养老保险经办模式的公共服务能力比较研究——基于陕西咸阳的实证分析

周　明，黄　蓉，崔　燕

(1.西北大学 公共管理学院， 陕西 西安 710127；2.咸阳市养老保险经办处， 陕西 咸阳 712000)

经办能力直接影响着养老保险制度的实施效果，经办服务关系着养老保险制度的运行质量。十八届三中全会提出要建立更加快捷、便民、高效的经办服务体系。十九大报告进一步指出，未来要建立全国统一的社会保险公共服务平台。在此背景下，我国养老保险经办服务工作受到极大关注。改革以往分散、低效率的经办模式，以提高养老保险经办机构的公共服务能力，增强养老保险的可及性，已成为当前养老保险事业发展的重点。

一、相关文献述评

养老保险经办服务本质上是一项基本公共服务[1-3]，经办能力的高低直接影响着参保者享受养老保险制度的质量。在养老保险经办公共服务能力方面，目前的研究主要集中在以下几个方面：

一是养老保险机构经办能力评价。一些学者从经办机构内部管理因素来测评经办机构服务能力[4-5]，也有学者侧重从外部因素来测定不同经办管理体制下经办机构的绩效[6-8]。采用的方法主要为因子分析法、结构方程模型、DEA数据包络处理法等。而采用结构方程模型，从内外两方面因素对养老机构经办能力进行评价是目前的研究方向[9-10]。

二是各地经办模式的现状问题分析。大部分文献在此方面得出的结论相似，归纳出目前我国社保经办机构存在着负载重、结构不合理、模式不统一、机构分立以及服务效率低下等问题[11-13]。

三是养老经办模式的比较和整合。通过比较各种经办模式的绩效发现，统一经办模式下的社会保险经办机构服务成本更低、服务效率更高[14]。基于此，学者们开始主张实行“五险合一”，形成低成本、高效率、服务型的社会保险集中经办模式，以优化经办机构资源配置，提高经办服务水平[15-18]。在经办模式的整合上，各地社会保险经办机构要打破封闭，加快统一经办服务的流程标准[19]，从横向集权和纵向分权两个视角进行经办机构管理模式整合[20]。整合后在经办能力提升路径上，应以被服务人群的服务体验作为社会保险经办机构的工作重心[21]；实行统一经办模式的同时，要整合经办资源，标准化规范经办机构建设[22-24]，增强社保经办机构信息化水平[25-27]，建立持续稳定的法律政策，为经办机构能力提升提供良好的制度环境[28]。

综上文献，现有研究总结了养老以及社会保险经办的不同模式，在统一经办运行模式和提升经办机构公共服务能力方面形成了基础认识，但是依然存在两方面不足：一是在研究对象上，学者们研究全国整体状况的很多，研究特定经办机构公共服务问题的较少；一是在研究方法上，定性分析多，定量研究少，尤其缺乏针对省级垂直化管理下养老保险经办模式的公共服务能力对比分析的文献。目前在垂直经办模式下经办能力的研究文献主要是席恒、魏雨(2017)对陕西省城镇职工养老经办模式的整体性评价[29]，实际上即便在陕西省，各地垂直经办模式也有不同。鉴于此，本文力图构建一个包括业务能力指标、硬件设施指标、保障指标、沟通指标、体制适应指标和发展指标在内的养老保险经办模式公共服务能力的评价模型，选择省级垂直化管理下的两种养老保险经办模式作为样本，运用因子分析法进行两种经办模式公共服务能力的对比研究，以期为养老(社会)保险经办机构模式整合提供更多的基础数据和讨论，为提升养老(社会)保险经办机构公共服务能力提供经验支持。

二、数据来源、变量设计与研究方法

(一)数据来源

本文使用的样本数据来源于2016年4-6月课题组的调研。调研以陕西咸阳本级以及13个县区社会养老保险经办机构作为调研对象，抽取了两个区县养老经办机构进行了实地走访访谈。问卷调查主要面向各经办中心工作人员，共发放问卷120份，回收120份，经检验，问卷全部有效。同时对咸阳市本级和各区县主管领导以及服务大厅工作人员进行了访谈，以确保问卷能够更为真实地反映实际情况。此外，还通过对陕西省社会保障局、咸阳市人力资源和社会保障局以及咸阳市养老保险经办处提供各级经办机构的资料、报表等进行数据补充。

