从粗放到精细:我国财产申报类型与申报时间的重构与设计

乔亚南

(中共广东省委党校法学教研部，广东广州510053)

须以系统化思维精细化设计公职人员财产申报制度，才能发挥制度反腐防腐的功用。公职人员财产申报制度包含申报主体、申报内容、申报时间、申报程序、申报受理及审查机构、申报财产的公开范围、责任追究七个部分①参见乔亚南:《探索加快我国公职人员财产申报法制化进程》，载《当代检察官》2013年第8期。，每个部分构成一个子制度，每个子制度都是实现制度功能的重要环节，一个环节出现问题就有可能带来制度缺口，导致整个制度目的不能实现、反腐功用得不到发挥。申报时间是财产申报制度中的重要组成部分，是指公职人员何种时间或哪个时间点申报财产信息，该问题看似简单，其实并不简单，并非要求公职人员定期申报财产以防范腐败之简单理解，申报时间的设计往往与申报类型关联，不同的申报类型需要安排不同的申报时间，相关理论问题另须认真讨论。只有根据不同的申报类型合理、灵活地设计申报时间才能达到精准反腐防腐之目的。

一、我国现行制度设计存在的问题以及理论探讨的不足

(一)我国申报类型及申报时间的现行规定

20世纪80年代，我国将公职人员财产申报纳入“八五”立法规划，虽至今未能实现国家立法，但是中央先后颁布了6个有关财产申报的规定，探索建立我国公职人员财产申报制度。另外，我国各地在积极落实中央规定的同时，也积极进行制度探索，出台了一些有关财产申报的本地性规定。在中央层面，主要是先后颁布了1995年《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(失效)、1997年关于领导干部报告个人重大事项的规定(失效)、2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(失效)、2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(现行有效)、2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(失效)、2017年《领导干部报告个人有关事项规定》(现行有效)。在地方层面，多地出台本地化的财产申报规定，其中不乏创新性的规定，比较有代表性的是新疆阿勒泰(2008年5月，打破了多年的制度沉寂，被称为“破冰之旅”)、浙江慈溪(2008年12月)、湖南浏阳(2009年9月)、宁夏银川(2009年12月)、江西黎川(2010年4月)、安徽庐江和青阳(2011年8月)、江苏淮安(2012年8月)等地，其中新疆阿勒泰出台的规定被认为是打破了多年的制度沉寂，被称为“破冰之旅”。中央和地方有关财产申报制度规定中都有关于申报时间的规定，但也有所不同，值得总结。

中央现行有效的两个文件是2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2017年《领导干部报告个人有关事项规定》。2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》对申报时间做了专条规定。该文件第六条规定申报时间为两年一报，具体时间是奇数年份的1月1日至31日，特殊原因不能按时报告的，经接受报告部门批准，可以适当推迟报告时间。同时规定了领导干部的初任申报和离任申报，如领导成为报告义务人即成为省部级领导，则应在一个月之内进行财产申报，如领导干部退(离)休后的一个月以内，应当进行财产申报。另外还规定了随时申报制度，即领导干部任职期间，如遇家庭财产发生重大变化，应当随时申报。2017年《领导干部报告个人有关事项规定》对财产申报时间分别用了两个条文做出规定。第五条总体规定了申报时间为一年一报，具体时间为每年1月31日前，并对初任申报和离任申报做了相关规定，拟提拔为本规定第二条所列申报主体范围的考察对象或拟列入该范围的后备干部人选应当申报财产，以及辞去公职的领导干部应在提出辞职申请时一并进行财产申报。

(二)现行制度存在的问题及理论探讨的不足

借鉴域外财产申报法制经验，公职人员财产申报制度的申报时间的设计应当依据不同申报类型予以不同设计，方能发挥制度反腐防腐之功用。总结域外法制，申报类型主要包括三种:任职申报、现职申报和离职申报。我国目前开展过财产申报制度研究的学者也基本上认为申报类型包括以上三种。例如有学者认为申报种类包括任前申报、日常申报、离任申报①参见廖晓明、邱安民:《我国官员财产申报制度影响因素及实现路径探索》，社会科学文献出版社2014年版，第252页。，也有学者认为申报种类包括初任申报、年度日常申报、离职申报②参见刘志勇:《中国官员财产申报制度研究》，中国社会科学出版社2013年版，第168页。。简要来说，任职申报是指公职人员在被选任某项职位时或者公民被选任某项公职岗位而获得公职身份时进行的财产申报，现职申报是指公职人员在现有公职岗位任职存续期间进行的财产申报，离职申报是指公职人员在离开公职岗位或者脱离公职人员身份时进行的财产申报。上述分类在我国学者中基本已达成共识，也符合财产申报制度的基本特点，应该按照任职申报、现职申报和离职申报三种类型来分别设计财产申报的具体时间。

