居住证制度与户籍制度改革：北京、上海、深圳的政策解读与对比

□李世美 沈 丽

一、引言

根据最新的农民工监测调查报告，2016年我国的农民工总量达到28171万人，其中，本地农民工与外出农民工分别为11237万人和16934万人。农民工由于其户籍仍然在农村，而其工作在城镇，故具有双重身份。在我国农业人口持续向城镇发生大规模转移背景下，广大的转移人口却并不能有效转变为真正意义上的城市市民。根据国家统计局公布的数据，2016年我国的常住人口城镇化率达到了57.35%，但是户籍人口的城镇化率只有41.2%。大规模的农业转移人口为我国经济增长提供了低成本人口红利的支持，为工作所在地的经济建设与发展做出了重要贡献[1]。但是，这部分群体由于不具备人力资本的优势，以及受到我国长期以来城乡二元分割户籍制度的制约，他们并没有充分享受到作为城市居民的公平待遇，并不能有效市民化。“半城镇化”与“伪城镇化”违背了基本的社会公平正义，也不利于我国经济结构转型和可持续发展[2]。在此背景下，为了促进新型城镇化的健康发展，推进城镇基本公共服务和便利的常住人口全覆盖，促进社会公平与正义，2015年10月21日国务院第109次常务会议通过了《居住证暂行条例》，并自2016年1月1日起施行，标志着我国的居住证制度正式开始在全国范围内实施。

居住证制度是我国快速城镇化背景下，为了更好地推进农业转移人口市民化的一种重要举措。那么，这一制度与户籍制度改革之间的逻辑关系是什么？居住证制度在多大程度上改善了农业转移人口的社会福利与权益？居住证与户籍的社会福利差距在哪里？如何进一步改善目前的居住证制度，逐步消除户籍人口与外来流动人口之间的城市内部二元结构？本文结合我国户籍制度改革历程，分析了居住证制度的经济内涵，并以北京、上海和深圳为典型案例，对这三个城市的居住证制度进行政策解读，以期为我国不断改进和完善目前的居住证制度，进一步深化户籍制度改革，推进新型城镇化进程中的农业人口转移提供经验借鉴和政策建议。

二、我国户籍制度变革与居住证制度的演变进程

居住证不等同于城市户籍，但是又缩小了与城市户籍的距离。结合我国户籍制度改革，考察居住证制度，有利于理解居住证制度与户籍制度改革之间的逻辑关系，能更好认识居住证制度的内涵。本文根据对农业转移人口的政策，把我国户籍制度的变革大体分为三个阶段。

(一)1958-1978年阶段：农业劳动力禁止向城镇转移

1949-1957年，我国处于居民可以自由迁移的短暂时期。但是，随后我国确定了快速工业化和优先发展重工业的战略，国家把经济建设的中心转移到城市。1958年，《中华人民共和国户口登记条例(草案)》通过，对农业户口迁移做出了严格规定，自此产生了城乡分割的二元户籍制度。之后的20年，为了充分发挥农业对工业的支持作用，我国的农业人口一直被严格限制向城镇发生转移。这一阶段我国的工业化速度明显快于城镇化。数据表明，我国的工业总产值1980年占GDP的比重为44%，但同期城镇人口占比却低于20%。

(二)1978-2000年阶段：逐步放宽农业人口向城市转移，并且加强规范管理，实施暂住证制度

1978年改革开放以后，由于农村开始实施联产承包责任制，农业生产逐步摆脱了集体生产的经营模式，广大农村劳动力从土地上得以解放，赋予了向城市转移人身自由的条件。非迁移户口为主的农业人口转移规模不断扩大，也不断得到中央和各级政府的认可。如1984年国务院推出了允许农民以“自理口粮户口”进入小城镇落户的政策。由于大量农业人口向城镇转移，增大了对流动人口的管理难度。1984年，暂住证在深圳最先产生。1985年，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，“暂住证”为主的流动人口管理办法在全国开始推广实施。暂住证制度的重心在于如何对流动人口进行规范管理，本身并没有赋予持有人相关福利。流动转移人口只有义务而没有权利，带有明显的歧视性、强制性和排他性。2003年，发生在广州的“孙志刚事件”，充分暴露出暂住证制度对流动人口的不公正待遇，以生命为代价加速了这项制度的终结。“孙志刚事件”催生了《行政许可法》的出台，各地先后取消了暂住证制度。

