乡村振兴:新时代我国政府涉农职能的新导向

朱 茂 磊

(中南财经政法大学法学院,湖北 武汉 430073)

政府职能是政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。根据内容差异，可以将我国政府职能划分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能以及生态职能等方面；根据面向对象的差异，可以将我国政府职能划分为涉农职能、涉商职能等方面。我国的基本国情决定了涉农职能在政府职能体系中占有重要地位。中华人民共和国成立以来，我国政府的涉农理念和职能既具有稳定性，也在不断地进行调整和改变。推行家庭联产承包责任制、发展乡镇企业、建立新型农村合作医疗制度、建设社会主义新农村以及取消农业税等,均是我国政府涉农职能变迁的具体表现。党的十八大以来，党和国家相继提出“精准扶贫”“农业供给侧结构性改革”等新理念、新政策，标志着政府涉农职能的新发展。党的十九大提出乡村振兴战略，从巩固和完善农村基本经营制度、深入推进农村集体产权制度改革以及加强“三农”工作队伍建设等方面对乡村振兴战略的实施作出了详细的部署，乡村振兴战略将成为新时代我国政府涉农职能的新导向。

一、乡村振兴战略的精神要义

党的十九大提出的乡村振兴战略就未来一个时期我国乡村建设和发展工作作出了详细的部署。作为一个农业大国，我国面临着繁杂的“三农”事务，党和政府在不同历史时期制定了大量的涉农方针和政策，但在国家层面上专门就乡村振兴问题进行战略谋划则是首次。对于各级政府及公务人员来说，把握乡村振兴战略的基本精神是其履行好涉农职能的前提，应着重从以下4个方面来理解乡村振兴战略的精神要义。

(一)乡村振兴战略是新时代背景下的重大涉农战略

党的十九大是在中国特色社会主义步入新时代的背景下召开的一次重要会议，对乡村振兴战略的理解应置于新时代的背景下。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]党中央对我国社会主要矛盾变化的这一判断科学界定了当代中国的历史方位，也成为公务人员各项工作新的基本指向。党的十九大对我国社会主要矛盾变化的判断更多地立足于国家整体层面，而不同区域和不同人群所面对的社会主要矛盾在实践中存在差异性。具体到乡村振兴战略，它是党和国家在新时代背景下根据我国乡村社会主要矛盾变化所提出的一项重要战略，目的在于通过实施乡村振兴工程来更好地解决广大乡村居民日益增长的美好生活需要和乡村地区不平衡不充分的发展之间的矛盾。

(二)乡村振兴战略是全面建成小康社会决胜阶段的重大涉农战略

全面建成小康社会是党和国家的奋斗目标。从党的十六大提出全面建设小康社会以来，各级政府积极作为，呈现有计划、有执行、有效果的良好局面；党的十八大以来，通过精准扶贫、健全社会保障制度等手段，我国小康社会的建设步伐不断加快；党的十九大将未来几年确定为全面建成小康社会的决胜阶段。全面建成小康社会进入决胜阶段，既说明前期工作已基本完成并取得积极成效，也意味着未来几年将成为小康社会建设过程中最重要、最关键的阶段。如何在规定的时限内快速攻克我国小康社会建设中的短板，将成为这一阶段的关键工作。全面建设小康社会面向我国所有公民，乡村居民是其工作重点，尤其是经济上还较为贫困的群体。在全面建成小康社会的决胜阶段，党中央提出的乡村振兴战略必将成为我国农村地区全面建设小康社会的加速剂和助推器。

(三)乡村振兴战略是城镇化快速发展时期的重大涉农战略

乡村振兴是以实现乡村发展和繁荣为目的的社会工程。从本质上看，乡村振兴战略的要义是提升广大乡村在国家发展格局中的地位，增强乡村对人口和社会资源的吸纳能力，纠正失衡的城乡发展关系；从空间上看，乡村振兴战略不是孤立存在的，它不是要将广大乡村地区与城镇地区割裂开来，降低我国城镇化的速度或者替代城镇化，而是基于国家城镇化战略解决“三农”问题的一个综合性方案。在实施乡村振兴战略的过程中，要防止部分公务人员片面地将乡村振兴作为城市治理的一个手段，以实施乡村振兴战略之名，对城市中的农业人口错误地采取限制或整顿的行为。

