地方政府农村土地流转网络治理机制探索<br/>——以陕西杨凌示范区为例

地方政府农村土地流转网络治理机制探索
——以陕西杨凌示范区为例

2018-03-30涂满章詹朝裕陈敏洁

西安财经大学学报 2018年2期

涂满章，詹朝裕，陈敏洁

(1.中国社会科学院研究生院，北京　100102；2.厦门同博咨询有限公司，福建厦门　361009；3. 武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉　430072；4.政协重庆市合川区委员会，重庆合川　401520；5.龙岩市龙地置业有限公司，福建龙岩　364000)

一、引言

新型城镇化建设正在开启新一轮农村改革大潮，而创新农村土地流转机制，促进农业生产效率的提高，也必将是这一浪头中的先行者。党的十八届三中全会以来，创新农村土地流转机制成为加快农业发展方式转型，推进新农村建设的重要途径。新的历史环境决定了农村土地流转问题不仅仅是单纯土地本身的问题，而是事关“三农”，牵涉国民经济可持续发展与社会和谐稳定的重大问题。创新农村土地流转机制的核心在于能够将政府、市场和社会等多主体的力量进行整合，使各方主体共同参与到农村土地流转管理工作中来，使农村土地流转既能适应当前的经济新常态，又能最大限度地增加社会和谐因素。而在农村土地流转参与主体多元化的趋势下，政府该如何进行自身角色定位？如何与非政府主体合作？这都成为目前农村土地流转机制创新亟待解决的问题。

由于农村土地流转政策创新的现实需要，地方政府已经将网络治理应用于治理实践，特别是在土地流转中各主体的角色定位、权责分配和合作机制，以及提升处理土地流转过程中各种突发情况的能力等方面所进行的治理探索。网络治理多元化、分权化的理念在促进土地流转中多主体间协商协作和互利互补中发挥着日益重要的作用。本研究尝试从理论和实践角度分析网络治理用于创新农村土地流转机制的可行性，为地方政府创新农村土地流转机制提供理论支持和实践指导。以杨凌示范区为例，研究政府如何通过网络治理实现农村土地流转机制创新中的多方共赢。

二、网络治理和农村土地流转研究综述

(一) 网络治理的相关研究

网络治理理论是欧美公共管理研究者在20世纪90年代，为了应对市场失灵和政府失灵的理论空缺，将政策网络研究与治理理论结合起来产生的治理理论[1]。该理论认为在政府公共部门与私人部门相互依赖不断增强的情况下，应该使用不同于传统的科层制和市场化思路，使用更加适应复杂和动态社会环境的网络形式来融合市场或科层制进行治理[2]。网络能使权力的分配出现差异，不再是单边运行，但总体上又相互依赖，从而不同于科层制[3]。同时，网络治理使人们在组织层次上考察团队的结构和绩效，不再只是在单个企业或者政府单位层次上[4]。网络治理的具体概念最先由Stephen Gildsmith和Willian D. Eggers提出。他们认为，网络治理是通过公私部门合作提供公共服务的治理模式[5]。根据网络成员关系的差异，目前网络治理主要分为共享型、领导型和行政型三种模式[6]。网络治理的本质其实就是参与主体在这种介于公共部门与私营部门之间的治理结构中，经过对资源的相互依赖和经常性的互动，形成了解决现实问题的共同愿景和有效途径。

国内最早对网络治理进行界定的学者是陈振明。他指出网络治理是增进公共利益的有效过程，是政府部门与私营部门等非政府部门之间分享公共权力并共同行使管理权限的多主体参与公共事务的有效过程[7]。对于网络治理的理论主张、治理结构和治理机制，国内学者也进行了较为全面的分析。认为政策网络理论与治理理论的结合，促成了网络治理理论的形成，其网络结构是一个有着共同价值诉求的自组织系统，其治理机制关键在于信任机制和协调机制的培育[8]。网络治理的主要特点被归纳为以下三点：追求共同目标；政府、私营组织、非营利组织或公民个人的多主体参与；分享公共权力[9]。综合来看，分权和多主体参与互动始终是网络治理强调的两大特质。

地方政府网络治理是国内研究较为成熟的领域，已经发展为既有成熟地方政府网络治理理论支撑[10]，又有规范实践分析方式[11]的系统研究，但对于网络治理理论的应用，还存在明显的研究缺口。农村土地流转通常涉及地方政府、农户、企业等多元主体，运用网络治理进行土地流转治理创新研究具有天然的适用性。