(二)变量定义

在前述相关文献研究的基础上，针对咸阳市养老保险经办机构运行的实际情况，从业务能力、硬件设施能力、保障能力、沟通能力、体制适应能力、发展能力等六个方面[30]，构建出养老保险经办模式公共服务能力评价模型(图1)。遵循“全面涵盖、重点突出、科学合理”的原则，选取了19项指标构建评价指标体系(表1)，以考量目前陕西咸阳养老保险经办模式的公共服务能力。

按照上述评价指标体系设计调查问卷，并对指标运行状态进行赋值，赋值结果为：5—很好，4—好，3—一般，2—差，1—很差，指标得分越高，说明该项指标所代表的实际经办能力越强。

养老保险经办机构公共服务能力评价是一个综合性的评价，指标采取定性与定量指标相结合的方式，并且由于定性指标较多，定量指标较少，在指标权重的赋值中，主要采用问卷调查法、专家打分法、因子分析法主客观综合评价法来确定指标权重。

图1　养老保险经办模式公共服务能力评价模型

指标编号指标名称指标编号指标名称X1经办机构人均负荷情况X11基金扩面完成情况X2经办人员学历层次配比情况X12稽核情况X3经办人员流动情况X13退休金及时足额社会化发放情况X4对经办人员培训情况X14退休人员社会化管理情况X5岗位设置完善情况X15与其他部门协调沟通情况X6工作流程设计合理情况X16异地转移接续情况X7信息化建设情况X17信息披露情况X8经办机构基础设施建设情况X18标准化建设情况X9办公经费到位情况X19经办机构管理体制情况X10基金征缴情况

(三)研究方法

在问卷调查的基础上，采用因子分析法对数据进行提取公因子，概括19项指标，找出影响不同模式下经办机构服务能力的几个综合因子，并对集中经办模式和分散经办模式下的养老经办机构实际运行情况进行对比分析，评价不同经办模式的公共服务能力水平。

三、两种垂直经办模式经办能力的实证分析

(一)效度检验

采用SPSS16.0统计软件对调查数据进行统计分析。在因子分析前，先对19项指标的原始数据进行标准化处理，然后利用KMO检验和Bartlett球形检验对标准化的数据进行检验，判断应用因子分析法是否合适。检验结果如表2所示，KMO值为0.708，接近1，且Bartlett球形检验的显著水平非常高，其Sig为0，所以适合进行因子分析。

(二)提取公因子

采用主成分法提取公因子，如表3所示。提取的6个公因子，其累计方差贡献率为86.679%，说明6个公因子解释了所有指标86.679%的内容，代表性强。

表2　KMO 和 Bartlett 的检验

表3　解释总方差

提取方法：主成分分析。

(三)因子命名

计算各项指标的因子成分，同时采用方差最大法对因子成分矩阵进行正交旋转，如表4所示。根据旋转成分矩阵对六个公因子命名：

第一，公因子K1指标中包含的因子成分有：工作流程设计合理情况(0.937)、经办人员流动情况(0.848)、办公经费到位情况(0.761)、岗位设置完善情况(0.745)、经办机构人均负荷情况(0.699)。因此将公因子K1命名为业务能力因子。

第二，公因子K2指标中包含的因子成分有：信息化建设情况(0.833)、标准化建设情况(0.636)、信息披露情况(0.607)和经办机构基础设施建设情况(0.526)。因此将公因子K2命名为硬件设施能力因子。

第三，公因子K3指标中包含的因子成分有：基金征缴情况(0.753)、基金扩面完成情况(0.736)、退休金及时足额社会化发放情况(0.686)和稽核情况(0.617)。因此将公因子K3命名为保障能力因子。

表4　旋转后成分矩阵a

提取方法 :主成分分析法。

第四，公因子K4指标中包含的因子成分有：与其他部门协调沟通情况(0.906)、退休人员社会化管理情况(0.613)。因此将公因子K4命名为沟通能力因子。

第五，公因子K5指标中包含的因子成分有：经办机构管理体制情况(0.894)、异地转移接续情况(0.808)。因此将公因子K5命名为体制适应能力因子。

第六，公因子K6指标中包含的因子成分有：经办人员学历层次配比情况(0.897)、对经办人员培训情况(0.811)。因此将公因子K6命名为发展能力因子。

(四)因子得分

利用回归法估计得出因子得分系数，如表5。

咸阳地区的三原县与渭城区分别是“集中经办”与“分散经办”的代表县区，通过公式K=(21.046K1+16.384K2+13.502K3+12.754K4+12.21K5+10.783K6)/86.679，可计算这两种不同经办模式的公共服务能力综合得分，如表6所示。