(四)乡村振兴战略是党和国家涉农战略的升华版

“三农”问题始终是党和国家政策议题的重要内容。中华人民共和国成立以来，党和国家提出了一系列涉农战略，涵盖经济建设、政治建设和精神文明建设等方面。但涉农战略有不少在内容和时间上相对独立，综合性不足。从内容的综合性或完备性来看，党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设较为典型。因此，对乡村振兴战略的解读可将其与社会主义新农村建设进行比较。社会主义新农村建设对新农村的要求体现在生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主等5个方面[2]。随着社会主义新农村建设的实施，我国社会经济的整体面貌发生了显著变化，广大乡村地区获得了较大发展。党的十九大对乡村振兴战略提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求[1]，其内容比社会主义新农村建设更为丰富，具体要求也更高。因此，乡村振兴战略是社会主义新农村建设的升华版，也是中华人民共和国成立以来党和国家涉农战略的升华版。

二、乡村振兴战略必须发挥政府的主导作用

作为一项新的涉农战略，乡村振兴战略的实施必须依赖于各类社会主体的相互作用。乡村振兴涉及中国共产党、政府、乡村居民、社会组织等社会主体。其中，乡村居民是乡村振兴战略实施的主要受益者，也是其主体力量；社会组织是乡村振兴战略实施的重要参与者，是乡村振兴所需资金、技术和信息等资源的重要供给者。但乡村居民和社会组织都具有分散性，因此，乡村振兴战略的实施须要中国共产党和政府等政治与行政力量的积极介入。乡村振兴战略的实施须坚持中国共产党领导的基本原则，发挥中国共产党在政治、思想以及组织等方面的优势；而政府庞大的规模、精细的内部分工及其掌握的资源决定了其是乡村振兴战略实施的主导者。政府在乡村振兴战略中的主导作用主要体现在以下3个方面。

(一)标准设定

标准是衡量事务的准则。从类型上看，标准既有定性标准，也有定量标准。前者用以判定事务的性质，后者用以界定事务发展所处的阶段或程度。作为党中央提出的一项新战略，乡村振兴必将很快进入各级政府的议事日程，须首先明确乡村振兴的标准。缺乏标准，既会导致乡村振兴工程无从着手，也会影响到对公务人员的科学考核。党的十九大报告对乡村振兴战略提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求[1]。这一总要求更多是对相应内容在性质上的要求，不是具有明确性和规范性的操作标准，其每一方面都应有更加具体的判断和实施标准。乡村振兴是国家层面上的重要战略，面向国内所有行政区域。因此，为了保证乡村振兴战略的科学性和严肃性，乡村振兴的基本指标应由国务院统一设定。同时，考虑到各地实际，国务院可以授权地方政府制定地方性乡村振兴标准，但不得低于国家标准。在乡村振兴具体指标的设定过程中，其他社会主体(尤其是广大乡村居民)享有充分的参与权和监督权，政府则负有相应的回应和保障义务。为了保证可操作性和考核便利性，乡村振兴的具体指标应尽可能清晰、细化。在具体内容上，乡村振兴指标可以基于生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主等社会主义新农村建设标准进行设计，以构建和完善乡村振兴的指标体系。

(二)资源整合

乡村振兴离不开各类社会资源的投入和整合。改革开放以来，我国经济建设的重心在城市，社会资源整体上不断向城市集聚。尤其是随着城乡二元体制的松动和城市功能的日益完善，城市对乡村地区社会资源的吸纳能力越来越强，导致社会资源在城乡分布上严重失衡。乡村振兴的实质是要改变城乡之间资源配置失衡的状态，须充分发挥政府的主导作用。政府应充分利用财政、税收等手段对社会资源进行整合和配置。一方面，政府要积极引导社会资源向乡村地区转移，但不是简单地将城市的资源转移到乡村，重点是凸显被转移资源与乡村地区的契合度，防止不顾乡村实际盲目进行资源转移，更不能将乡村地区变成落后产业和产能的承载者。另一方面，政府应对自身直接和间接掌握的资源进行整合，发挥其在社会资源整合中的示范和引领作用。主要体现为：中央、省以及地市级政府要加大对乡村地区尤其是经济落后地区基层政府的财政转移支付力度，夯实后者开展乡村振兴战略的财政基础；针对我国财政支农资金管理体制政出多门、投入结构不合理以及决策机制不完善等问题，应不断完善我国的财政支农资金管理机制[3]；加快教育、医疗、卫生等公共服务资源向乡村地区倾斜，强化乡村地区在我国公共服务配置格局中的地位。