目前，我国现行财产申报制度关于申报类型及申报时间的设计方面明显缺乏上述分类意识，对于申报时间的设计也不够具体细致，存在类型缺失、结构不完整的现象。例如2017年《领导干部报告个人有关事项规定》，这个文件是我国目前财产申报的主体制度，规范了数量众多的处级以上领导干部财产申报的问题，然而却存在重大缺陷，如没有完整规定离职申报这一申报类型。该规定第五条规定领导干部如要辞去公职须在提出辞职时一并申报财产，但并无规定领导干部退休、离休或其他形式的离职之时是否需要申报财产，换言之，根据现有规定，领导干部退休、离休或其他行使离职之时似乎无须申报财产。倘若领导干部任内存在腐败情形，离职之时又未能通过财产申报制度对其实施监督，那么领导干部就可以在离职之后享用腐败积蓄了。总之，毋庸讳言，2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2017年《领导干部报告个人有关事项规定》这两个文件在申报时间的设计上明显缺乏分类意识，即便对任职申报、现职申报和离职申报有所涉及，但仍显笼统、模糊，寥寥数语，规定的不完整、不具体，既会给具体适用或操作实施带来一定的困惑，也不能真正有效地发挥财产申报制度反腐防腐的制度功用。

同时，在理论研究上，我国学者虽对上述分类达成共识，但相关制度设计的研究还不够深入，如何在区分上述三种分类的情况下具体设计我国公职人员财产申报的特定时间尚需进一步具体、细致地探讨。实际上，任职申报、现职申报和离职申报这三种分类，虽看似全面、逻辑自洽，但其实理论探讨尚未完成，个中具体问题尚需进一步研究。例如任职申报是任职前申报、还是任职后申报?概览各国规定，有的国家规定了任职前申报①参见刘志勇:《中国官员财产申报制度研究》，中国社会科学出版社2013年版，第73页。，有的国家规定了任职后申报②中央纪委法规室、监察部法规司编译:《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版，第14页。，当然任职前更加有利于防止已存在腐败或违法行为的人员被选任到公职岗位。如采任职前申报，那么申报的具体时间点如何设置，是选任之初予以申报还是拟选任之后任职之前予以申报?再如现职申报，作为日常财产申报制度，我国目前2001年和2017年的两个文件分别规定了两年一报和一年一报，是否应当统一?若采用一年一报，具体的申报时间设置在何时?在上一次申报时点与下一次申报时点之间，若已经发现公职人员可能存在腐败行为，是要等到下一次申报时点到来之时再要求其申报财产呢，还是要求立即申报?再如离职申报，是离职前申报还是离职后申报?我国2001年和2017年两个文件分别规定为离职后申报和离职前申报，是否应当统一?若采离职后申报，是离职之后一次性申报而后不再申报，还是离职之后还需要一直申报?如此等等，尚有许多问题值得探讨。

总之，应当以任职申报、现职申报和离职申报作为总体类型化依据，具体细致地探讨与设计我国财产申报制度的申报时间，才能为我国财产申报制度的完善以及相关立法的制订提出更有针对性、更具可行性的建议。

二、申报类型及申报时间的重构原则与路向

设计申报类型及申报时间的根本目的是发挥公职人员财产申报制度的反腐防腐效用，切实收到治理腐败的良好效果，借鉴域外财产申报法制并结合我国当前的反腐实际情况，提出以下设计原则与路向。

(一)“面、线、点”相结合

所谓强调“面”，是期望财产申报类型及时间的设计应当面向所有应申报的公职人员，通盘考虑、防止有遗漏，既要考虑高级领导干部、又要考虑低级领导干部，既要考虑重要岗位、又要考虑非重要岗位，期望通过财产申报制度对公职人员一体规制，既能突出重点、又能虑及全面。此外，应当尽可能地实现公职人员在统一的时间进行集中申报，纵然根据不同申报类型可以做出不同的申报时间安排，但是对于一般性的日常申报，无论何种类公职人员、何种级别公职人员，都应当在统一的时间予以申报。统一申报时间的好处在于可以在每年的某个时间对财产申报活动形成习惯性地舆论关注及社会关注，便于集中公众及媒体的注意力，对财产申报活动本身以及公职人员所申报的财产信息的真实性给予更为有效的监督，提升制度反腐的效用。

