土地执法困境成因分析

□ 杭州市国土资源局余杭分局 吴 桐

一、研究背景

近十几年来，“农村、农业、农民”（“三农”）问题受到国家高度重视，经济社会发展战略也已覆盖农村地区，以诸如美丽乡村建设等各项农村建设工程正在如火如荼地展开。土地是人类赖以生存以及发展的重要资源，土地逐渐从单纯的自然环境要素转化成人类的劳动对象和劳动资源，土地的经济价值在现实中已经超过了土地的自然价值，这也进一步加剧了经济社会各行业日益旺盛的用地需求与保护土地资源艰巨任务之间的矛盾。我国的土地资源具有总体数量庞大，人均可用资源稀少，土地质量等级不高，后备资源明显不足的特点。为了保护珍贵的土地资源，我国制定了最严格的土地用途管制制度，也确立了耕地保护红线。然而，现实中的困境是，在基层土地执法过程中，不断出现占用农村土地用于非农的产业或基础设施建设等土地违法违规现象。

土地违法案件数量的增加，反映了土地执法面临着一定的困境。土地执法困境反过来又进一步滋生了土地违法的行为，对国家法律和政策的规范执行产生影响。土地违法及执法困境等现象与政策执行过程中诸如信息不对称、交易费用等因素相联系。对土地违法及执法困境进行理论分析，能够科学分析土地执法困境的原因，并给出针对性的解决方案，对于实践中解决土地执法困境有着积极的参考意义。

本文的研究目标是从理论和实践两个角度分析基层土地执法困境在制度及其执行层面的原因。为此，本文选择美丽乡村创建工作作为研究案例，将土地执法困境定义为因信息不对称导致公益性土地违法行为多发和公益性土地违法案件后续处置困难，在此基础上通过制度与发展分析框架，对现有的法律体系和工作体制进行分析，探寻基层土地执法困境的成因，寻求土地执法困境的解决途径。

▲ 召开会议对农村私人建房情况进行督察

二、研究内容

美丽乡村创建工作要求各申报的地区建设基础设施配套工程，例如农村建设设施、公共卫生间、文化礼堂、红白喜事场所等，这些工程普遍存在占地面积小、分布不集中的特点。创建美丽乡村的许多地区，普遍采取不办理合法合规用地手续直接在集体土地上进行基础配套设施的建设。而在国土资源管理部门对违法行为进行查处后，又以项目用于美丽乡村配套建设为由拒不履行国土资源管理部门所作出的行政处罚。土地执法面临着公益性违法行为多发、公益性违法案件查处执行率低的困境。

土地执法困境既受内在因素又受外生变量影响，可以将土地执法困境的内在因素和外生变量看成是影响土地执法困境的内在运行系统和外在运行系统，外在运行系统逐层作用影响内在运行系统，内在运行系统直接作用于土地执法困境。

观点一：行动者和行动情境的互动构成了影响土地执法困境的内在运行系统，是导致土地执法困境的直接因素。

土地执法困境的行动者包括村委会、村民和国土资源管理部门。村委会作为土地执法的监管对象，只有在权衡潜在收益和潜在成本的基础上才会做出是否进行土地违法的决定。村民作为土地执法的监督者，只有充分了解土地违法对其日常生活的危害后才会决定是否履行其监督权利。国土资源管理部门则要根据掌握的土地违法信息才能对村委会的土地违法行为开展土地执法工作，并要依据职权督促村委会履行土地行政处罚的内容。由此可见，法律法规宣传到位、土地违法行为信息掌握充分、土地执法力度大，会有效抑制土地执法困境形成；而土地违法成本低、土地违法收益大、信息不对称及土地执法力度弱会引发土地执法困境。

观点二：法律法规、评价体系和区位条件等因素构成了影响土地执法困境的外在运行系统，间接导致土地执法困境的形成。

法律法规健全、评价体系完善，可以抑制土地执法困境形成；美丽乡村创建工作力度越大，产生的用地需求越多，由此滋生的土地违法行为也会相应增多，行政村的地形条件越复杂，可利用的土地资源相对较少，国土资源部门的执法成本相对较高，也会增加土地违法的几率，这些因素都会引发土地执法困境。

观点三：内在运行系统和外在运行系统共同作用会进一步加剧土地执法困境的形成。

外在运行系统会影响行动情境，而行动情境作为内在系统的一部分直接影响行动者的行为。法律法规完善，会增加土地执法力度，增强村民对土地违法危害的认识程度，抑制土地执法困境形成；评价体系完善，会在一定程度上增加村委会的土地违法成本预期，也可以抑制土地执法困境形成。