(三)责任考核

责任考核是实施乡村振兴战略的重要保障。党政公务人员的考核是指由同级及上级党政机关及其组织、人事、纪检、监察等部门，对党政公务人员的品德、业绩以及廉政等进行检查、鉴定，并据此对其进行奖惩的制度。考核以赏优罚劣为手段，其最终目的在于实现公共事务的可问责性。问责制度的本意在于以问责来构建政府公务人员的“公共人”角色，使其成为公众利益的积极维护者和保障者。在现代政治体制中，问责是实现和保障政府公共性的手段，其本身并非目的。为了保障问责的有效实施，难免要开展一些检查和评比工作，但不能将问责简单地等同于检查和评比，更不能使政府公务人员陷入应对各类繁杂的检查和评比等事务中。这与乡村振兴战略对政府较高的行政效能要求不相适应。乡村振兴战略关于政府公务人员的责任考核，既要坚持《中华人民共和国公务员法》等法律法规规定的基本性考核内容(德、能、勤、绩、廉)，也要根据实践中容易发生的问题加以重点考核，以促使政府公务人员积极作为。

三、政府实施乡村振兴战略应坚持的基本思维

作为党和国家最新的涉农战略，政府及公务人员在实施乡村振兴战略的过程中能否树立正确的思维方式，直接关系到这一战略的实施效果。政府及公务人员实施乡村振兴战略应坚持如下4个方面的基本思维。

(一)法治思维

法治是现代社会正常运转的基石，也是公众保障自身利益的利器。党的十八大以来，党中央统筹推进各领域的法治建设，法治国家、法治政府及法治社会“三位一体”的法治建设格局逐步推进。法治思维已成为党和国家开展各项工作的一种基本思维。因此，乡村振兴战略的实施应坚持法治思维。

1.法治思维要求树立和坚持权利思维。乡村振兴的出发点和落脚点均在于增进和保障广大乡村居民的权利和利益。因此，各级政府在实施乡村振兴战略时要坚持人本理念和权利思维，以广大乡村居民是否答应、是否接受以及是否满意作为评判工作有无成效的重要标准。权利思维最直接的要求是摒弃畸形的政绩观。政绩乃执政、从政或施政过程中所取得的业绩，政绩观是对政绩的基本看法，涉及什么是政绩、为谁创造政绩、怎么衡量政绩等基本问题[4]。正确的政绩观是公务人员勤勉履职、积极作为的重要保障，畸形的政绩观则会导致公务人员慵懒散慢甚至假公济私。对于大部分公务人员而言，乡村并非其熟悉的地域，他们对乡村的归属感不足，加之国家法律法规对乡村地区建筑、道路等事项的调整存在缺失，容易导致公务人员在开展乡村工作时脱离实际、盲目作为。这在客观上为畸形政绩观的产生创造了条件。在畸形政绩观的驱使下，部分公务人员容易脱离客观实际，工作方法简单粗暴，对乡村居民的人格尊严和法律权利重视不够。乡村振兴战略的要旨是在我国城乡发展失衡的背景下，通过政府的作用使乡村成为乡村居民权利和利益的生成和扩展场域。因此，在实施乡村振兴战略的过程中，应树立和坚持权利思维，限制和防止公务人员将乡村单纯作为堆积和呈现自我政绩的平台。