表5　成分得分系数矩阵

提取方法：主成分分析法。 旋转法:具有 Kaiser 标准化的正交旋转法。

表6　“三原模式”和“渭城模式”的综合得分

(五)两种养老保险经办模式的比较与分析

在咸阳市养老保险经办模式公共服务能力分析与比较中，三原县实行的是养老保险集中经办模式，将机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险和城乡居民养老保险三险“统一经办，统一省级垂直化管理”；而渭城区实行的是分散经办模式，其中机关事业统筹办和城乡居民养老保险经办中心实行属地化管理，城镇职工养老保险经办中心实行省级垂直管理。三原县合署办公、集中经办的特点，使其在业务能力、硬件设施能力、保障能力、沟通能力、体制适应能力上极具优势，领先于渭城区的养老保险分散经办模式，但在经办人员的学历层次以及经办人员培训深度方面不及渭城区。因此，三原模式整体运行状况优于渭城模式，其公共服务能力更强。

1.业务能力涉及经办工作流程、经费、岗位设置、人员流动等因素，这些因素是开展经办服务的基本条件。

三原县集中经办模式在业务能力方面得分为8.720，高于渭城区分散经办模式的6.784，说明集中经办业务整合能力大于分散经办能力。通过实地调研进一步验证了这一点：(1)三原县经办机构，统一办公场所，通过分险种的业务流程整合统一，方便了参保对象办理业务；加强了工作流程设计的合理性，提高了经办机构的整体工作效率。但渭城区各经办机构流程设计不合理，同一业务参保者要多次往返，存在经办环节繁琐等问题，大大降低了各经办机构的工作效率。(2)在岗位设置上，渭城区养老保险经办人均负荷比为2766∶1，明显高于三原县养老保险经办人均负荷比(2500∶1)，高负荷在一定程度上会降低工作的专业性和效率。(3)两种模式经办机构人员的流动性总体均较差，但三原集中经办，对经办人员的整合利用度较高，可以有效缓减经办体制下人事流动机制不畅带来的负面影响。

2.硬件设施能力涉及经办工作信息化、基础设施标准化建设等方面，是经办服务顺利进行的支撑。

三原县集中经办模式在硬件设施能力方面得分为2.073，高于渭城区分散经办模式的1.309，说明集中经办模式的硬件设施能力强于分散经办模式。通过实地调研发现：(1)目前，三原县经办机构正在进行企业职工养老保险、城乡居民养老保险和机关事业养老保险的统一数据归集管理；渭城区只有城镇职工养老保险接入统一的信息系统，系统化征缴基金和发放待遇。但其他险种在数据的上报、管理方面还没有实行统一集中管理。(2)三原县养老保险经办中心按照国家标准化管理，从经办场所外观标识到内部业务管理都实现了统一部署；渭城区由于独立分散办公，只有城镇企业职工养老保险经办机构实现了标准化建设。

3. 保障能力涉及养老基金的运行情况，对于保障经办机构实现其职能具有重要指示作用。

三原县集中经办模式在保障能力方面得分为6.348，高于渭城区分散经办模式的5.619，说明集中经办模式的保障能力强于分散经办模式。调查发现：2014年初到2016年底，三原县养老保险经办中心基金征缴扩面7265人，完成征缴任务的182%，追缴社会保险费807万元。渭城区各经办机构基金征缴扩面9601人，完成征缴任务的109%，追缴保险费738万元。总体上过去三年，三原县在完成上级下达的任务方面，在基金的扩面、征缴、稽核等方面做得更好。

4. 沟通能力涉及经办机构与其他职能部门、参保对象的沟通状况，沟通能力的好坏直接影响公众的满意度。

三原县集中经办模式在沟通能力方面得分为1.358，高于渭城区分散经办模式的1.092，说明集中经办模式的沟通能力强于分散经办模式。目前，渭城区养老保险经办机构存在的最大问题是——票据传递问题。由于体制问题，参保缴费票据要经过多个机构、多个人手经办，造成票据传递过程中常常出现个人信息缺失、没有个人缴费编号、遗漏缴费人员等情况，导致不能及时完整地为缴费人员结转记账。此外，渭城区各险种的分散经办，一定程度上增加了与参保对象及时沟通的难度，加大了参保者的各项成本。而三原县的集中经办模式不存在上述问题。