(三)2000年代以来：农业人口转移由“规范流动”向“公平流动”转换，推行居住证制度

大规模的农业转移人口为我国经济快速增长提供了低成本的人口红利。但是，我国经济结构性矛盾日益显现，户籍二元结构下的城乡二元结构，以及城市内部的新二元结构等结构性问题不断加深，农业转移人口的权益保护问题日益受到社会和政府的关注。对农业转移人口的政策取向发生了转变，即由“规范流动”转变为“公平流动”。实行居住证制度成为深化户籍制度改革、打破二元经济结构的重要突破口。

早期实施的居住证制度是针对具有特殊才能的少数人才推出的，称为“人才居住证”，然后才逐步推广到大多数的流动人口。如厦门和珠海为了方便港、澳、台外商在本地“开展业务工作”，于1989年率先实施人才居住证制度；上海、北京分别于1992年、1999年实施了人才引进的“工作居住证”，并赋予了这类人才在住房、子女入学及社会保障等方面的社会福利。之后，2002年上海进一步放宽人才居住证范围；2004年，广东、浙江等省份也开始实施人才居住证制度。早期的居住证制度是一种人才引进制度，门槛高、覆盖面窄，将绝大多数流动人口排除在外。所以，各地纷纷放宽居住证政策，实行居住证“平民化”。2004年，上海将人才居住证制度推广到普通居住证；2008年，深圳正式推出居住证制度。2010年国务院首次提出将在全国范围内实行居住证制度，并于2015年发布了《居住证暂行条例》，对居住证申领、福利和便利服务，以及不同规模城市的落户均做出了详细规定，并于2016年开始全面实施。

三、居住证制度与户籍制度改革的经济逻辑

(一)居住证制度的内容

现行的《居住证暂行条例》，内容包括32条，主要对如何申请居住证、申请条件、申请需要的材料，政府及各部门应该承担的相关义务，持证人可以享有的权利，以及对居住证持有人申请居住地户籍的条件等均做出了明确规定。流动人口申请持有居住证的意愿主要取决于持有居住证后所带来的福利。《居住证暂行条例》第十二条规定居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利，县级以上政府及有关部门应该提供的6项基本公共服务；同时，居住证持有人在居住地享受7项便利。此外，《居住证暂行条例》第十六条还规定了按照不同人口规模划分的不同等级城市的落户条件。其中，对于城区人口500万以上的特大城市和超大城市，应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。

(二)居住证制度与户籍制度的经济逻辑

在我国户籍制度变革过程中，从实行严格的城乡二元分割户籍制度，到允许流动下的暂住证制度，以及目前全面实施的居住证制度，总体方向上赋予了农业转移人口更多自由迁徙的权利与更多的社会福利[3]。居住证制度作为户籍制度改革的一项过渡性制度安排，为最终实现我国基本公共服务均等化、城乡一体化以及农业转移人口市民化起到了积极的助推作用。从居住证制度的内容来看，其与户籍制度改革的经济逻辑关系主要体现在如下几点。

1.居住证制度部分体现了城市户籍人口的社会福利属性

农业转移人口从农村转移到城市，其“农民工”身份长期受到城市的歧视，不仅经济收入水平低，城市居民享有的子女教育、住房、就业、医疗等各项社会福利也长期被排除在外，或者遭受不公平待遇。居住证制度更强化了农业转移人口的利益诉求，弱化了暂住证制度下的控制和管理功能，更加注重农业转移人口的基本福利保障与生活便利。长期以来，农业转移人口由于受到户籍身份歧视、人力资本与社会资本低的制约[4]，遭受了收入水平普遍低下的经济排斥、政治排斥、文化排斥与社会排斥[5]，很难真正融入城市。居住证制度对流动人口增加了子女义务教育、就业、社会保障等方面的各项社会福利，也赋予了农业转移人口更多的权利，是缩小农村与城市、城市非户籍常住人口与户籍人口差距的重要纽带。