(二)农村土地流转相关研究

国内目前对于土地流转的研究主要集中于三个方面：一是制度性问题。对于农村土地流转制度改革，不同学者持有不同的态度。持保守态度的学者认为我国应该保持现有农村土地制度，慎谈土地大规模流转[12]。持理性态度的学者认为应该在对农村土地的社会性质、农业经济的特点、土地确权[13]、流转模式[14]、法律定位[15]等问题做出实事求是的评价的基础上，进行农村土地流转制度创新[16]。也有学者认为应大力创新农村土地流转制度，为农业规模化、专业化生产提供保障[17]。二是农户土地流转意愿研究。国内关于农村土地流转的研究大都集中于此。研究者分别从土地政策[18]、社会保障和农户资源禀赋[19]、农民分化和农户土地情节[20]、土地流转模式及效益[21]等多方面对农户土地流转意愿的影响因素进行研究。三是农村土地流转后的市场化问题。研究者主要关注土地流转效果[22]和市场化对策思考[23]。

农村土地流转不仅与土地政策、社会经济发展、农户资源禀赋相关，而且也与政府治理关系密切。目前国内对于农村土地流转的理论研究集中在土地确权、流转模式两个方面[24]，仅有少量研究者从社会治理视角下对农村土地流转性质[25]、乡村治理现状[26]、乡村治理趋势[27]进行了探索式的研究。关于地方政府对于农村土地流转的治理理论和治理实践的探索都还较为缺乏。有鉴于此，本文试图把网络治理理论与农村土地流转的关系梳理出来，为地方政府创新农村土地流转机制提供新的理论指导和现实思路，并降低地方政府治理成本，提高治理绩效。

三、农村土地流转网络治理分析框架

地方政府创新农村土地流转机制，关键在于建立政府、农户和企业等多元主体共同参与的利益共享合作机制。网络治理能为农村土地流转中政府、农户、非政府组织与市场等多主体的合作提供理论框架，能建立多元主体之间合作共享、利益分配的范式，为规范和明确网络成员之间的关系提供有效的制度规范，能给地方政府准确定位自身角色和处理与非政府行动者之间的关系提供指导，从而确保农村土地流转中多元主体之间形成长期、稳定的合作关系。

网络治理对政府身份地位的界定给予了一定的灵活性，政府可以通过承担不同角色在土地流转中发挥不同的作用。政府可以作为网络核心主导地位来推动土地流转和城镇化，也可以作为制度供给者来提供政策支持，还可以作为合作网络中的成员之一参与农村土地流转。无论是政府作为网络治理中的何种角色，其权威性和重要性地位都不可忽略。网络治理视角下，农户、市场和其他非政府组织都可能在土地流转中成为主导角色，突破了以往由政府主导或者农户自发流转的治理思路。

随着农村土地流转政策创新的现实需要，地方政府基于网络治理理念，建立了土地流转中各主体利益共享、权责匹配的合作机制。当前，我国地方政府对于农村土地流转的网络治理实践已经走在了理论研究之前，部分地区已经形成了以主导主体为核心，多主体参与，监督、服务、仲裁机构并存的网络治理结构。可以说，无论是政府职能转变的需要、网络治理的发展，还是科技技术的应用、实践经验的借鉴，都已为地方政府利用网络治理进行农村土地流转机制创新提供了现实条件。

多元治理主体之间的关系一般可分为基于行政命令和权威关系的领导型网络治理、基于信任和社会关系的合作型网络治理和基于市场机制和契约关系的市场型治理模式三种模式。面对不同的现实条件，采取合适的合作方式能够充分整合和发挥政府、农户、非政府组织和市场各方力量。在我国农村土地流转中，一方主导型模式(特别是政府主导)被视为我国土地流转的必然选择[28]。本文充分借鉴了三种治理模式的优势，构建了农村土地流转网络治理框架(见图1所示)。其中主导主体(一般为地方政府)对网络中其他主体具有较强的影响和控制能力，在资源享用和信息掌握方面占有优势，其他主体间同时存在直接联系和间接联系。