2.法治思维要求摒弃运动式施政理念。运动式施政是治理主体运用自身资源打破常规程序，对社会重大问题或难题进行运动式专项整治的方式[5]。运动式施政是我国行政机关较常运用的一种工作模式，其在一定程度上有效缓解了国家治理体系的绩效压力、及时回应了治理资源相对稀缺的现实、恰当契合了中国式官僚制的组织特征以及巧妙适应了民众的后权威主义价值观[6]。作为解决问题的一种思路和模式，运动式施政对于解决顽固性、突发性或者急迫性的社会事务具有立竿见影的效果，但忽视治理过程中的权利保障以及治理效果的短期化是其存在的突出弊病。乡村振兴的实质是要改变城乡之间失衡的资源配置状态，在我国城乡发展失衡的背景下，这一目标的实现应强化政府在社会资源整合和再分配上的主导作用，但这并不意味着政府要诉诸运动式施政模式。就主观愿望来说，社会公众尤其是广大乡村居民希望乡村在政府的主导下早日振兴，但乡村振兴是一项尊重客观规律、兼顾客观实际并循序渐进的社会工程，只有持续稳健的实施模式，才有利于更好地保障乡村居民对乡村振兴战略的预期利益，从而确保乡村振兴战略取得实效。

(二)协同思维

政府主导既是乡村振兴的重要动力，也是乡村振兴战略有效实施的基本保障。但乡村振兴作为一项庞大的社会工程，仅靠政府是不够的，还需要其他社会主体的协同参与。因此，乡村振兴战略的实施应坚持协同思维。

1.协同是弥补政府作用不足的有效途径。政府承担的涉农职能以及其掌控的庞大资源，决定了政府是乡村振兴战略的主导者，但这并不意味着仅仅依靠政府一方就能实施好乡村振兴战略。乡村振兴战略涉及事项广泛、内容繁杂，而政府及公务人员面临着资源、能力、时间和精力等方面的限制。因此，应通过其他社会主体的协同和参与来化解这一局限。对于政府以外的其他社会主体来说，他们既能够在政府施政的空白区发挥作用，也能够以自身的资源、技术和人员来弥补和支撑政府在薄弱领域和环节上的局限性。

2.协同是保障其他社会主体参与权的重要途径。乡村振兴战略的实施应充分保障其他社会主体的参与权。其他社会主体对乡村振兴战略实施过程的参与，既具有情感方面的作用，也具有物质方面的意义。一方面，乡村是不少社会成员自身或其家人的出生及成长之地，乡村对他们而言绝非单纯的地理空间，而是极富情感的存在。对于这部分社会成员来说，对乡村振兴战略的参与是他们表达对乡村情感的一种有效途径。另一方面，乡村振兴战略的实施意味着大量社会资源将被重新整合和配置，必然会创造和形成巨大的利益场域。在社会主义市场经济条件下，政府应积极发挥各类社会主体在乡村振兴战略实施过程中的有益作用，使这一战略成为各方主体共同获益的平台。

3.协同是发挥乡村居民主体作用的基本形式。乡村振兴战略为广大乡村居民织就了一个可期的乡村发展的美好蓝图，乡村振兴战略的实施须包括广大乡村居民在内的各类社会主体的积极参与，且乡村居民应在其中发挥主体作用。一方面，乡村居民的参与是主体性参与，即乡村振兴战略的实施要把广大乡村居民是否答应、是否接受以及是否满意作为其有无成效的最重要的衡量和判断标准；另一方面，乡村居民主体作用的实现，须积极发挥乡村地区党的基层组织作用与村民委员会对乡村居民的组织和指导作用，以有效克服其存在的分散性和自发性等不足。

(三)差异思维

乡村振兴战略在对象上面向所有乡村地区，但不同区域的乡村存在较大的差异性。因此，乡村振兴战略的实施应坚持差异思维，即实施乡村振兴战略既要有相对统一的建设和衡量标准，也要充分考虑乡村之间的多样性和差异性。

1.地方政府实施乡村振兴战略的功能差异。我国地域广阔，社会经济发展的区域差异显著，导致地方政府实施乡村振兴战略存在功能上的差异。中西部地区由于社会经济发展较为落后，其地方政府面临较为繁重的乡村振兴任务。而东部地区由于社会经济发展水平较高，大部分乡村地区的基础设施、相关产业、生态环境等发展较好，其地方政府实施乡村振兴战略主要是提升发展质量、针对尚存的一些不足作重点突破，以及帮扶落后地区。发达地区参与和帮扶落后地区的乡村振兴工程，是我国社会主义体制下共同富裕政策的应有之义。