5.体制适应能力涉及经办机构服务工作与养老保险制度、政策的匹配度，直接影响养老保险制度和政策的贯彻程度。

三原县集中经办模式在体制适应能力方面得分为1.564，高于渭城区分散经办模式的1.015，说明集中经办模式的体制适应能力强于分散经办模式。因为三原县机关事业基本养老保险、工伤和生育保险委托三原养老保险经办中心统一管理，所以本质上是合署办公，纳入垂直管理体系。在三原县集中经办模式下，各险种相同业务流程统一办理，大大减少了中间环节，一方面节约了工作人员的数量，另一方面大大减少了参保者的各项成本。而渭城区各个养老保险经办机构实行分散办公，其中养老保险经办中心实行垂直管理，机关事业统筹办和城乡居民养老保险经办中心实行属地化管理。分散办公这种模式，随着经办工作量加大，人均工作量也相应地增大，各险种、各人群之间存在的转移接续等工作进一步加大了难度，显然无法与集中经办模式相比较。

6.发展能力涉及经办人员学历层次、学习培训，是经办服务持续发展的动力。

三原县集中经办模式在发展能力方面得分为3.920，高于渭城区分散经办模式的4.553，说明集中经办模式的发展能力弱于分散经办模式。这一结果有客观因素的影响，因为在经办人员招考录取过程中，渭城区经办机构招考人员学历要求本科以上，三原县经办机构只要求大专以上。所以，客观上渭城区经办机构人员学历层次高于三原县。关于经办人员工作培训情况，两地经办机构的培训工作都只是基本达标，都存在培训深度不够的问题，尤其是新政策学习和专业对口培训做得不到位。就三原县和渭城区培训情况来看，渭城区养老保险经办机构培训效果略好于三原县，因此三原县经办机构亟须重视对经办机构工作人员的业务和综合能力的培训，为经办服务的持续发展储备人才。

四、结论与政策

通过实证研究发现，养老经办机构的公共服务能力评价可以从业务能力、硬件设施能力、保障能力、沟通能力、体制适应能力以及发展能力六个方面进行综合评价，不同的经办模式，上述六个方面有所不同。通过对咸阳市及区县养老保险经办机构两种典型模式的对比发现，集中经办模式相比于分散经办模式，其公共服务能力更强，公众满意度更高。因此，在社会保险经办体系相关政策的制定上应采取下列措施。

(一)探索实行统一集中的社会保险经办模式

不仅仅是三类人群、三个养老保险险种的集中经办，更应该探索实行社会保险的集中统一经办。各险种经办机构应按照分阶段、分步骤有序推进的整合路径，归纳业务的共性，将不同险种的相同业务统一办理，逐步转变为按业务内容管理的统一经办模式。通过把不同险种中相同性质的业务整合统一，本质上实现“机构合”带动“业务合”的调整，从而形成多险种业务办理的“一站式服务”。同时充分整合利用社会和市场资源，提高经办服务质量和效率，增强参保者的服务满意度，以期实现十九大报告提出的建立全国统一的社会保险公共服务平台的战略目标。

(二)加强经办机构标准化建设和信息化建设

各级经办中心应从经办场所外观标识到内部服务流程、业务管理统一部署，精简服务窗口，方便参保对象。同时，注重经办机构信息化建设，加强各保险数据的统一集中采集及管理，方便处理结转记账、异地转移接续等问题；另一方面，加快建设“金保工程”。利用“互联网+养老保险”，依托网络、移动通讯、移动支付和社交网络等新技术，突破传统的经办服务模式。实现各机构的标准化数据管理和传递，实现参保者网上办理更多的社会保险业务，方便参保者了解各项社会保险政策，享受各项社会保险带来的福利。

(三)重视经办机构岗位设置的合理性

加快建立科学合理的经办机构人员编制制度。按照岗位人均负荷比和业务量的变化情况动态配置、调整经办机构人员编制。同时，积极吸引高素质人才进入社会保险经办机构工作，留住经办机构所需专业人才，减少工作人员的流动性。重视经办机构工作人员的学习培训工作，定期组织工作人员进行业务学习培训，从而提高工作熟练度，提升业务能力。加强经办机构工作人员的服务意识教育，端正工作态度。建立完善的绩效考核制度，结合参保对象的服务满意度评价制度，反馈经办人员的服务工作，以激励工作人员提供更优质全面的服务。

[1]杨燕绥,杨娟.论社会保障公共服务[J].社会保障研究,2009(1):27-34.