图1　农村土地流转网络治理图

同时，网络主体之间存在着一定形式的仲裁、监督和服务机构，保障着网络协调机制的灵敏性，他们可以是不同主体的下属机构，也可以是单独的中介组织。仲裁机构主要对土地流转治理活动中存在矛盾时给予仲裁解决，是化解各治理主体间纠纷的主体。监督机构是确保土地流转的网络治理活动得以有序开展的机构，其要监督网络治理各个主体不要偏离治理目标。服务机构主要是为土地流转网络治理活动提供咨询、管理、财税等服务的组织。三类组织的有序运营是确保土地流转网络治理体系能够有序运转的关键。

四、地方政府农村土地流转网络治理的运用：以杨凌示范区为例

(一)杨凌示范区土地流转机制创新实践

杨凌作为我国唯一的国家级农业高新技术产业示范园区，为了解决土地过于分散、农业生产效益低、农业劳动力转移等问题，为了发展现代农业，实现土地规模化、集约化利用，杨凌示范区在农村土地流转方面做了很多有益的实践探索。杨凌示范区通过组建土地银行，积极探索合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换等多种土地流转形式，极大地促进了杨凌现代农业的发展，并逐渐形成了政府主导为主，兼有多主体合作特征的政府主导型土地流转网络治理模式[28]。杨凌示范区农村土地流转中网络治理创新实践包括如下内容。

1.构建政府主导治理网络，形成三级管理创新体制。杨凌示范区在创新土地流转机制实践探索中，形成了由政府发起，多方主体参与的“土地银行”创新土地流转模式。杨凌示范区农村土地流转中，主导主体为土地流转管理部门(政府各级管理机构)，其他主体分别为作为土地流出方的农户，作为土地流入方的种植大户、合作社、农业企业等用地单位，作为土地流转中介机构的土地银行。“土地银行”在整个治理网络中处于核心位置，它实际上成为协调土地流转各方的中枢节点，关系到整个土地流转的有序进行。其中承担网络治理中配套的服务、仲裁和监管机构分别为区土地流转服务管理中心、区农村土地流转纠纷仲裁委员会、土地流转办公室。

杨凌示范区政府将自身定位为农村土地流转中的主导角色，因此对当地行政管理体制也进行了系列创新，以求更好地处理好与非政府行动者之间的关系。通过实践探索，杨凌示范区形成了三级多层次管理体制，在各级政府都成立了相应的土地流转管理机关：区级机关——由农业局牵头成立土地流转服务中心，该中心主要为示范区内的土地流转提供全面的指导和服务。乡镇级机关——由农经站牵头成立土地流转办公室，负责村级土地流转机关和部门的审批监管工作，并接受上一级机关的领导。村级机关——由村两委牵头成立土地银行和仲裁委员会，负责监督、执行具体的土地流转工作。各级机构共同发挥着信任、协调与维护作用，不仅从一定程度上避免了土地流转中政府大包大揽带来的诸多弊端，同时也避免了农户自发流转的盲目性和无序性。

2.兼顾各方利益，搭建多主体参与的土地流转平台。杨凌示范区基于土地流转涉及到多主体的利益，通过积极创建公平透明的多主体合作机制，搭建满足各方利益诉求的土地流转平台来兼顾各方主体的利益诉求。一是通过政府规划结合农户意见确定流转土地。对于需要集中利用的土地，先根据现代农业示范园区建设规划进行确定，并通过村两委和村民小组会议征求农民意见，保证各主体参与决策。二是引进市场中介组织(土地银行)，保障农村土地高效、有序流转。杨凌示范区在村级组建的“土地银行”就是介于政府、企事业单位、农户之间的，依法成立的非盈利性自治组织，在农村土地流转中有着公证、监督、服务和沟通的职能。“土地银行”一方面从农户手中获得承包土地的转租权，另一方面将农户土地的转租权出租给需要的种植大户、农业企业等单位，中间“土地银行”负责沟通各方关系和协调各方利益，协调解决各种矛盾纠纷等。同时负责其他土地流转具体工作的实施。“土地银行”的建立，不仅促进了农地规模化流转和集约化经营，也吸引了资金、技术和人才的投入，促进了农业现代化和规模化经营理念的传播，更重要的是为满足各主体利益搭建了一个相对公平的平台。

