宁波突出“四大创新”推进全国土地二级市场改革试点

□ 宁波市国土资源局 陈 芳 楼立明

2017年初，宁波市列入全国28个国有建设用地二级市场试点城市，是浙江省唯一市级试点城市。同年5月，国土资源部正式批复《浙江省宁波市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》。试点以来，宁波市充分发挥先行先试的政策优势，积极探索、大胆实践、破难创新，努力开创土地二级市场交易的宁波模式，取得了初步成效。截至目前，全市共完成整宗土地转让交易710宗，面积1.07万亩，交易金额86.8亿元，带动固定资产投资141亿元；办理整宗土地抵押登记1832宗，抵押面积3.45万亩，抵押金额1043亿元。在政府引导下，宁波市通过土地二级市场，为45家新引进企业解决了用地问题，涉及用地面积936亩。

▲ 宁波保税区原寰宝能源地块转让后开发全景

一、填补法律法规空白，交易范围能扩则扩

一是首次明确转让范围。《宁波市国有建设用地使用权转让、出租、抵押管理暂行规定》中明确，各类导致国有建设用地使用权转移的行为都属于转让。明确划拨土地转让的程序，规定划拨土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产转移登记手续。二是明确转让条件。首次明确了作价出资（入股）和授权经营方式方式取得的国有建设用地使用权转让政策，明确经依法批准补缴土地出让收入后，其土地取得方式一律变更为出让。此举填补了法律法规层面对这一规定的空白。三是加强划拨土地出租管理。按照国家法律法规规定，划拨土地出租的，应当向政府缴纳土地出租年收益金，但是国家层面尚未制定具体实施办法。宁波市的试点政策明确了依法应当实行有偿使用的划拨土地使用权，可以办理出让手续；不办理出让手续的，应当向主管部门或其指定机构申报备案出租情况，包括出租面积、用途、租金、租期等，并缴纳土地出租年收益金。申报主体暂时限定为政府机关、企事业单位及社会团体组织，自然人出租不需申报。国土资源部门负责出租收益金的计征，财政部门负责出租收益金的收缴、管理和分配。四是明确涉地司法处置要求。首次明确对于司法处置涉及建设用地使用权转移的案件，涉及净地转移、在建工程转让的，应重新约定开发建设期限和履约条款，加强合同履约监管。2017年，试点政策实施以来，仅慈溪市就有125宗土地通过司法处置方式实现土地使用权转移，保障了权利人的合法权益，又促进了土地的及时利用。

二、突破原有僵硬限制，交易权限能放则放

一是探索未达到开发投资总额要求的土地有条件转让。宁波市提出的以“预告登记”方式办理转让，待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产登记的做法，在不突破相关法律规定的前提下，破解了“未完成开发投资总额的百分之二十五以上的国有建设用地使用权不得转让”的难题，在全国属于首创。截至目前，余姚、江北等地共有8宗土地以预告登记方式办理转让，土地面积139.5亩，按照平均每亩固定资产投资250万元计算，预计可增加投资3.5亿元。预告登记的做法得到了国土资源部的充分肯定，目前，全国试点城市中太原、武汉、南宁、天津市武清区等地已借鉴宁波市实践经验，出台了类似做法。二是允许工业用地分割转让。试点政策从盘活低效存量土地的角度出发，允许工业、仓储和用于科研的科教用地经批准后分割转让，有利于提高土地的利用效率。宁海县作为全市开展工业用地分割转让的试点，目前已有12家企业获准存量建设用地分割转让，涉及土地面积358.6亩，有效地解决了企业困难，盘活了有限的土地资源，促进了固定资产投资。三是放宽对抵押权人的限制。首次明确自然人、企业均可作为抵押权人依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记，突破了《担保法》等对非金融机构设定抵押权的限制。同时，规定民营机构取得的科教、医卫慈善等公共管理与公共服务用地可以设立抵押权。去年9月，在全国范围内首次为民营机构宁波赫威斯肯特学校的教育用地办理抵押登记，抵押金额2.2亿元，为民营资本投资社会事业起到了较大的推动作用。

▲ 宁波三江口

三、鼓励低效用地再开发，交易成本能降则降

一是鼓励集中开发利用。宁波市明确市场主体通过收购相邻多宗地块（包括有合法手续的空地）进行集中开发利用的，可以不再办理转让过户手续，此举节省了大量的税费。同时明确联合再开发的，地块开发完成后可以按照再开发方案约定的比例将产权分割登记到联合体成员名下（或分割转让到股东名下）。2017年，宁波完成城镇低效用地再开发项目339个，土地面积15656亩，完成省里下达任务的216.2%，在全省低效用地再开发年度考核中排名第一。二是落实好税收优惠政策。加强宣传辅导，对符合国家政策条件的转让行为，鼓励纳税人用足用好税收优惠政策；对土地及其地上建筑物一并交易行为涉及土地增值税的，如确实不能按实清算的，可以实行核定征收，核定征收率原则上按5%执行。三是实施政府优先购买。首次明确了政府优先收购的指导价格下限，为土地储备机构实行优先收购权提供了依据。在土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围内，城乡规划已经确定土地用途改变为经营性用地（工业用地除外）的国有建设用地转让和司法处置的，以及转让价格低于近3年同土地等级同类用途土地一级市场平均出让价格70%的国有建设用地，政府可以实施优先购买权。同地段同类用途平均出让价格由市物价局会同市国土资源局统一测定公布。

四、强化市场调控，交易流程能优则优

一是构建统一的交易平台。由浙江省国土资源厅统一开发的建设交易系统及服务监管平台，建立信息发布常态化、交易登记一体化、交易审批标准化、转让合同规范化的管理机制。同时，以宁波市建设用地全程监管系统为基础，开发建设土地二级市场交易管理信息子系统，实现对土地二级市场交易的交易监管，确保一级和二级市场平等对待、阳光操作、无缝衔接。二是研究建立宁波交易指数。着手构建土地市场价格体系和监管机制，利用土地市场网上交易平台和大数据分析技术，研究建立“宁波土地市场指数体系”，创新形成并着力打造“宁波指数”。三是建立“土地超市”。余姚市、奉化区、慈溪市已率先启动建立“土地超市”，结合全省“最多跑一次”改革要求，拟定国有建设用地二级市场转让权力事项清单，明确办理依据、受理材料、工作流程等内容，发布意向性的转让、出租信息，增加交易机会。截至目前，余姚市已登记104宗土地转让信息、44宗需求信息，已促成33宗交易，土地面积736.33亩，成交金额2.1亿元。