我国当前扶贫工作新特点与对策思考

陈绍军， 翁 标

(1．中国人民政治协商会议福建省委员会，福建 福州 350001； 2.中共福建省委办公厅，福建 福州 350003)

贫困与财富伴随着人类发展的历史，摆脱贫困一直是人类美好的期待。改革开放以来，我国始终把扶贫开发作为一项关系全局的战略任务来实施，农村等贫困地区面貌发生深刻变化，贫困人口温饱问题基本解决。党的十八大以来，我国扶贫工作取得了决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下[1]。我国扶贫事业所取得的成就为世界扶贫工作作出了重大贡献。

但是，由于经济、社会、历史、自然、地理等方面原因，以及部分已脱贫人口的经济基础不牢固等特点，农村相对贫困问题依然存在。同时，新时代推进脱贫攻坚，还面临着教育贫困、就业贫困、健康贫困等非经济贫困问题，扶贫工作任务还很艰巨。习近平总书记在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时宣布：“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。”[2]这是中国政府对世界扶贫事业的庄严承诺，也是向全国人民吹响夺取全面脱贫攻坚战的号角。扶贫是一项系统工程。为了完成2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫的既定目标，确保贫困群众一道迈入全面小康社会，扶贫工作需要与经济社会发展紧密结合，需要充分挖掘贫困对象的致贫原因，并从贫困对象实际需求出发，精准发力，综合施策，提高贫困人口脱贫获得感、满意度。因此，需要对当前我国扶贫开发的特点、扶贫工作的重点有一个新的认识，并不断探索贫困人口脱贫致富的新办法。

一、我国扶贫开发的新特点

我国农村扶贫工作已步入攻坚克难阶段，各地方政府都在根据实际情况，有计划、有方案、有人员、有目标、有监督地开展工作，且成效显著。随着经济社会发展，新时代我国扶贫开发过程也存在一些新的特点和动向。

(一)新时代对扶贫开发提出新的要求

在相当长的一个时期，我国扶贫开发的主要目标是解决贫困人口的吃穿住等基本生活保障问题。在中国特色社会主义建设进入新时代的历史阶段，我国的扶贫开发要确保脱贫人口做到“两不愁、三保障”，即既要确保贫困人口不愁吃、不愁穿，还要确保贫困人口的义务教育、基本医疗和住房安全有保障[3]。新时代脱贫不仅要解决人的温饱问题，还要解决人的发展问题，使广大贫困地区的贫困农户所希望的物质与精神需要得到进一步满足，因此扶贫开发的主要任务要适应主客观的变化，即要从帮助贫困人口解决基本的温饱问题，转向帮助解决相对贫困农户的更多教育、医疗、住房等需求及提升其自我发展能力，使得人的全面发展的目标逐步实现。

(二)扶贫对象脱贫难度加大

过去一段时期，国家大力实施脱贫攻坚战略，比较容易脱贫的贫困人口和贫困地区大多实现了脱贫致富。尚未脱贫的扶贫对象，大多集中在生产和生活条件十分恶劣、高山偏僻、自然灾害频发的山区和边远地区，这些地方地理上偏远、规模上分散、发展基础薄弱、生存条件恶劣、自然资源贫乏，脱贫攻坚成本高、难度大、易返贫[4]。据有关调查统计，在尚未脱贫的贫困人口中，因病、因残致贫的贫困人口超过50%(因病致贫占37.4%，因残致贫占14.5%)，占了相当大比例[4]，这部分贫困人口不仅需要资金、技术、人力培训等方面的投入，更需要加强医疗、教育、救灾等社会保障帮扶。所以，政府要帮助解决贫困人口脱贫，需投入的资源越来越大，成本也将越来越高，这将不断加大扶贫边际成本，而投入效益也将递减。

(三)非收入贫困现象依然比较严重

当前，相较而言，非收入贫困减少方面与收入贫困减少方面相比，减少非收入贫困有待加强。我国许多农村在教育、医疗、养老等社会保障方面还存在不平衡、不充分的突出问题。虽然我国政府在农村基本的卫生、医疗条件建设方面进行了大量的投入，农村社会保障体系基本建成，但是，农村社会保障水平总体比较低，农村“三空”(村财空壳没钱、家庭空巢没人、村庄空心没物)现象突出，加上路遥道远、信息闭塞、生活乏味，愿意到山区看病教书的人较少，导致边远山区人口也不断减少，山区学校不断停办，村医难以生存，更加深了山区村庄落后的基础教育及基本医疗的态势。