3.因地制宜，创新土地流转运行模式。杨凌示范区在农村土地流转中，因地制宜、积极探索，形成具有自身特色的“一种模式，多种形式”的土地流转运行模式。“一种模式”是指政府作为主导力量，引导、培育和扶持农民自发组建的土地银行。在现代农业示范园区内，将农户承包土地的经营权流转到其中，并对外进行出租，沟通协调各方利益，减少土地流转中的矛盾和纠纷，为农业现代化、规模化提供用地保障的“土地银行模式”。“一种模式”的核心是通过政府的行政引导，将分散在农户中的承包土地以合理的租金价格进行吸收、合并，利用规模化方式转租给具有承租能力的农业合作社或者农业企业进行现代化农业耕种和利用。

“多种形式”即是杨凌示范区根据当地存在着涉农企业、引导型合作社等不同承包主体的实际情况，发展“合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换”等多种土地流转形式。“多种形式”一方面是指转租的形式多种多样，另一方面也意味着农业发展的多样性，鼓励有能力的企业发展绿色农业、观光农业等现代化农业生产和发展方式，促进农业产业由第一产业向第二、第三产业转型升级。针对不同的流转主体，采取最有效益的流转形式，在充分发挥政府主导作用下，积极培育与非政府主体之间多样的合作关系，成效显著。

(二) 杨凌示范区土地流转创新的经验及启示

地方政府在创新农村土地流转机制的工作中，必须要考虑到多元利益主体关系的复杂性，要充分发挥和整合政府、市场各方的资源优势，使多主体共同参与到土地流转中来，以增加信任，减少冲突。网络治理秉承多元参与和分权的理念，契合服务型政府的理念要求，有利于促进社会组织和农户参与到农村土地流转中来，发挥各方力量，从而处理好地方政府与社会组织、农户关系，实现农村土地流转的有序开展。

杨凌示范区农村土地流转机制创新的实质是政府主导、多方参与，以兼顾各方利益、满足公众需求为导向，以相互信任、权责明晰的合作机制为保障，整合政府、市场、社会各方资源，实施网络化治理。

杨凌示范区在农村土地流转创新实践的经验和启示如下：

1.网络治理多元化、分权化的管理方式能体现以人为本、服务优先的理念。以人为本、服务优先，是政府治理的根本要求。网络治理将满足公众的利益诉求作为治理的目标，注重服务社会公众。在杨凌示范区的政策网络中，政府组织、企业、农户等治理主体通过“土地银行”和村两委围绕土地流转这一公共事务，通过对话、谈判、协商、妥协等集体选择和行动，带来更多的知识和信息，争取到更专业的技术支持，更全面地考虑和采纳多方利益和价值，以多方参与、协同谈判的方式解决矛盾和问题。改变了以往政府大包大揽或者农户自发低效流转的局面，实现政府、农户、企业的广泛合作。

2.网络治理统筹兼顾、协调协商的治理形式有助于满足多主体的正当利益诉求。在农村土地流转过程中，参与主体呈现出利益诉求多样、利益多元化的特点。在各方利益主体诉求中，满足多主体的正当利益诉求，特别是重视解决农民的正当利益诉求，积极回应农民的合理期望，对于社会和谐稳定、国家长治久安具有重大意义。网络治理以公共利益最大化为基本的前提条件，强调通过协调协商的渠道，通过合理的权力分享，统筹兼顾各参与主体的利益，共同管理，促使农村土地流转多主体间相互合作，相互依赖。杨凌示范区引入的“土地银行”这一中介机构，通过统筹兼顾、协调协商的治理形式，使土地流转中各主体间通过谈判、交易等方式满足各方利益诉求。

3.网络治理信任为先、多方协调的治理机制有利于提升农村土地流转效率。网络治理是基于广泛的多主体参与，倡导合作治理、互动治理，追求最高效地实现公共利益。网络治理以信任、协调与维护为核心，形成了信任、协调和维护三种机制。通过网络治理信任机制的构建能有效提升农村土地流转中多元主体的合作意识，通过协调机制的构建能增进多元主体间的合作共识，再通过维护机制发挥作用，有助于强化多元主体合作承诺，从而提高农村土地流转多元主体合作水平，提升农村土地流转效率。杨凌农村土地流转的顺利实施，与政府、农户、企业和中介组织共同组建的信任、协调和维护机制是分不开的。