所谓强调“线”，是因为公职人员自获得公职身份后及其在从事公职的期间会有多次财产申报，从初任申报到现职申报再到离职申报，期间存在多次财产申报情形，一般来说每年至少申报一次，那么公职人员从加入公职到最后离职或有数十次财产申报的记录，这数十次财产申报所记载的信息可以清楚地显示公职人员收入及财产状况的变化。为了切实达到反腐目的，应当确保公职人员不间断地申报财产，使财产变化之“线”不会中断，以此更加方便地查知公职人员是否存在腐败行为。如果财产变化之“线”中断，则意味着在某一年或几年抑或某一个时期公职人员没有被要求申报财产，倘若其在这段时间存有腐败行为，那么可能因为没有要求其申报财产而未能及时发现其腐败行为，财产申报制度的反腐效用因此而未能实现。另外，所谓强调“线”的另一个目的在于要加强对公职人员先后所申报财产信息的比较。毫无疑问，单纯只是根据一份财产申报信息是很难辨认出公职人员是否存在腐败行为的，须进行前后对比，将公职人员申报的财产信息与其之前申报的财产信息予以比较，才能查知其财产变化情况，才更有利于发现可能存在的腐败交易及腐败所得。总之，一是应当确保公职人员不间断进行财产申报，二是应当注重财产信息的前后对照，如此才能清楚了解公职人员的财产变动状况及其财产的来源情况，不给公职人员留下积累腐败财富的可乘之机，以有效防止公职人员腐败。

所谓强调“点”，是指上述“面”与“线”之强调尚不够周全，还需要“因人因事”设置申报“点”，以期达到精准反腐之妙用。例如公职人员的财产申报多采用年度申报制度，上一次申报与下一次申报之间相隔一年，在这一年中如发现公职人员可能存在腐败情形，可不必等到下一次申报时间到来时再要求其申报，可直接要求有腐败嫌疑的公职人员立即申报财产，按其所申报的财产信息来判断公职人员是否存在腐败行为。即便财产信息不能直接证明腐败行为，也可以作为侦别腐败行为的有力参考;倘若公职人员确有腐败行为且有腐败所得，其为逃避监督而采取不实申报，则该公职人员可能因为不实申报而被追责，即便不实申报未能即时发现，此次申报财产信息已被备案留档，公职人员亦会担心日后腐败行为或腐败积蓄“露陷”而被问责，总之可给予公职人员较大压力，纵使其已有腐败行为也可促使其不再行腐败之勾当。另需说明的是，责令公职人员立即申报财产，既可要求其申报全部财产，也可要求其对某项财产所得、某项财产性交易抑或某项投资获利等情况单独申报和说明，以求更加具体详细地查明公职人员是否存在腐败行为。

(二)法定申报与指定申报相结合

法定申报与指定申报两个概念相对而立，指定申报是法定申报的有效补充，指定申报也可纳入广义的法定申报范围之内。法定申报是指在有关财产申报的法律或规范性文件明确规定范围内的公职人员应当根据规定申报财产。指定申报是指有权机关依据职权指定公职人员或已离职的前公职人员申报财产，一经指定须立即申报。指定申报包括三种类型:一是不在有关财产申报的法律或规范性文件规定范围内的公职人员，因被有权机关指定其申报财产而承担财产申报之义务;二是指已在法律或规范性文件规定范围内的公职人员，虽未到年度申报时间，但经有权机关的指定而须申报财产;三是指已经离职的前公职人员，被有权机关指定而须申报财产。

之所以说指定申报是法定申报的有效补充，是因为指定申报不受法定申报中所规定的申报时间限制，可以随时指定公职人员申报财产，有利于及时发现和纠正腐败行为，达到精准反腐之目的。对于有法定申报义务的公职人员，在上一次申报时间过后至下一次申报时间到来之前，有权机关可不受上述申报时间的限制，可以“因人因事”采用指定方式责令公职人员立即申报财产。所谓“因人因事”是基于反腐考量，如发现公职人员涉嫌腐败，可以随时要求公职人员申报财产;甚至发现公职人员存在违法或违反道德的行为也可以责令其申报财产，但违反道德的行为不宜做扩大解释，应以违反公职人员职业伦理为限。域外财产申报法制存在类似制度可以借鉴，例如加拿大的道德评议员制度。加拿大1994年制定《公职人员利益冲突与离职后行为法》，该法除了对应当申报财产公职人员作出明确规定之外，还规定“如果道德评议员认为有必要，也可以要求特定人员进行财产申报”。①刘明波:《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，中国方正出版社2001年版，第133页。对于法律无明确规定有申报义务的公职人员，如发现某公职人员涉嫌腐败，有权机关也可以指定该公职人员申报财产，该公职人员因被指定而承担申报义务。例如我国台湾地区《公职人员财产申报法》第二条第1－11项对应申报的公职人员做了明确规定，但第12项规定“司法警察、税务、关务、地政、会计、审计、建筑管理、工商登记、都市计划、金融监督暨管理、公产管理、金融授信、商品检验、商标、专利、公路监理、环保稽查、采购业务等之主管人员，其范围由法务部会商各该中央主管机关定之”。②我国台湾地区《公职人员财产申报法》，文本来自“月旦知识库”。可见，法律一方面明确规定申报主体的范围，同时又赋予了有权机关指定申报的权力，即便不在法律明确规定范围内的公职人员，若被有权机关指定，便具有申报义务。我国应当参考该法例，在有关财产申报的法律或规范性文件中赋予某个机关有指定申报的权力，从而建立法定申报和指定申报相结合的申报制度。另外，指定申报机制也可以设置在离职申报制度中，指定涉嫌腐败的离职人员申报财产以接收调查和监督。