2.居住证制度是推动户籍改革的渐进式改革

在暂住证制度下，农业转移人口曾长期被排除在城市居民的各项社会福利之外。农业转移人口为城市建设提供了廉价劳动力并缴纳税收，却难以分享城市发展的成果。在改革开放历程中，农业转移人口向城市转移，既改善了这一群体的经济收入水平，也为推动城市建设提供了人口红利，符合经济学定义的帕累托改进。但是，这种依靠农业转移人口低工资水平和剥夺社会福利的人口红利产生的边际效应是递减的。根据生产、分配和消费之间的关系，如果分配持续失衡，将导致社会分层和固化愈发严重，生产和消费必将脱节，增长将难以持续。所以，改革进入深水区就是要逐步打破现有的利益分配格局，重新平衡城市内部的农业转移人口与户籍人口之间的社会福利分配不公，缩小二者之间的差距。为了减少改革的阻力，居住证制度作为一项渐进式的制度改革，是在尽可能保护城市居民利益前提下，通过逐步增加农业转移人口的福利水平，以逐步缩小二者之间的差距，并最终实现社会福利均等化。

3.居住证制度是一种因地制宜的过渡性制度安排

通常来说，规模越大的城市往往会产生更加显著的资源集聚效应，大城市往往是外来人口的主要流入地，外来人口的占比很高。2016年末，北京、上海、广州、深圳常住外来人口数分别为808万人、980万人、534万人、786万人；常住户籍人口分别为1365万人、1440万人、870万人、405万人。其中，深圳作为新兴沿海开放城市，外来人口占常住人口比重达到了66%，相当于每3个深圳常住人口中就有2个人非户籍的外来人口。面对规模庞大的农业转移外来人口，大城市设置的户籍门槛更高，户籍制度改革的矛盾与难度更大，户籍制度改革很难一步到位。首先，大城市如果实行激进式的改革，政府短期内必将面临较大的财政支出压力；其次，如果各地均设置无差异的户籍制度，则势必在短期内会导致人口的无序流动，尤其会引起人口向拥有优质公共服务资源的大城市过度集中，超出城市承载能力。所以，在地区差异与城乡二元结构的约束条件下，居住证制度只能是一种因地制宜的过渡性制度安排，即资源越集中的城市和地区将持续执行较高的城市准入门槛。

4.居住证制度的户籍可转换性

现行的户籍制度作为一项人口管理的法律制度，户籍的背后仍然承担了显著的社会福利属性，短期内仍不能消除对大规模农业转移人口的歧视性。户籍制度已经越来越与新型城镇化以人为本的理念相背离。推动更多符合条件的农业转移居住人口向城市户籍人口转变，是一个社会福利不断增进和改善的过程。根据居住年限、缴纳社保年限、就业年限、学历、职称等条件而设置的居住证积分制度，其实质是根据个人的人力资本与对居住地经济社会发展所作的贡献进行评价，从而赋予相应的城市居民福利与待遇。当个人在居住地的累计居住年限与工作年限越长，人力资本越高，则可以享受越高的社会福利待遇，直至达到规定的积分要求，可以申请成为城市户籍居民。所以，居住证制度具有福利属性及福利增进的阶梯性，为农业转移人口提供了一种可转换为城市户籍人口的预期。这一制度设计既可以激发并留住更多优秀人才参与当地经济建设，也有利于逐步缩小居住人口与户籍人口之间的福利差距，从而推动我国的户籍制度改革和城镇化进程。

四、北京、上海、深圳居住证制度典型案例分析

基于以上分析，大型城市进行户籍制度改革的难度显著大于中小规模城市。本文选择北京、上海和深圳三个超大型城市做典型分析，对于居住证制度改革与户籍制度改革更具有借鉴意义。选取的依据是北京是全国政治文化中心；上海是我国金融中心；深圳则是最具有经济活力的代表性开放城市，是全国外来人口占比最高的城市。分析主要针对申请条件、附属福利、居住证与户籍的主要福利差异、积分入户条件四个方面。

(一)居住证申请条件与权益

一般来说，一个城市赋予居住证的福利越多，或者居住证与户籍福利差异越小，则对居住证的需求越大。在城市提供各项福利与公共服务承载能力有限的条件下，则居住证设置的申请条件与入户门槛会越高。通过北京、上海和深圳居住证管理条例及实际执行情况进行归纳，其居住证申请条件与附属福利见表1。

1.居住证的申请条件

从居住条件来看，三地的申请条件基本一致，主要包括合法稳定住所与合法稳定职业，但在具体时间要求上有所差异。如北京不仅要求在北京居住6个月以上，而且要求未来居住或者就业6个月以上；而深圳对提出居住证申请之前的居住时间要求较长；上海的准入条件相对较低，只要求提供拟在上海工作与居住6个月以上的相关证明材料。从形式上来看，各地出台的合法稳定住所与合法稳定就业要求并不高，但是对于广大流动人口而言，其操作性具有一定的难度。合法稳定住所虽然包括了租赁房，但是一般要出具经过备案的出租证明，且要求是连续租住，如果出租人不愿意配合或者居住期间有搬迁，可能就难以满足条件；其次，由于流动人口从事的职业往往缺乏稳定性，也增加了居住证的申请难度。以上海为例，截止到2015年，共有110万人申请了居住证，占流动人口比例仅为11%。