2.地方政府实施乡村振兴战略的内容差异。党的十九大报告将我国乡村振兴战略的总要求概括为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等5个方面，为地方政府实施乡村振兴战略指明了方向。但这些内容更多地体现了结果上的要求，其每一项在不同的区域都具有较大的差异性。如旅游资源发达的乡村地区的产业兴旺主要是指第三产业的兴旺；而国家粮食主产区的产业兴旺则偏重于农业和相关产业的兴旺。因此，乡村振兴既要达到国家设定的相对统一的标准，又要充分兼顾各地实际，保存、维护和发展好各地的特色产业。

(四)系统思维

作为社会大系统中的一个小系统，乡村由一定居民聚集而成，应满足广大乡村居民在政治、经济、社会和生态等方面的利益需求。作为一项庞大的社会工程，乡村振兴战略必然会涉及上述4个方面的建设内容。因此，乡村振兴战略的实施应坚持系统思维，使乡村振兴成为推动乡村全面发展、全面进步的重要动力。

1.在政治方面，要把增进和保障乡村居民的自治权利作为关键内容。乡村居民是乡村振兴战略实施过程中的主体性力量，政府及公务人员应重视和保障乡村居民的自治权利，以促进其作用的发挥。增进和保障乡村居民的自治权利：一方面，要加强对乡村居民的宣传引导，提高其参与乡村振兴战略的主动性和积极性；另一方面，要不断调适和完善村民委员会的功能，在村民委员会选举、公共事务决策以及财务管理等方面强化村民的参与和监督，使村民委员会真正成为广大村民自我管理、自我教育和自我服务的群众性自治组织。

2.在经济方面，要积极探索适合本区域的产业发展路径。经济振兴是乡村振兴的第一要务。随着我国城市化的发展以及城镇规模的扩大，客观上为乡村经济的发展提供了有利条件。政府及公务人员应充分利用乡村地区特有的资源和条件来探索适合本区域的产业发展路径。(1)规划和建设一批具有乡土特色的乡村振兴项目，通过发展生态旅游、农家休闲旅游等来切实增加乡村居民的收入；(2)积极推动农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度等方面的改革，激活广大乡村地区的潜在发展动能；(3)健全农产品价格的动态调整制度，大幅增加对务农居民的财政补贴力度，以帮助乡村居民有效应对涉农物质成本普遍上升的趋势，带动乡村经济的进一步发展。

3.在社会方面，着重推进基本公共服务均等化。乡村振兴战略的实施应积极增加对乡村地区和乡村居民的公共服务供给。(1)建立健全乡村居民的社会保障制度。通过完善新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度和乡村义务教育制度等，着重解决乡村居民在医疗、养老和教育等方面的问题，以有效拓宽乡村居民的保障范围，提升其保障水平。(2)加大对乡村文化事业的扶持力度。一方面，要加大乡村图书阅览室、文化大院等文化设施的建设，提高文化设施的使用效率和运营效益。另一方面，要丰富乡村地区文化的表现形式，推动更多优质文化资源下乡下村；同时，重视和加强对乡村地区非物质文化遗产的发掘、整理和保护工作，推动乡村优秀非物质文化遗产的传承。

4.在生态方面，积极推进乡村地区的生态环境保护工作。乡村振兴战略，不仅要求乡村在政治层面上得到良好治理、经济层面上实现协调发展以及社会层面上呈现全面进步，而且要求乡村在生态层面上呈现美好的样态。因此，政府及公务人员应积极推进乡村地区的生态环境保护工作。(1)强化乡村在生态环境保护体系中的作用。由于城乡二元体制的影响，部分地方政府在其管辖区域的生态环境保护上存在重城市城镇轻乡村的错误观念，应纠正这一错误观念，以推进生态环境保护工作的开展，有效满足乡村居民日益高涨的生态环境需求。(2)重视和强化乡村地区的环境保护立法工作。随着我国社会经济的快速发展，乡村地区面临着越来越突出的生态环境问题。这一问题单纯依靠宣传教育很难从根本上得以解决，必须重视和强化立法在乡村生态环境治理中的引领和规范作用。根据乡村地区实际，应重点加强农药使用、家畜养殖、生活垃圾分类等方面的立法工作，以解决这些领域法律规范缺位的问题。