(三)年度申报和特别申报相结合

年度申报是指按照法律或规范性文件规定的时间，公职人员每一年进行一次财产申报。特别申报是指在非年度申报的时间点，公职人员在财产发生重大变化或异常变动的情况下应当主动进行财产申报，并对财产变化及变动情况作出说明。特别申报是年度申报的有效补充。年度申报须依照法定申报时间实行一年一报，而特别申报无须受到法定申报时间的限制，随时发生随时申报。公职人员财产重大变化或异常变动可概称为“财产异动”。“财产异动”是指公职人员的财产在某一时间或某一时期发生数量上、价值上的重大变动，既包括财产突然地大幅增加、也包括突然地大幅减少，还包括房地产、车辆、古董等较大价值的财产和贵重物品的突然增加或有价证券的突然大量增持，如此等等。其中主要强调两点:一是时间上的突然性，非逐渐增加或减少，而是在某一时间或某一时期突然增加或减少;二是数量上、价值上的大幅增加或减少。①参见乔亚南:《我国公职人员财产申报制度的实践、困惑及其法制化路向》，载《河南财经政法大学学报》2014年第4期。

发生财产异动情形，公职人员应当立即申报财产，并对财产异动的具体情形做出详细说明。设置特别申报制度意在补充年度申报制度的不足，增加财产申报制度反腐实效，一方面有助于尽可能地掌握公职人员财产变化情况，及时发现、纠正和惩治腐败行为，避免因腐败行为致使公共财产及公共利益蒙受更大的损失，另一方面可以形成更大的压力促使公职人员廉洁守法。

三、任职申报类型及其申报时间的具体设计

任职申报并非通常想象的在任职时进行财产申报那么简单，仔细分析其中不乏问题需要探讨。例如所谓任职申报是任职前申报还是任职后申报，若采取任职前申报更能起到发挥制度反腐的效果，那么任职前申报的具体时间设置在何时?借鉴域外财产申报法制经验并结合我国公职人员选拔任用的实际情况，任职申报应当做出以下具体设计。

他“啪”地放下电话,从墙上摘下铁路信号灯,把与铁路服配套的蓝帽子按在头上,开门出去,大狼狗溜溜地跟着。

第一，对选举性公职人员实行选任②此处选任系中文语义中的泛称，而非仅指《公务员法》第39条所规定的经人大选举产生的国家公职人员。前申报，对非选举性公职人员实行选任后申报。选举性公职人员和非选举性公职人员的分类借鉴了法国《关于政治生活财务透明的第88－227号法》，该法第(一)项内容规定了“关于政府成员及某些选举性公职担任着的财产申报”，该法用选举性公职人员泛指那些通过民主选举程序而获得公职身份的人员。那么，我们根据公职人员是否经过民主选举而获得公职身份，可以将公职人员分为选举性公职人员和非选举性公职人员。就我国而言，选举性公职人员是指经人民代表大会选举程序被遴选担任国家公职的人员，非选举性公职人员是指非经人民代表大会选举程序而通过其他考任或选任程序担任国家公职的人员。

选举性公职人员和非选举性公职人员的分类也基本符合现代国家公职人员的基本分类，现代国家少数公职人员是依据选举法被民主选举为公职人员，多数公职人员非依选举法被选举为公职人员而是经过另外的选任、考任、聘任、委任等程序成为公职人员，相关程序和制度各国有所不同。相类似的概念是政务类公职人员和事务类公职人员或者一般职公职人员与特别职公职人员。③参见杨建顺:《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第206－208页。之所以没有使用上述概念及分类，是因为在财产申报研究场合，用选举性公职人员和非选举性公职人员分类更能提示申报时间的不同。

选举性公职人员往往占据着非常重要的国家公职岗位，例如总统或政府组成人员、议员、法官等等，所以一般被要求在其竞选之初就申报财产，例如在法国，选举性公职人员是依照选举法的要求在竞选之前就已经向有关机关进行财产申报或者向选民进行财产公示了④参见《萨科齐还未上任，先公布财产申报清单》，载新华网，http://news．xinhuanet．com/mrdx/2007－05/13/content_6091609．htm．最后访问时间:2016年10月10日。。对于非选举性公职人员，一般不要求其在欲获得公职岗位之初就申报财产，而是在被拟选为公职人员之时而尚未任职之前再申报财产。这其中涉及到公职人员隐私权保护问题。在现代国家，选举性公职人员在总体公职人员数量中占据少数，而非选举性公职人员则占据绝大多数，实际上随着文官制度的发展，非选举性公职人员作为庞大的文官群体成为反腐败的主要对象，但是由于数量庞大，如果要求非选举性公职人员在欲获得公职身份或公职职位时申报财产，可能会侵犯其隐私权，因为非选举性公职人员所要谋求的公职岗位未必十分重要，而且存在最终不被选任为公职人员的可能，所以不宜在其被选任为公职人员之前就要求其申报财产。相比较而言，选举性公职人员所要谋求的公职岗位往往是国家非常重要的公职岗位，所以要求其先行申报财产，宣示其财产来源的合法性，以保证不将错误的人员遴选到国家重要岗位。