4.网络治理多方合作、共同参与的治理平台能促进农村基层体制由管理走向治理。党的十八届三中全会决议用“社会治理”的概念代替了“社会管理”，一字之差却内涵巨变。推进社会治理创新，离不开农村基层体制从管理走向治理的变革。网络治理通过构建的多元主体合作、共同治理的管理平台，实施分权化管理，是对治理理论的实践和新发展，也是社会管理走向社会治理的表现。杨凌示范区在农村土地流转实践中，通过网络治理，发挥了政府、市场、农户各方治理优势，体现了多元化、分权化的治理理念，提高了农民参与农村事务的主人翁意识，是构建农村基层多元组织体系，增进基层民主决策，实现基层体制由管理走向治理的实践。

总的来说，政府主导、多方参与的网络治理是解决我国农村土地流转问题的可行选择，是地方政府积极应对农村土地流转难题、创新农村土地流转机制的可以为政府、市场、农户三方合作提供明确的理论框架和操作机制的可行选择，是实现农村基层体制从管理走向治理的变革现实体现。地方政府可以借助网络治理理念，充分发挥市场和社会力量，建立政府主导、多主体参与的农村土地流转创新模式。同时，网络治理的信任、协调和维护机制能为建立多方参与、权责清晰的长期合作机制提供强有力的支撑，能够保障各主体间长期、稳定的合作，能很好地协调政府与非政府行动者之间的关系。

五、结　语

创新农村土地流转机制是推动农业集约化和产业化发展，解决快速城镇化与耕地矛盾的重要途径。随着新型城镇化的推进，农村土地流转问题将成为“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进道路上的一大障碍。地方政府作为与农村土地流转直接相关的主体，加强农村土地流转机制创新，就成了其迫在眉睫的治理难题。杨凌示范区充分借鉴网络治理理念，以兼顾各方利益、满足公众需求为导向，有效地整合了政府、市场和社会各方资源，实现了农村土地流转的网络化治理。本研究认为在新的历史环境下，网络治理可以为地方政府建立多主体参与，共同治理，满足多主体正当利益诉求的农村土地流转创新机制提供坚实的理论支撑，可以指导地方政府更好地定位自身角色和处理与非政府行动者间的关系，是地方政府创新农村土地流转机制的可行路径选择。同时，通过实施网络治理可以促进基层体制由管理走向治理，也可以提高农户参与乡村治理的意识和能力。

[1]Robert Rhodes. New governance[J].Marxism& Reality,1999(5):3-7.

[2]R A W Rhodes. Understanding governance policy network, governance, reflexivity and accountability[M].Milton Keynes:Open University Press, 1997.

[3][波兰]彼得·什托姆普卡.信任:一种社会学理论[M].程胜利，译.北京:中华书局,2005.

[4]Klijin. Analyzing and managing policy processes in complex networks: a theoretical examination of the concept policy network and its problems[J]. Administration & Society,1996(28): 1-2.

[5]Stephen Gildsmith, Willian D.Eggers.Governing by network: the new shape of the public sector[M].Washington DC:The Brookings Institution Press,2004:5-6.

[6]Praovan,Kenis. Modes of network governance: structure, management and effectiveness [J].Journal Administration Research and Theory,2008,18(2):229-252.

[7]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社, 2003:86.

[8]鄞益奋. 网络治理:公共管理的新框架[J].公共管理学报,2009(11):89-96.

[9]孙柏瑛,李卓青.政策网络治理:公共治理的新途径[J].中国行政管理,2008(5):104-109.

[10] 姚引良,刘波,汪应洛.地方政府网络治理与和谐社会构建的理论探讨[J].中国行政管理,2009(11):91-94.

[11] 刘波,王彬,姚引良.网络治理与地方政府社会管理创新[J].中国行政管理,2013(12):89-93.

[12] 彭卫兵,张晓敏.农村土地流转的再审视——以农村人多地少的基本矛盾为视角[J].中国土地科学,2010(1):22-26.

[13] 付江涛, 纪月清, 胡浩. 新一轮承包地确权登记颁证是否促进了农户的土地流转——来自江苏省3县(市、区)的经验证据[J]. 南京农业大学学报：社会科学版, 2016(1):105-113.

[14] 凌斌. 土地流转的中国模式:组织基础与运行机制[J]. 法学研究,2014(6):80-98.

[15] 李忠夏. 农村土地流转的合宪性分析[J]. 中国法学,2015(4):123-141.

[16] 周克任. 关于农村土地流转几个问题的理论思考[J].中国土地科学,2009(10):4-6.

[17] 李勇,杨忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题,2014(2):75-80.

[18] 肖大伟.关于实施土地流转补贴政策的研究[J].中国土地科学,2010(12):10-14.