四、乡村振兴战略的践行重点

乡村振兴战略的践行要重点强化乡村生态环境保护与治理、防范与整治乡村治理家族化和暴力化以及培育优良的社会风尚，以为乡村振兴提供良好的生态环境基础、和谐有序的管理秩序以及友善文明的社会氛围支撑。

(一)强化乡村生态环境保护与治理

生态环境的保护与治理是我国乡村振兴战略的基础性内容，对其他内容具有支撑性作用。随着我国社会经济的快速发展，地方政府积极招商引资有利于发展经济、拉动需求以及创造就业，但在以经济指标为主的官员考核和晋升体制下，不少地方政府未能有效契合本地实际，机械式地将招商引资作为政府经济工作的“一号工程”，产生了诸多负面影响。一方面，导致政府职能错位。在以经济指标为主的官员考核和晋升体制下，部分地方政府在发展中存在唯GDP论，片面强化了经济职能，而忽视了其他职能的重要性。如我国中西部部分县、乡均是我国重要的粮食产区，当地政府若将招商引资作为政府经济工作的“一号工程”，就会在一定程度上影响其积极发展农业、保障国家粮食安全的职责，也会对国家主体功能区制度产生冲击。另一方面，产生生态环境损害。根据我国现有的生态环境法律制度，企业设立须满足一定的生态环境要求，履行环境评估程序并在后续经营中接受生态环境监管。但部分地方政府公务人员受经济指标考核影响，存在降低环境审查标准与将落后产能引入本地区的情况，从而危害了生态环境。因此，在乡村振兴战略的实施过程中，应将生态环境保护与治理作为一项基础性内容。

1.地方政府应做好乡村地区的生态环境保护与治理工作。具体可从以下3个方面着手：(1)强化环保宣传教育。要采取有力措施提高广大乡村居民的生态环境意识和行为践行频度。针对实践中政府较常运用的发放宣传资料、布置展览等环境行政指导存在的不足，应改进行政指导的方法，更多地使用具有警示、抑制、反馈和示范等功能的行政指导类型和方法，以提升乡村居民的生态环境意识和行为践行频度[7]。(2)建立稳定的环保队伍。要建立一支具有一定数量、专兼职相结合的乡村环卫队伍，克服或缓解地广与人稀之间的矛盾。在县、乡政府财力有限的地区，应重点发展一批兼职的乡村环卫队伍，除了由政府财政给予待遇补贴外，可进一步探索受益村民适当付费的乡村环卫经费保障模式。(3)严格执行国家环保标准。乡村工业发展要严格遵循国家及各地政府制定的环保标准，防止地方公务人员在畸形政绩观的驱使下成为高污染、高耗能、高排放产业和企业的引进者和保护者。

2.国家和地方立法机关应积极推进乡村地区的生态环境保护立法。构建和完善乡村地区的生态环境保护立法，既要制定和完善强制性的法律规范，明确基层政府、村民委员会、乡村居民个体以及相关企业等主体的法律责任，也要制定和完善倡导性和助成性的规则体系，充分发挥宣传教育、行政指导等柔性方式方法在提升乡村居民环保意识和促成其环保行为等方面的独特作用。同时，要重视村民自治规范在乡村地区生态环境保护中的作用，在广大乡村居民充分参与和协商一致的基础上，积极推进引导性内容和惩罚性内容兼具的乡规民约。