第二，对非选举性公职人员统一规定为任职前申报，并将具体申报时间统一规定在任职公示期申报财产。在我国，2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》规定，“领导干部成为报告义务人的一个月之内，应当报告家庭财产”;2017年《领导干部报告个人有关事项规定》规定，拟提拔为本规定第二条所列申报主体范围的考察对象或拟列入该范围的后备干部人选应当申报财产。可见，我国现行财产申报制度并不统一，前者为任职后申报，后者为任职前申报。本文认为，我国的任职申报制度应统一采取任职前申报，有助于防止已存在腐败或违法行为的人员被选任到公职岗位，以更好地实现财产申报反腐防腐之目的。

上文已述，对非选举性公职人员采用选任后申报，选任后申报不等同于任职后申报，而是在选任之后和任职之前进行申报。非选举性公职人员获得公职岗位的选任之后，一般存在着一个公示期，即对拟选人员进行公示，公示期过后才得以任职。我国《公务员法》第46条规定，公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第41条规定，实行党政领导干部任职前公示制度。提拔担任厅局级以下领导职务的，除特殊岗位和在换届考察时已进行过公示的人选外，在党委(党组)讨论决定后、下发任职通知前，应当在一定范围内进行公示。综合这两个规范性文件的规定，我国公职人员在任职之前均须先行公示。本文认为，应当统一要求非选举性公职人员在公示期申报财产，接受监督，如果其申报的财产信息反映出该人员存在腐败等违法行为或者存在虚假申报情形，则应当取消其任职资格，防止已存在腐败或者其他违法行为的人员获得公职身份或者公职岗位。在我国，任职公示制度是法定制度，将财产申报信息放入监督内容之中，有助于利用任职公示制度落实财产申报制度。

第三，对任职申报宜做扩大解释，将初任公职人员纳入财产申报主体的范围，要求公民在获得公职身份之初便进行财产申报。上文有述，公职人员财产申报类型及申报时间的设计应强调“面、线、点”相结合，其中“线”的强调意在使公职人员的财产申报从初次申报到一年一度的日常申报以至离职申报之间形成一条不间断的线，一来对公职人员的财产变化实施不间断地监督，及时发现和防止腐败行为，二来通过对公职人员财产信息的前后比较以便更好地发现可能存在的腐败行为。所以，初次申报非常重要，因为它是公职人员此后财产变化脉络的初始点;如果在公职人员从事公职一定时间后或是经过较长的时间担任领导职务时再要求其进行初次财产申报，此次申报的财产信息反而成为了日后比对财产变化的初始信息，之前的财产来源合法性问题无形中被忽略了。因此，初次申报财产的时间应当尽量前置，尽可能完整地掌握公职人员财产变化情况，基于此，应当将任职申报扩大理解，要求公职人员在初次获得公职人员身份时申报财产。具体申报时间可区分两种情况。我国绝大多数的公职人员来源于针对大学毕业生的公招公考，但也有一部分来源于社会公选或聘任，而且聘任制公职人员呈现扩大趋势，尤其是在沿海发达地区，通过社会公选或聘任的公职人员，也可直接任领导职位，事业单位尤其是如此，任职之前一般也要采取任职公示。因此，从大学应往届毕业生直接考录的担任非领导职务的公职人员，可要求其被录用之后再申报财产;面向社会采用公选、公开招聘等程序录用的担任领导职务的公职人员，应要求其在任职公示期申报财产，以宣示其财产来源的合法性，防止已存在违法违规的人员担任领导职务。

四、现职申报类型及其申报时间的具体设计

现职申报是指公职人员在现有公职岗位任职存续期间进行的财产申报。如果公职人员从现有职务或职级转任至另一职务或职级而需要进行任职申报，则应另行适用任职申报制度。现职申报是公职人员财产申报类型中的重要类型，是一种日常性的财产申报制度，在公职人员享有公职身份期间的多次财产申报中，现职申报占据大多数，因此，现职申报类型及其申报时间的设计非常重要。借鉴域外财产申报法制并根据财产信息等申报内容的不同，做出如下设计。