2.居住证的社会福利

居住证持有人享有的福利包括政府及各部门提供的基本公共服务及各项便利。北京参照了国务院颁布的《居住证暂行管理条例》，并没有单独列出各项服务与便利；上海与深圳则分列了各项服务与便利，尤其是上海对各项服务与便利均做出了非常详细的规定。综合国务院颁布的居住证管理条例以及上海和深圳列出的居住证管理办法，享受的基本公共服务基本涵盖教育、医疗、养老、住房等百姓最关注的事关民生的各项服务，以及日常生活中的关于证照办理等便利措施。所以，与之前各地实行的暂住证相比，居住证具有一定的社会福利属性。

表1 北京、上海和深圳三地居住证申请条件及附属福利一览表

注：1.北京的合法稳定就业要求未来可能在本市就业6个月以上；合法稳定住所是指拥有未来可以在本市居住6个月以上的住所。2.深圳的合法稳定居所指的是自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，连续居住满12个月的；有合法稳定职业指的是非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月。3.各地居住证持有人权益请参考《居住证暂行管理条例》以及各地制定的居住证管理条例。

(二)户籍人口与居住证人口的福利差异

居住证持有人享有教育、住房、社会保险等各项基本公共服务，但居住证人口和户籍人口的各项待遇仍存在明显差异。选取公众最关心的教育、住房与养老为重点，分别对北京、上海与深圳三地居住证与户籍人口的福利差异进行分析，具体情况如表2。

根据表2，分别从教育、住房与社保三个方面对居住人口与户籍人口的福利差异做出对比分析。

1.教育福利差异

居住证可以享受义务教育，显现出对基本公共服务均等化的重大进步。但是，对于中考和高考，仍然实行严格的限制。除了上海规定积分达到120分以上可以参加中考和高考，北京和深圳目前均不允许异地参加高考，即使高中寄读在居住地，但是必须回户籍所在地参加高考。所以，居住证持有人如果达不到积分要求或者不能转为户籍人口，其子女最终也很难享受到居住地高等教育优先录取权利。

表2 北京、上海、深圳居住证与户籍人口福利差异对比表

注：住房福利的另外一个差异是对于居住证人口购买商品房有更严格的限制，具体为：(1)北京市。有北京市暂住证、在北京市无房、持续缴纳5年以上社保或个税的非北京市家庭，限购1套住房;已拥有1套及以上住房的非北京市家庭，无法提供北京市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房；户籍家庭限购2套房；(2)上海市。居住证人口在上海购买商品房只限1套，而户籍家庭为2套；(3)深圳市。非深圳户口需要3年以上连续社保，限购买1套房；户籍家庭限购2套。

2.住房福利差异

居住证一般可以申请租赁保障性住房，并在居住地缴存和使用公积金。但是各地购买经济适用房、安居房等保障性住房的对象均只限于户籍人口。即使申请租住廉租性住房，居住人口也不具备优先权。根据2016年农民工监测调查数据，2016年进城农民工住房比例结构为：租房居住的农民工占62.4%，购买商品房的农民工占16.5%，单位或雇主提供住房的农民工占13.4%。其中，购买保障性住房和租赁公租房的农民工不足3%。其次，在目前房地产限购政策下，居住证持有人的限购套数与贷款政策均比户籍人口更加严格。

3.养老保险差异

社保中最关乎民生的是养老保险和医疗保险。对于养老保险和医疗保险，由于我国快速进入老龄化社会，各地财政所承担的社保支出压力较大。各地规定居住证持有人可以参加当地社会保险并享受相关待遇。但是，从实际情况来看，如果想要在退休后享受当地的养老保险，必须满足累计缴费年限(一般为15年)，并且在居住也应该满足一定的连续缴费年限(一般为10年)。如果不能够满足条件或者转为户籍人口，则只能按自缴比例转移到户籍所在地或者退休所在地。另外，从形式上看，在缴费年限等要求上，居住证与户籍人口的差异并不大，但是二者享有的保障水平是不同的，户籍人口的社保水平一般会高于居住证人口，如深圳的地方补充养老保险待遇只针对户籍人口。

