生就聪明、学习能力强、体质好、情商高、运气好，能靠自身努力过上富足的生活，有些人却生而智力不足、体弱多病、多灾多难，无法靠自身努力摆脱贫困。并且，这种分配不均也与个体努力程度无关，完全是由上天决定。因此，从公平的角度，政府应对此进行资源再分配调节，也即政府以税费形式征收社会中其他人所拥有的人力资源价值的一部分，用于再分配给有人力资源缺陷的个体。对于贫困农户来说，政府需要提供以下几项帮助。（1）大病保障。当前，我国农村虽然已经有新农合和大病保险，但对于贫困农户来说，仍存在几大困难：一是一定报销比例后的费用仍显过高；二是很多重大疾病的器材费、进口药费是不包含在医保报销范围内的，实际报销比例其实更低；三是很多需要长期服药的严重慢性疾病，药费很贵但报销比例和报销金额都较低。患了严重疾病的农民依然很容易陷入贫困，需要政府建立相应的农村贫困人口大病医疗兜底保障机制。（2）伤残补助。有时，一些偶然的灾难对于收入本来就低的农村家庭的打击是极其大的，如意外烧伤、摔伤、撞伤等，可能一下子就使得一个正常家庭变为贫困户，政府应对这些灾难导致的贫困有完善的伤残补助机制。（3）贫困救济。由于农民客观收入识别困难，现行的农村低保并不能做到应保尽保。据贫困村调研发现，为了防止多报、虚报低保农户数，该村的低保名额是由地方政府统一划定的，在不够分配的情况下，经常由几个低收入家庭轮流来拿。也就是说，会产生有些村低收入者多低保名额却不够、有些村的低收入者少低保名额却多的现象。因此，客观识别农村低保户，做到应保尽保也是需要完善的工作。