第一，基本财产信息的申报宜采用一年一申报，并且统一年度申报时间，形成集中申报之势。我国2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》第六条规定，“领导干部报告家庭财产每二年由各单位组织报告一次，报告时间为奇数年份的一月一日至一月三十一日”;我国2017年《领导干部报告个人有关事项规定》第五条规定，“领导干部应当于每年1月31日前集中报告一次上一年度本规定第三条、第四条所列事项”。可见，对省部级领导干部规定为两年一报，对处级以上领导干部规定为一年一报。中央一再强调，反腐败没有职务高低，“不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要一查到底，决不姑息。”①参见中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》中关于“坚决有力惩治腐败”的内容。所以，无论是省部级还是处级以上领导，为了切实加大反腐力度，应当统一规定为一年一报，以增强财产申报制度反腐防腐的功能。

第二，财产异动情况随时发生随时申报。上文有述，“财产异动”是指公职人员的财产在某一时间或某一时期发生数量上、价值上的重大变动。其中主要强调两点:一是时间上的突然性，非逐渐增加或减少，而是在某一时间或某一时期突然增加或减少;二是数量上、价值上的大幅增加或减少。④参见乔亚南:《我国公职人员财产申报制度的实践、困惑及其法制化路向》，载《河南财经政法大学学报》2014年第4期。借鉴域外财产申报法制经验，财产异动情况包括:债权债务重大异动情形、重大财产性交易、财产数额的大额增加等。⑤同④。债权债务重大异动情形包括获得高额债权和负担高额债务或无力偿债。获得高额债权有可能是公职人员利用职权获得利益的变相形式，负担高额债务或无力偿债则有可能导致公职人员在巨大的还债压力下利用权力谋取利益来还债，从而走上腐败之路。例如中关村邮电局双榆树支局原局长耿某为了还债而贪污⑥参见《贪售猴票还债，邮政局长获刑》，载《北京晚报》2016年1月8日。、成都市某地税局税收专管员李某为了还债而贪污⑦参见《为赌博、还债 武侯地税局一专管员贪污285万被判刑》，载《华西都市报》2015年11月15日。等等。许多国家都要求公职人员申报债权债务，例如美国《道德改革法》规定，公职人员要对其从亲属之外获得礼物和馈赠的情况进行说明、对从亲属之外的任何其他债权人负担的超过10000美元的债务进行说明等等，⑧参见 Reform Act of 1989，Pub．L．No．101 －194，§ 102(a)(4)，103stat．1728．韩国《公职人员伦理法》要求申报债权、债务的实际金额⑨参见 Public Service Ethics Act Republic of Korea，Article 4(3)，［Amended by Act No．4566，Jun．11，1993;Act No．4853，Dec．31，1994］．The version from United Nations Public Administration Network(UNPAN)．，新加坡要求公职人员进行“财务窘境”申报，签署未来一年之内不会陷入财务困窘的承诺书，防止公职人员在巨大债务压力下利用权力谋取利益来还债①参见中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组:《国外公职人员财产申报与公示制度》，中国社会科学出版社2013年版，第105页。。再如我国香港地区公职人员也要求申报债务，并对债务问题的公务员管理做了详细规定。香港地区公务员事务局通告第4/2002号专门规定了“公务员个人财务管理及公务员欠债问题管理措施”，《持廉守正——香港公务员实务守则》中明确提示，“政府人员为偿还欠债可能不惜参与贪污及其他非法勾当”，“政府人员因承受着重大的经济压力，可能影响工作表现”，“作为管理人员，应多加留意员工因欠债所表现的种种迹象”，“考虑及安排将有欠债问题的员工调离较容易导致贪污的岗位”。②参见我国香港《持廉守正——香港公务员实务守则》，具体见“知彼——了解法规与贪污问题的诱因”内容中的第三部分“容易导致贪污舞弊的情况”。公职人员发生重大财产性交易可能与腐败行为相联系，所以有些国家要求公职人员对重大财产性交易情况予以申报，所谓重大财产性交易可根据各个国家消费水平和商业习惯来衡量，有的国家规定的比较严格，例如美国《道德改革法》规定，对于不动产、股票、债券、期货或其他证券的交易，价值超过1000美元的，公职人员应当申报交易的数额和日期。③参见 Ethics Reform Act of 1989，Pub．L．No．101 －194，§102(a)(5)，103stat．1728．重大财产性交易也包括对公司企业的重大投资，例如我国香港地区要求公职人员投资入股超过一定比例，应当及时申报。④参见杨晓光:《国(境)外财产申报制度比较研究——兼论我国财产申报制度的构建思路》，浙江人民出版社2014年版，第262页。公职人员财产数额大额增加时非常值得关注，也应当纳入财产申报制度的监管视野。