(四)致贫、返贫现象依然突出

目前，农村致贫、返贫的因素多样而复杂。(1)脱贫致富关键在人，但是留在农村的贫困人口自身的综合素质和能力都较低，这决定了他们很难依靠自身的力量在现有基础上迅速提高收入。(2)从事农业生产目前仍是贫困人口收入的主要来源，自然、气候等条件极大地影响农业生产；农业生产周期长，种养业决策与农产品销售在时间上被分割，导致农产品生产周期波动大，加上一些农产品卖难的市场风险3～5年就会重现一次，严重影响农民的农业增产增收。(3)生活在边远和自然条件极其恶劣地区的农村贫困人口，往往自身拥有的资源、资产转化的能力较差。(4)社会保障体系还较薄弱，贫困人口的抗风险能力不强。受贫困人口自身的因素、农业生产特点、自然资源与资产缺乏以及社会保障体系不健全等因素影响，当疾病、灾害、市场波动等冲击发生时，部分脱贫人口和处在贫困边缘的人群很容易回到原来的贫穷状态。

(五)一些不合理的倾向依然存在

在农村扶贫过程中，由于部分基层干部工作不认真、不到位，导致一些不合理、不合规的事情时有发生。如有些子女较富的家庭，故意把年老体弱无劳动能力的父母分户出去，给他们破烂房屋居住，以骗取贫困户的各类福利待遇；有些村把身体健康的懒汉列为扶贫对象；有的地方偏重搞“输血式”扶贫，使贫困农民陷入“福利陷阱”；有些扶贫干部热衷于打电话、开会、发文、填表、搞评比，甚至搞数据脱贫、虚假脱贫；地方政府大包大揽基础设施建设，干部在干，群众在看。这些均是扶贫工作中不该出现的倾向。

二、容许农民的四种生存方式在一定时期内并存

2017年中央经济工作会议提出，今后3年要打好精准脱贫攻坚战，要保证现行标准下的脱贫质量，既不降低标准，也不吊高胃口。我国农村社会经济发展水平不平衡，农民的收入水平和生存状态也不均衡，因此应容许农民的4种生存方式在一定时期内同时存在。农民的4种生存方式指：温饱型生存、保障型生存、小康型生存、富裕型生存。其中，“温饱型生存”是指极少数的农民家庭不愁吃穿，处于温饱状态，但其他民生要求不一定能得到满足，未必能够完全达到“住”能避寒、“教”能上学、“医”有医生的要求。“保障性生存”是指达到“两不愁、三保障”的基本要求，也就是我国2020年要实现的脱贫目标标准。一般来说，一家有一人种地或打工，就不愁吃和穿，但政府要考虑扶持教育、医疗、住房和基础设施等，使之有基本保障，这是我们当前扶贫工作目标的底线。“小康型生存”是指生活保障有余，如偶尔去高级餐厅或到国内外旅游。“富裕型生存”指所有生存需求都得到高水平的满足。

有研究表明，收入补助和福利政策可在短期内迅速、有效地解决临时性和短期性贫困问题，使贫困者摆脱困境，但对于长期贫困，尤其是区域性贫困的解决效果并不理想[5]。目前，我国扶贫对象主要的生存方式是“温饱型生存”，即扶贫对象达到的是最普通和基本的衣、食、住、教、医等生存保障水平。在我国广大的贫困山区，特别是西北部穷山沟的农民，由于生存地自然条件恶劣，能够确保吃饱、穿暖，有个最基本的维持生存的教育、医疗、住房保障等就很不容易。我国地域辽阔，区域发展不平衡问题十分突出，养不活一方人的穷山区较多，短期内完全实现移民搬迁是不现实的，或因生态保护区禁止农耕，或少数农民因长期生活习惯不愿意搬迁，或思维信仰较为传统落后，或因病、因灾等等而处于困境，特别是“教”和“医”在一些路不通的偏僻山区难以保障，这样就很难达到脱贫指标要求。对于这部分地区，脱贫评定标准要适度调整，多强调“生态宜居、乡风文明、治理有效”，也可以参考尼泊尔、不丹等国家的“幸福指数”来设计扶贫考核办法，因地制宜推进脱贫开发工作。“幸福指数”评估指标可以含：就业收入、饮食安全、居住状况、生态环境、安全状况(国家社会)、公共服务、社会和谐、人的自尊、自我期许、社会保障(医疗教育)等。