(二)防范与整治乡村治理家族化和暴力化

乡村治理家族化和暴力化并非所有乡村地区的共有问题，但其一旦产生，就会严重破坏相应地区的治理生态，侵害广大乡村居民的合法权益，威胁乡村社会稳定。乡村治理家族化和暴力化是当前较突出的乡村治理问题之一，主要体现为乡村地区村民委员会在选举及日常管理中的家族化和暴力化。一方面，村民委员会选举环节的家族化和暴力化。实践中，家族力量往往使村民委员会选举异化为一场以实力为基础而展开的家族博弈，从而扭曲了村民选举制度设计的民主逻辑[8]。另一方面，村民委员会管理环节的家族化和暴力化。在部分乡村地区，一旦家族中的某个成员进入村民委员会，家族内的其他成员就会不同程度地介入乡村事务的管理，从而直接或间接地承担了部分村民委员会成员的角色；同时，部分乡村地区的村民委员会成员容易在说服、协商失败，甚至在不经说服、协商的情况下，采用谩骂、威胁或者殴打等暴力性手段来开展乡村事务的管理工作。鉴于乡村治理家族化和暴力化的严重危害，政府应加强对这一现象的防范与整治。

1.构建城乡一体的乡村治理观与治理机制。乡村治理家族化和暴力化的防范与整治应积极构建城乡一体的乡村治理观与治理机制。(1)树立城乡一体的乡村治理观。乡村治理家族化和暴力化不仅损害了乡村地区的治理能力和治理体系，也损害了国家整体的治理能力和治理体系。鉴于此，应改变城乡分治的传统治理思路，更好地将广大乡村地区纳入国家整体的治理架构中，树立城乡一体的乡村治理观。(2)构建城乡一体的治理机制。城乡一体的治理机制主要包括2个方面：一方面，推动治理资源城乡布局均衡化。社会治理的开展离不开资金、物质设备以及技术等各类治理资源的支撑。要正视乡村地区治理资源不足的现状，通过增加治理资源的方式来加以解决。另一方面，推动国家治理网络向乡村地区延伸。通过提升乡村治理的标准和要求，减少乡村治理盲点，可以有效化解包括乡村治理家族化和暴力化在内的各类乡村治理问题。

2.强化村民委员会制度建设。乡村治理家族化和暴力化的防范与整治应进一步强化村民委员会制度建设。(1)实施不良选举行为一票否决制。选举是乡村居民进入村民委员会的必经程序，是不良选举行为的集中展示平台。选举中，部分候选人为了提高当选概率会采取作承诺、给实物，甚至威胁和暴力等不良甚至违法的选举行为，严重侵蚀了选举的严肃性和纯洁性。鉴于此，应加强对选举环节的监督，实施不良选举行为一票否决制，以提升选举的公正性、透明性和可接受性。(2)建立不良选举行为登记制度。通过建立不良选举行为登记制度，对具有不良选举行为的候选人在参加党政机关、事业单位以及社会团体等组织的招录时进行限制。在实践中把针对不良选举行为的处罚，从选举环节延伸到日后的人事管理中，有利于更好地保障村民委员会选举的严肃性和纯洁性。(3)完善村民委员会成员履职过程的评议、监督与奖惩制度。要不断完善村民委员会成员履职过程的评议、监督与奖惩制度，以加强对村民委员会日常管理活动的监督和制约。

(三)培育优良的社会风尚

我国乡村“熟人社会”的特点使乡村社会的人际关系更具有伦理性和非功利性，同情、帮扶等优良社会风尚更易于在乡村地区形成和延续。但随着改革开放的不断深入，乡村社会发生了剧烈变迁，乡村社会日趋多元化、异质化和去熟悉化。在这样的背景下，乡村社会的人际关系也逐渐功利化，冷漠、嫉妒、攀比等不良社会风气在不少乡村地区愈发突显。因此，应将优良社会风尚的培育作为乡村振兴战略的一项重要内容，具体可从家风和教风等2个方面着手。