可见，除了基本财产信息申报之外，财产异动情况的申报也是财产申报制度的重要内容，目前我国财产申报制度尚未将财产异动情况纳入申报内容，今后应当予以完善。财产异动情况的申报应当根据财产异动情况随时发生随时申报，不受现职申报年度统一申报时间的限制，统一申报时间只针对于公职人员基本财产信息的申报。只有建立随时发生随时申报的机制才能将真正实现财产异动情况申报制度的反腐效果，才能及时发现、纠正或防止可能存在的腐败行为，才能藉此增强我国财产申报制度反腐防腐实效。

第三，建立指定申报制度，随时指定随时申报。前文有述，应当按照法定申报与指定申报相结合设计申报时间，指定申报是法定申报的有效补充。为了达到精准反腐的目的以及及时发现和纠正腐败行为，可以授权有关机关指定某公职人员申报财产的权力。有权机关可以基于反腐考量，如发现某公职人员可能存在腐败行为或者某公职人员存在被投诉、举报其存在腐败行为等情形，可以责令公职人员立即申报财产，不受年度统一申报时间的限制。有关机关既可指定在申报主体范围内的公职人员申报财产，也可指定不在申报主体范围内的公职人员申报财产。同时，有权机关既可要求公职人员申报全部财产，可以要求公职人员对某项财产来源或财产交易具体做出解释和说明。受指定的公职人员应当立即申报财产或做出说明，接受有部门的监督。

五、离职申报类型及其申报时间的具体设计

在财产申报研究场合，离职是指公职人员脱离公职身份。在我国，根据《公务员法》，公职人员离职有辞职、辞退、开除、退休、解聘五种情形，这五种情形都会导致公职人员脱离公职身份。我国《公务员法》虽没有“解聘”的明确规定，但该法第十六章确立了公务员聘任制度，公民可以通过聘任程序而成为公职人员而获得公职身份，那么相应地，如果其被解聘，则自然就失去了公职身份。借鉴域外财产申报法制经验并结合我国反腐实际现状，我国离职申报应当做出如下设计。

第一，应采用离职前申报，不宜采取离职后申报。对于离职申报，具体申报时间应放在离职后还是离职前，值得讨论。我国2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》第六条规定，“领导干部退(离)休后的一个月以内，应当进行家庭财产的报告，以后不再报告”。可见，我国对于省部级现职领导干部采用离职后申报。2017年《领导干部报告个人有关事项规定》第五条规定，领导干部辞去公职的，在提出辞职申请时，应当一并报告个人有关事项。可见，我国对于处级以上领导干部采用离职前申报。实际上两个文件对于离职申报规定是不尽完善的，前者只规定了“退休”一种离职情形，后者只规定了“辞职”一种离职情形，今后需要进一步完善，将辞职、辞退、开除、退休、解聘五种离职情形明确予以规定。就离职申报的具体时间来说，两个文件的规定不同，本文认为应当予以统一规定为离职前申报。我国目前已开始探索实施领导干部离任审计制度，未来可考虑将离职财产申报与离任审计制度结合起来，增强制度实效。

财产申报制度的目的在于反腐防腐，反腐防腐均需要及时发现、纠正或防止腐败行为，因此及时有效地发现和惩治腐败这是建构反腐制度的本义。离职前申报有助于及时发现和惩治腐败行为，而且对公职人员来说，离职前申报会比离职后申报带给公职人员的压力更大，因为公职人员尚未离职或者离职手续尚未办理完结，采用离职前申报财产，如果发现公职人员存在腐败行为，公职人员就有可能不能顺利离职，而要接受调查和惩罚。例如对于欲辞去公职的人员，会因为其存在腐败行为需进一步调查而不被批准辞职，再如欲退休的人员，可能不会被给予立即退休而享受退休待遇的政策。另外，如采取离职后申报，亦会给财产申报制度的实施带来一定的麻烦，因为公职人员离职之后便不再每日去单位上班，即便从其离职后申报的财产信息发现腐败嫌疑，也不利于后续的调查活动，采取离职前申报，则对仍旧在岗的公职人员进行调查、询问会比较方便。

第二，要求公职人员在离职后的一段时间内继续申报财产。关于公职人员离开公职岗位并脱离公职身份后是否需要申报财产，各国规定不一。就我国而言，为增加反腐力度并结合我国腐败的具体表现，本文认为我国公职人员离职之后仍应要求其在一段时间之内继续申报财产。国际上关于公职人员离职申报大致有四种规定:离职前申报、离职后立即申报、离职后一段之内继续申报和离职之后终身申报。例如，法国要求公职人员离职时或任职期满前进行财产申报;①参见中央纪委法规室、监察部法规司编译:《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》，中国方正出版社2012年版，第14页。美国规定公职人员离职后30日内申报财产②同①，墨西哥《公务员职责法》也规定公务员应当在卸任后的三十个自然日内申报其财产状况，③参见刘明波:《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，中国方正出版社2001年版，第167页。菲律宾《公共官员与雇员品行道德标准法》也有同样的规定④参见刘明波:《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产报告制度实施之际》，中国方正出版社，2001年版，第145页。;有的国家规定公职人员在离职后一段时间之内继续申报财产，有的国家规定3年，有的甚至规定5年、10年⑤参见杨晓光:《国(境)外财产申报制度比较研究——兼论我国财产申报制度的构建思路》，浙江人民出版社2014年版，第262页。;新加坡则采取终身申报制⑥参见《在反腐机制上新加坡建立了公务员终身财产申报制》，载新华网，http://www．takungpao．com/hkol/content/2012－06/05/content_358722．htm，最后查询时间2016年10月10日。。上述四种规定以第四种最为严格。