(三)居住证入户条件

根据以上对比分析，对于拥有稀缺优质资源的大型城市，居住证人口与户籍人口的各项福利还是存在明显差异，尤其对于跨省的流动人口，有无户籍的福利差异更加明显。那么，居住人口向户籍人口转变，需要满足什么条件？这需要进一步考察这三个城市由居住证人口转变为户籍人口的政策与条件，具体数据及对比如表3。

表3 北京、上海、深圳居住证转户籍的条件对比表

注：各地的具体积分计算及积分指标体系可以参照各地的相关积分制度。

居住证积分制度为广大农业转移居住人口转为户籍人口提供了通道。但是，从居住证到户籍有多远？首先，从申请的基本条件来看，申请条件就极为苛刻，不仅对年龄、学历、职称等有基本要求，还要求对居住、社保、纳税等各项进行综合打分，分值达到规定要求后才可以申请。如除了北京对学历、职称没有明确要求，上海要求具备中级以上职称，且专业、工种与所聘岗位相对应；深圳对学历的要求是高中以上学历。根据2016年农民工监测报告，农民工群体高中及以上学历的占26.4%，如果按照全国平均水平来看，近四分之三的深圳农民工不具备申请户籍条件。所以，综合来看，满足大型城市申请户籍基本条件的对象仍只是很小比例的流动人口群体。其次，从最终审核是否准入来看，居住证积分即使达到了申请落户的基本要求，那也仅仅是满足申请条件而已。由于我国目前对特大城市实行严格的户籍人口总量控制，即使具备申请条件，离最后成为户籍人口的距离还是遥不可及。以上海为例，2015年上海常驻户籍人口约1433万人，外来人口将近1000万，已经申请了居住证的约110万人，占比约为11%；经过审核确认，有30万人的积分达到120分以上，占比约为3%；满足积分条件的约只有2.6万人取得了上海户口，全年最终审核通过率仅为0.26%。以上数据表明，外来流动人口申请居住证的比例偏低，有申请户籍资格的人比例则更低，最后只有极低比例的居住证人口排队后才能通过审核。

(四)对于北京、上海与深圳三地对比分析的几点结论

1.农业转移人口申请居住证积极性不高，比例偏低

由于全面实施居住证制度的时间不长，农业转移人口对这一制度的认知水平受到限制、以及居住证的福利属性局限性，且申请条件操作性不强，导致各大城市农业转移人口申请居住证的比例偏低。

2.居住证制度改进了农业转移人口社会福利水平，但是实质性的问题仍然难以解决

居住证制度对农业转移人口来说是一项福利改进，但其受益范围仍只局限于基础性福利和生活便利，如子女的义务教育本身就是每个公民理应享有的权利，各项生活便利也只是改进了政府提供各项公共产品和服务的职能，而涉及到保障性住房、异地参加高考及社会保险等核心利益方面仍然没有突破性的改进。

3.居住证转换户籍的门槛依然很高，多数农业转移人口仍被排除在外

规模越大、地理位置越好的重点城市往往具备更优质的资源禀赋，户籍和非户籍人口之间的社会福利差异也更大，从而户籍准入门槛也越高。过高的准入门槛仍把绝大多数的外来农业转移人口排除在城市户籍居民之外，很难从根本上解决体制性问题带来的社会不公平问题。

五、破除体制性障碍，以居住证制度改革为契机深化户籍制度改革

(一)居住证制度的体制性障碍分析

居住证制度是深化我国户籍制度改革的一个重要举措，具有明显的进步意义。但是，由于居住证制度是一个社会福利资源重新配置的过程，涉及到我国教育、社保、住房等重大制度变革，仍面临一系列的相关体制性障碍。必须配套相关的教育、住房、社保等制度改革，将更多的农业转移人口纳入到城市生活的公共服务体系，缩小户籍人口与居住人口公共服务的差异，才能更加顺利地推进农业转移人口的市民化。

1.高等教育体制改革障碍

居住证制度所提供的基础性公共服务包括了义务教育，但多数并不包括高中阶段和大学教育阶段。在高等教育大众化的趋势下，仅仅提供义务教育却不能接受居住地的高中教育和享受居住地的异地高考资格，使农业转移人口子女接受教育失去了可持续性。农业转移人口在考虑是否将子女带入到居住地一起生活，一是考虑到生活成本，二是考虑到教育的可持续性。由于高等教育资源分布的不均衡、差异性高考及录取政策，导致不同生源所在地的考生享受高等教育机会“生而不平等”。所以，居住证制度所提供的公共服务并没有涉及到高等教育这一核心福利。如果在高等教育体制上，不做出整体设计，居住证制度仍然很难打破长期以来形成的户籍制度背后隐含的地方利益保护桎梏，取得实质性突破。