三、打工就业应成为脱贫帮扶重点措施

稳定的就业是农户收入来源的可靠保障，也是减少农户心理成本的重要因素[4]。农村贫困人口脱贫一靠“大农业”、二靠农业外的“打工就业”。今后扶贫工作的重点应放在帮助有劳动能力的贫困人口实现“打工就业”上，全面推行“一户一就业”。如何安排“闲置农民”实现“打工就业”，笔者认为：(1)地方政府要制定好贫困农民“打工就业”的规划，鼓励贫困地区大力培育农民合作社和龙头企业，发挥其对贫困户的组织和带动作用，重点支持农业龙头企业依托当地资源和产业优势，发展种养业、手工业、乡村旅游业、农产品加工业、电子商务和林下经济等产业，依靠产业发展让农民在家门口打工就业，带动贫困户增收脱贫。(2)开展就业扶贫培训，按市场需要和贫困户的需求，有针对性地组织开展“雨露计划”和“春潮行动”培训，使贫困户掌握1～2项实用技术或职业技能。(3)建立或完善“打工就业信息平台”，县与乡(镇)的人力部门要针对当地农民实际情况，真花精力去收集整理一定地域范围内的工厂、企事业单位、家庭等的用工信息，及时公布，有计划、有针对性地组织外出务工和就地务工，实现就业脱贫。在政府就业介绍经营规范后，部分移交第三方企业按市场化微利运营。

四、积极探索脱贫致富新方法

在我国扶贫开发实践中，各地扶贫开发工作部门探索出了各具特色的、可复制借鉴的脱贫致富道路。为打好精准脱贫攻坚战，各地仍需要积极探索切实可行的脱贫致富新方法。

1.扩大合作化水平是致富关键。农业生产要提高生产效率，增加效益，就必须走合作化发展道路。政府要支持鼓励村民组织农业生产合作社来大幅提高农业生产效率和效益，要鼓励农业种养业的整条产业链尽可能地开展合作。如水稻生产，可以在农资采购、机械整地、育插秧、病虫害防治、机械化收割、加工销售等环节开展合作，最终提高水稻整体效益。蔬菜水果可以在育苗、统防统治、保鲜、加工、销售等环节展开合作，在合作中减少开支、增加效益。

2.推出多种农业生产包。当地政府的农业主管部门，可结合市场，因地制宜地设计系列的大概能盈利5～8万元的农业生产包。生产包应包含好品种、好技术，且产品要有一定的市场，诸如雷竹生产包、百香果生产包、泥鳅养殖生产包等。让贫困农户根据自身条件挑选1～2个不同的生产包进行生产，相关部门配合做好贷款、技术服务、销售等保障工作，以实现精准扶贫。

3.在高速路等交通要道设置农产品广告牌，以提升当地农产品知名度。各地方政府可允许农业合作社在高速公路等主要交通要道旁挂“某某农产品之乡”和诸如“雷竹笋、百香果地头价经销点”的牌子做免费广告。可以在高速公路服务区内设立当地特优农产品销售专区，由农民合作社专卖自行生产的农产品。其产品应比城市超市更便宜、品牌更佳，让路过游客购买农户自产自销的农产品，以促进当地农产品的生产和销售。

4.打响农村区域保姆护工品牌。随着我国老龄化社会进程的加速，家庭、医院与养老院需要大量的保姆和护工人员，地方政府应积极发展并嫁接乡村区域保姆市场，拓宽贫困户脱贫致富渠道。目前国内保姆与护工市场需要进一步规范，政府人力资源和社会保障等部门应积极行动起来，加强保姆、护工职业培训，明确职业职责，发放职业证书，规范市场准入，定规矩、多监督，常态化服务。妇联、工会等部门可定期表彰一批工作认真负责、职业操手好的优秀保姆与护工人员。同时，定期组织医院和家庭填写保姆、护工用工要求，并在专门网页上公布，乡(镇)、村有专人负责，及时发布信息并由贫困户优先选择。

5.稳定贫困户农产品收益。农产品是民众每日的刚性需求。从扶贫角度看，南方耕地少的地方政府要鼓励贫困户种好口粮田，种养好经济作物和畜禽鱼。由于沿海台风每年都有8～10个，且时常伴有暴雨、洪水、泥石流，加上病虫害、霜冻等灾害频频发生，农产品的市场价经常波动较大。因此，政府要关注农产品“需求侧”的刚需，对于贫困农民遇到各种“天灾”造成贫困，要有解决“预案”。即贫困户受灾，要有资金补助；对于农产品销不出去问题也要有帮找市场、电视台助销、鼓励单位和居民购买等预案，以防止贫困户因灾返贫。

我国的脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，要确保到2020年所有贫困地区和贫困人口共同实现全面小康社会目标，既要调动农村贫困人口自身的主体积极性，也需要各级政府以战略定力，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，集聚力量，打赢脱贫攻坚战。