之所以规定公职人员离职后申报财产，总结来说，至少是为了预防以下三种情形的出现:一是公职人员任职时期存在腐败行为，并将其腐败所得隐藏起来，留待离职之后再享用“腐败果实”，腐败积蓄或利益可能在其离职之后才逐渐显现出来;二是公职人员离职前利用公权力为他人谋其利益，为躲避法律风险而不收受贿赂，留待离职后收取⑦参见《十年前帮忙退休后受贿》，载《广州日报》2016年1月7日。;三是公职人员离职之后，利用其之前的地位及影响力“发挥余热”，对现职公职人员进行“斡旋”，利用现职公职人员的权力帮助他人获取利益，并收受贿赂⑧参见《退休后“发挥余热”受贿40万》，载《检察日报》，2015年9月23日。。那么就我国而言，上述三种情况显然存在、甚至是大量存在。有不少官员都存在着“任内利用职权谋取利益而等退休之后便可享用”的心理，这种心理最为突出的表现在我国官员的“59岁现象”。中国社会科学院2014年3月发布的《法治蓝皮书》中指出，当前中国腐败案件的“59岁现象”突出，公职人员在临近退休年龄之际利用手中权力大肆贪腐，⑨参见《“59岁现象”发人深省》，载《中华工商时报》2014年3月3日。所谓“有权不用、过期作废”，趁着尚在掌握权力之时赶快谋取利益以留待退休之后享用。所以，我国非常需要建立离职后申报财产的制度，以应对上述腐败现象。一般来说，为逃避监督，公职人员不会一退休就开始恣意享用腐败积蓄，而是等退休一段时间之后才开始逐渐放松地享用腐败所得，所以，其任内发生腐败行为以及因此获得腐败收益及腐败所得，往往在公职人员退休一段时间之后才逐渐浮现出来。因此，我国应要求公职人员离职之后的一段时间之内仍继续申报财产，以此有效应对腐败现象。至于这“一段时间”设置多长，本文可以根据公职人员级别高低区分规定，对级别较高的公职人员规定较长的时间，对级别较低的公职人员规定较短的时间。但如果时间太短，不足以打消公职人员任内谋取利益、等退休后享用的心理，实践中存在退休多年还在受贿，甚至退休近10年还在斡旋受贿的①参见《退休后“发挥余热”受贿40万》，载《检察日报》2015年9月23日。。“权力余热”现象是我国值得重视的腐败现象②参见《遏制“权力余热”，制度亟待发力》，载《中国法院网》，http://www．chinacourt．org/article/detail/2015/01/id/1542475．shtml．最后查询时间:2016年10月10日。，可借财产申报制度予以防治。目前不宜采取新加坡的终身申报制，有鉴于反腐文化和环境尚需进一步发展，且我国官员对财产申报制度在心理上还需逐渐适应，另外，采取终身申报制是否有可能侵害公民隐私权尚需要进一步讨论。离职后的申报财产的具体时间可参考现职申报制度，统一设置为一年一报，在每年的1月1日至31日期间申报财产。

第三，离职后申报可以引入指定申报制，指定任内可能存在腐败行为的离职人员申报财产。我国目前保持高压反腐态势，不少公职人员在退休之后被发现存在腐败行为而被惩处，③参见《今年已有逾20名退休高官被查 其中一人已退休6年》，载人民网，http://politics．people．com．cn/n/2014/0914/c1001－25656854．html．最后查询时间:2016年10月10日。“退了退了，一退就了”，这种思维定式在以往官场中是所谓的“潜在共识”，目前正在被打破。为了方便有关机关查处腐败，可以引入指定申报制作为上述离职后申报制度的补充。上文有述，对于公职人员离职后一段时间内继续申报财产，参考现职申报采用一年一报，但是如果发现离职人员可能存在腐败行为则可不必受一年一报的时间限制，有权机关可以随时发现随时指定离职人员申报财产或者对某项财产来源或财产交易做出说明，为有权机关提供调查腐败之更加方便的机制。离职人员在接到被有权机关的指定申报通知之后，应当立即申报，以配合有权机关调查腐败情况，如不申报，虽其已离职，也并不妨碍有权机关对其进行追责。