2.住房体制改革障碍

1998年住房市场市场化改革以来，我国的房地产市场日益成为经济增长的支柱产业。在住房市场发展过程中，重“市场轨”而轻“保障轨”特征明显。在一轮又一轮房价上涨后，农业转移人口由于受到收入能力的限制，很难支付城市日益攀升的高房价。但是，农业转移人口长期以来被排斥在保障性住房的政策体系外。农业转移人口要申请居住证或转为户籍人口，均要求有连续合法稳定的住所。而买不起商品房与租房成本过高使得农业转移人口很难有稳定合法的住所。

3.社保制度改革障碍

中国社会保障改革已经持续了近30年，以社会救助、社会保险、社会福利为基础，以养老保险、医疗保险、最低生活保障等为骨架的新型社会保障体系框架基本成形[6]。但是，我国的社会保障体系仍然面临如下障碍。一是在人口老龄化背景下，各级政府均面临财政支出的问题；二是长期以来形成的社会保障在城乡之间、地区之间和不同群体之间的差距与分割问题。优先发展的城市不愿意承担农村居民的社会保障责任，发达地区不愿意承担落后地区的社保责任，体制内的群体不愿意与体制外群体公平分享社会保障的利益。所以，如何更好地统筹协调现有的社保体系，使社保在制度设计上覆盖面更广、更公平，在技术上结转更便捷，便成为了亟待解决的关键。

(二)完善居住证制度，深化户籍制度改革的政策建议

1.户籍制度改革重在疏导与降低准入门槛

高门槛会容易导致大部分农业转移人口被排除在城市的社会福利和公共服务体系外，背离了户籍改革的初衷。疏导的主要思路在于缩小城乡二元结构差距，更加注重不同地区、不同省份、不同城市间的资源配置均等化。各类资源配置均等化过程也是一个降低城市准入门槛的过程。(1)打破现有的各地区的利益分配格局，促进高等教育资源分布更加均衡和高考录取更加公平；(2)进一步降低农业转移人口居住证的申请条件，简化申请手续并提高其可操作性，引导更多农业转移人口申请居住证；(3)切实给予申请居住证的农业转移人口更多的生活保障，如优先解决农业转移人口最重要的住房保障问题，针对农业转移人口的保障性住房给予专项资金支持和给予优惠政策待遇，切实降低农业转移人口在城市的生活成本，使农业转移人口居有定所，产生城市归属感，加快农业转移人口市民化进程。

2.明确各级政府的责、权、利，并建立公共服务均等化的利益协调机制

户籍制度改革并不是要消除户籍制度本身[7]，而是要逐步打破户籍制度与居住证制度下的公民身份的等级分层，缩小阶层之间享受城市公共服务和各种便利的差距，最终实现公民身份和权利平等。在这一过程中，由于涉及到中央与地方、地方政府之间的利益分配，各级应该有大局意识和长远意识，加强协调，共建一个公平、公正、共享、包容的和谐社会。

(1)从中央政府来看，中央政府负责顶层设计，统一部署与搭建全国统一的住房、教育、社会保障体系。我国地区间经济发展差异大，且具有城乡二元结构和城市内部二元结构特征，不同层次的利益协调需要一个强有力的中央政府，只有中央政府主导，才可能打破现有的不同地区和不同群体之间的利益失衡与利益固化。加强中央政府对教育的投入，深化教育体制改革，促进教育公平；统筹全国养老保险与医疗保险，实现全国城乡医疗保险合并和全覆盖；国家应该制定相关的政策法律并制定相关的财政税收政策，以确保地方政府对农业转移人口提供保障性住房的动力。(2)地方政府应该树立未来城市竞争力新思维，打破固有的地方利益保护思维定式。地方政府只有树立以人为本的理念，让民生工程惠及更多民生，才能更好地吸引人才，稳住人才。地方政府在居住证政策制定和实施过程中，应尽量简化程序，赋予外来人口更多实质性的福利，才能带来当地更多的就业与消费，促进当地经济的持续、长远发展。

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