[2]周明.公共服务均等化的区域比较研究——以陕西省基本养老保险省级统筹为例[J].西北大学学报,2011(1):15-19.

[3]刘晓静,张楠.城乡统筹视角下中国养老服务体系构建[J].河北大学学报,2013(3):111-115.

[4]朱丹,程燕.社会保险基金绩效评价指标权重设计[J].中央财经大学学报,2008(8):45-49.

[5]田海涛,郑平.社保文化是能力建设的基础——访哈尔滨市社保局长全克力[J].中国社会保障,2006(12):32-33.

[6]杨燕绥,吴渊渊.社保经办机构:服务型政府的臂膀[J].中国社会保障,2008(3):28-29.

[7]张晨寒.垂直管理:养老保险经办机构能力建设的突破口[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版,2012(5):67-70.

[8]王飞跃,袁士伟,袁涛.结构方程模型下的社会保险经办机构服务能力建设分析[J]. 社会保障研究(北京),2016(1):47-56.

[9]封铁英,仇敏.新型农村社会养老保险经办机构服务能力及其影响因素的实证研究[J].西安交通大学学报：社会科学版,2013(1):85-94.

[10] 周明,张锐.社会保险基本公共服务能力影响因素研究[J].河北大学学报,2017(3):52-62.

[11] 孟卫军,秦丽,沈勤.社会保险经办机构的管理现状和问题[J].经济研究导刊,2011(36):67-68.

[12] 郑秉文.中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路[J].中国人口科学,2013(6):2-16.

[13] 唐霁松,郑永妍,贺小林.社保经办机构服务人次国际比较[J].中国社会保障,2015(1):42-43.

[14] Neil Gilbert. Administering purchase of services between public and private agencies issues in contract design[J]. Social Security Reforms Empowering the Administrators,2006(5).

[15] 席恒,张静宜.地税代征还是回归社保——“五险合一”分量总和基础上的路径选择[J].西北大学学报,2008(11):64-68.

[16] 傅志明,刘玉璞.创新经办模式,健全完善经办管理服务体制机制[J].山东人力资源和社会保障,2013(10):36-39.

[17] 顾海.我国社会保险经办组织体系的环境变化与组织变革[J].南京社会科学,2015(10):76-82.

[18] 贺德孝,蔡海清,陈秀豪,等.健全经办管理体制,“多险合一”咋整?[J].中国社会保障,2016(3):20-23.

[19] 胡晓义.做好社保经办服务工作，把党的惠民政策落到实处[N].中国劳动保障报，2014-09-16(3).

[20] 单大圣.中国医疗保障管理体制研究综述[J].卫生经济,2013(1):7-12.

[21] Jane Linden Richard Wheeler and Tim Wiley. Grating ualue through performance management in social security administrations[J].The Case Studies by the ISSA and Accenture,2004(11).

[22] 杨燕绥.社会保险经办机构能力建设研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2011.

[23] 罗俊鑫.提高社会保险经办管理服务能力的六点思考[J].中国社会保障,2013(7):44-45.

[24] 李常印.社保经办改革,整合资源最重要[J].中国人力资源社会保障,2015(10):39-40

[25] Geneva. Presentation of the manual: ICT poroject management in social security[J]. Meeting of the ISSA Information and Communication Technology Advisory Board,2006(5).

[26] 王琦.提升社保经办能力亟待机构整合与管理创新[J].劳动保障世界,2009(1):87-88.

[27] 曹峰,余田.社保经办机构能力建设理论研究[J].人力资源管理,2015(1):254-257.

[28] 张映芹,张瑞峰.公正视野下社会保障制度的法制建设[J].西安财经学院学报,2012(4):103-107.

[29] 席恒,魏雨.垂直管理模式下养老保险经办能力综合评价——基于陕西省的调查分析[J].河北大学学报,2017(3):43-51.

[30] 崔燕.咸阳市养老保险经办模式研究[D].西安：西北大学,2014.