1.涵养优良家风。优良的家风可以有效地调整和规范包括未成年人在内的所有家庭成员的心理和行为，是社会正常运转的基本条件。把家风作为乡村优良社会风尚培育的一个重要方面，是由现阶段乡村家庭的结构特点及其重要性决定的。改革开放以来，我国诸多乡村存在“打工经济”模式[9]。即出于经济收入考虑，家里的青壮年劳动力外出务工而将老人与孩子留在家中，甚至部分家庭父母双方同时外出务工。这种家庭结构使相当数量的留守儿童由于缺乏父母的日常管护和言传身教，导致其缺少了解、认知和践行家风的机会；且留守老人由于年龄较大，在知识储备、沟通方式等方面存在不足，导致对孩子的教育存在一定的局限性，直接影响了孩子的品行发展。优良家风除了靠家庭成员对优良家风的塑造和传承外，更有赖于政府及公务人员对优良家风的提炼、宣传及模范践行。(1)优良家风的提炼。培育优良家风的前提是要明确优良家风的标准。在优良家风的提炼上，政府不宜制定强制性规范，应侧重于对家庭成员的行为引导。家风既具有稳定性，也具有时代发展性。政府及公务人员在提炼家风时，既要吸纳优良家风传统，也要充分考虑时代的发展要求。结合我国传统文化及现阶段国情，孝、亲、诚、俭等内容可以作为政府及公务人员提炼优良家风的主要方向。(2)优良家风的宣传。宣传优良家风是政府及公务人员的重要职责。政府及公务人员应充分利用图书、报刊等传统宣传手段，以及网络、微信等新媒体来强化对优良家风的宣传。同时，为了强化宣传教育效果，还应对优良家风的模范践行者进行表彰，以道德模范为依托，宣扬和传承优良家风，传递道德正能量。(3)优良家风的模范践行。政府公务人员的言行对其他社会成员具有重要的示范引领作用。在乡村地区优良家风的培育上，要充分发挥政府公务人员尤其是基层政府公务人员的模范作用，制定并实施具有可操作性的优良家风标准；同时，还可以将一些认同度较高的优良家风吸纳到村规民约中，以推动乡风文明的建设。

2.弘扬优良教风。教风是乡村优良社会风尚培养的另一个重要方面。学校是家庭以外最主要的育人场所，对学生的影响极为深远。现阶段我国乡村地区的教育现状决定了教风建设的重要性。一方面，在扭曲价值观的驱使下，部分乡村教师在从教过程中的功利性心态有所增长，不负责任甚至有偿补课等现象多有发生。这些不良教风既影响了正常的教育教学秩序，也直接损害了学生的受教育权益。另一方面，由于不少学生是留守儿童，家庭的日常管护和自身安全意识不足，很容易成为乡村教师队伍中品行败坏者的侵害对象。因此，无论是为了充分发挥乡村教育的正面价值，还是为了有效防范上述负面现象，各级政府在实施乡村振兴战略过程中均应高度重视优良教风的培育。乡村地区优良教风的培育，应突出教风的社会与政治法律属性。(1)强化政府对乡村教育的保障义务。乡村地区优良教风的培育与弘扬，既有赖于提升广大乡村教师的思想政治素质、职业道德水平，也须政府切实履行其在乡村教育发展中的保障义务。政府在乡村教育发展中的保障义务包括教育基础设施的建设维护、教师待遇的充分保障以及教师合法权益的维护等。当前，应重视乡村教师地位和待遇的保障，在职称评审、薪酬福利等方面对乡村教师进行政策倾斜，提升广大乡村教师从教的尊严感和获得感。(2)强化对乡村教师队伍的监督管理。培育优良教风既应充分保障乡村教师的合法权益，提高其经济待遇与社会地位，还应强化对乡村教师的监督管理。一方面，要加强对乡村教师专业知识、基本教学技能以及个人品性和职业道德等方面的监督和管理；另一方面，要严肃查处并公布违规违纪违法的乡村教师，将不适宜继续从教者及时调离教学岗位或清理出教师队伍。(3)强化尊教敬教社会氛围的建设力度。优良教风不是孤立存在的，它的形成有赖于尊教敬教社会氛围的支持。尊教敬教的社会氛围在乡村地区的形成与弘扬，有助于激励广大乡村教师用心施教、以情待教，进而孕育出优良教风。对政府及公务人员而言，强化尊教敬教社会氛围的建设力度，一方面，要大力宣传尊教敬教光荣、轻教损教可耻的社会舆论观念，积极引导乡村居民尊教敬教；另一方面，应将尊教敬教作为乡村地区文明家庭、文明村镇等评比的重要评定标准，发挥这一标准对乡村居民及基层干部的指引作用。