三、研究结论

第一，国土资源管理部门缺少有效获取土地违法行为信息的途径，国土资源部门土地违法信息掌握程度不足导致国土资源部门执法成本高，土地执法力度被削弱。目前国土资源管理部门土地违法行为信息的获取渠道比较单一，基本依靠年度变更调查工作。但是年度变更调查通常是在违法事实发生后才会如实反映，并且每年只有一次，时间周期较长，存在滞后性。因此丰富国土资源管理部门信息获取渠道非常必要。

第二，法律法规宣传不到位。目前关于土地执法方面的法律法规宣传途径单一，宣传频率低，针对性不强。村民和村委会法律知识的匮乏会降低村民和村委会对土地违法的敏感度，造成对成本-收益的不合理预期，这是土地执法困境产生的诱因。

第三，土地违法行为惩罚体系不健全，降低了村委会的违法成本预期，从而引发了土地执法困境。通过分析可知，影响村委会行为选择的最主要因素是土地违法收益-成本的比较分析，如果能提高土地违法成本使成本与收益基本持平或成本高于收益，村委会将不会选择土地违法。目前土地违法行为的惩罚体系比较单一，基本依托法律法规关于土地非法行为的处罚标准。但是从实际执行来看，国土资源管理部门行政强制权的缺失导致国土资源部门对土地违法行为只能查处，无法执行。而浙江省的土地案件非诉执行的可操作体系直至2016年底才全面建立，其中还有许多亟待完善的部分。除此之外，土地违法行为的惩罚体系只有年终工作考核时才可以体现，尽管会对村委会的行为选择有一定影响，但是影响力度不足，效果不明显。建立全面的、可操作性强的土地违法惩罚体系能够有效提高土地违法成本，降低村委会选择土地违法的几率，从而缓解基层土地执法中执行率低下的执法困境。

第四，美丽乡村建设监管体系不完善，目前余杭区美丽乡村建设的监管体系的重心在项目资金的管理方面，宗旨是要专款专用，杜绝贪污腐败的滋生。针对用地的违法行为虽然制定了相应的监督条例，但监督权限落实在余杭区“无违建”创建办公室。余杭区“无违建”创建办公室的主要工作职责是监督属地政府完成浙江省“三改一拆”的年度工作任务，及完成对旧厂区、旧住宅区和城中村的改造任务，完成年度违法建筑的拆违任务。而“无违建”创建办公室关心的违法建筑以盈利性厂房、农村一户多宅等违法建筑为主，几乎不涉及农村公益性违法建筑。换言之，美丽乡村建设过程中，村委会违法占用土地建设的基础配套设施不列入余杭区“无违建”创建办公室的年度考核任务中。因此如果能完善监管体系，将对土地违法行为的监督权限分散至国土资源管理部门，增加土地违法监管在整个体系中的权重，可以提高国土资源管理部门的执法力度，抑制土地执法困境的形成。

第五，配套的用地政策不完善。村委会在实际建设中面临着合法用地和违法用地两种用地方式的选择，配套用地政策不完善另村委会只能按照法律法规规定的用地审批手续完成用地审批，而此种方式的时间成本和资金成本远高于违法用地的成本。在用地选择上，村委会更倾向于选择成本较低的用地方式，进而引发土地执法困境。完善相应的用地政策，可以降低合法用地的成本，当合法用地成本与违法用地成本相当时，作为理性人村委会会选择合法用地的方式进行美丽乡村建设，一定程度上抑制土地执法困境的形成。

第六，当前土地管理法的内容滞后，不符合当前经济发展形势，无法满足农村地区的用地需求。当前土地管理法及相关法律法规对农用地转为建设用地的规定严格，增加了用地单位的合法用地成本。对大型项目来说，这样的规定可以避免许多用地风险，起到保护土地资源的效果。但是对于小型项目特别是美丽乡村建设中的公益性基础设施项目不适合。此外，针对土地违法行为的处罚与实际情况严重脱节，而且缺少自由裁量的权利，实际操作困难。修改现行法律政策，一方面可以改变村委会的成本-收益预期，提高村委会选择合法用地的几率，抑制土地执法困境的形成，另一方面可以提高国土资源管理部门的执法力度，有效抑制土地执法困境的形成。