发展家庭农场的国际扫描与镜鉴

2018-03-30李继刚

山东农业大学学报（社会科学版） 2018年1期

□李继刚

伴随着我国工业化、城镇化、信息化的快速发展，传统小农经济已经不能满足农业现代化发展的要求。如何在拥有2亿多农户的中国实现农业现代化，政府与学界基本达成共识，那就是“改变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”，“加快构建新型农业经营体系，推进农业经营方式创新”。

发展新型农业经营体系，推进农业现代化，应从我国国情出发，同时积极学习他国成功做法，借鉴他国经验，大有益处。受篇幅所限，本文仅就如何发展家庭农场这一农业经营主体进行研究，探讨美国、加拿大、法国、德国、日本等国发展家庭农场的成果做法，从什么是家庭农场，如何为家庭农场扩大规模创造条件，家庭农场经营者如何培养，社会化服务组织怎样支持家庭农场发展等与家庭农场发展紧密相关的问题进行分析，寻求我国家庭农场发展的路径。

一、什么是家庭农场

(一)五国家庭农场的基本状况

1.美国的家庭农场。美国作为世界上最发达的国家，不到总人口2%的农业劳动力，不仅解决了3亿美国人的吃饭问题，而且向国际市场源源不断的供给大量的谷物。美国农业的发达，很大程度上得益于其农业经营主体—家庭农场的发展。

依据家庭土地经营面积、收入等因素，美国家庭农场大致可分为六类(见表1)，表现出以下特征：一是老弱型、兼业型、小型农场数量占家庭农场数量的绝对多数(占到83%)，但其产值仅为农业产值的9.84%[1]；二是中等规模及后两类家庭农场数量少，但产值巨大，特别是占美国5%的特大型农场，年产值贡献占美国农业总产值的53.7%[2]；三是家庭农场差异性大，老弱型家庭农场经营土地面积仅为174英亩，而特大型家庭农场经营土地面积可达到2132公顷，是前者的十多倍。

表1 美国家庭农场基本情况

资料来源：吴天锡，简述美国家庭农场，古今农业2013(4)

2.加拿大的家庭农场。加拿大属于粮食出口大国，每一个农业劳动力可养活120人，是农业最发达的国家之一。2010年加拿大农业就业人口占全部就业人口比重仅为1.71%，农场平均耕作面积达到775公顷，户均机械数量达到3.76台，[3]规模化经营，高效农机具的相互搭配，大大节约了人力，实现了集约化、信息化、组织化经营(表2)。

表2 加拿大家庭农场类型

资料来源：农业部农垦培训考察团，加拿大现代家庭农场运行机制培训考察报告，《中国农垦经济》，2004年第4期。

3.德国的家庭农场。德国虽属于中等规模国家，但其农业以科技、环保、精准著称。目前德国农业用地约占国土地面积的50%，农业是德国重要的收入来源。按经营土地面积可将德国家庭农场分为三类(见表3)。德国家庭农场实行专业化生产，粮食种植农场、生猪饲养农场、蔬果农场、苗圃农场等不同类型。

表3 德国家庭农场类型

资料来源：周应恒等：德国农地管理与农业经营体系研究，《改革与战略》2016年第5期。

4.法国家庭农场基本状况。法国农业高度发达，虽然国土面积仅为55万平方公里，但农业在世界农业中有举足轻重的作用。2011年，法国农场总数为100多万个，50公顷的大型农场约占总农场数的20%，其他多为50公顷以下的中小型农场。其中，家庭农场大多都在50公顷以下。按照专业化法国家庭农场可分为以下几种类型(见表4)，专业农场大多经营一种产品，注重品牌，特色明显。

表4 各类农场占农场总数的比例(%)

资料来源：朱学新：法国家庭农场的发展经验及其对我国的启示，《农村经济》，2013年第11期。

5.日本家庭农场基本状况。日本农业与我国农业发展有许多相似之处，都存在人多地少，资源匮乏，只能通过精耕细作，发展精细化农业来发展生产。2010年日本农业就业人口占全部就业人口比重为2.22%，共有耕地面积454.9万公顷，[2]家庭农场约占农场总数的35%。[1]

表5 日本农场类型

资料来源：肖鹏：日本家庭农场法律制度研究，《亚太经济》，2014年第6期。

(二)什么是家庭农场

从上述对美、加、法、德、日等五国家庭农场的基本状况描述看，虽然各国由于其历史、资源禀赋、制度等有所差异，但对“什么是家庭农场”，大都包括以下几层内涵：

1.家庭农场是以家庭劳动力为主。家庭农场不管其发育程度如何，都是从家户角度出发，由农场主或与其有血缘、婚姻关系的人来经营，具有非常明显的“家庭管理”特征。这其中，不管是否雇工，雇工多少，其经营管理的核心都是家庭劳动力。

2.家庭农场具有一定的规模性。从五国家庭农场的实际情况和发展趋势看，家庭农场经营规模可大可小，但都有一个最低的规模要求，如美国就规定，家庭农场一年至少有1000美元以上的农业产值。根据经营农作物或饲养牲畜的不同，经营方式的差异，适度规模，就必然有所差异。但实现规模经营，集约化生产是其基本的生产经营动力。

3.生产经营专业化。随着社会分工的不断细化，社会化服务、市场化经营成为家庭农场发展的外部条件，加之受人、财、物的局限，家庭农场大多一业为主，进行专业化生产经营。

二、家庭农场规模如何扩大

家庭农场在发展中，面临的首要问题就是其生产经营所需的土地如何扩大，如何达到一个适度规模。

(一)五国家庭农场规模化经营的政策

1.美国：免费赠送土地与土地划分为标准化商品

(1)宅地法的出台。1862年美国政府出台了“宅地法”，该项法律给数以百万的西部移民以合法的土地产权，规定只要在土地上耕种5年以上、年满21岁的个人或一家之主就可免费获得64.75公顷的土地。[4]该法律的出台加速了家庭农场的出现与发展，到20世纪20年代，家庭农场就达到640万个，西部转让土地达10亿英亩。[5]

(2)土地划分为标准化商品。美国联邦政府成立土地办公室，将西部土地划分为规模化、标准化的地块，按照这种方式出售土地产权，这就大大方便了家庭规模化经营，克服了由于土地零散而导致的土地细碎化。通过将土地标准化、规模化集中连片生产，提高了土地交易效率，节约了交易费用，不因土地交易流转而影响农业经营。土地办公室人员，对所出售土地块的位置和地权进行详细的登记备案。每份标准化土地商品就具有了流动性，优化了土地资源配置。[5]

2.加拿大：土地保护、土地规划与土地产权的限制

(1)通过土地产权限制，保护土地规模化经营。加拿大《土地利用规划和发展法》中规定，当转让100公顷或以上的土地，或拥有剩余的相邻土地至少有100公顷的，土地转让时，其土地产权必须同其连带的其他权利一并转出。这就降低了因土地流转过程中各种可能的交易费用，将部分依附土地而拥有的其他权利进行了配置，简化了交易过程，有利于农地流转和规模经营。

(2)差别化税率，保护了土地的农业经营。加拿大对不同的土地流转实行差异化税率，这其中主要包括保有税、转让税以及营业性不动产税。对不同的土地流转方式实行差异化税率，税率在0.5%-2%之间浮动，通过征收高额税率，保护土地的农用性，避免资本对土地的侵占，另一方面，对家庭农场之间的土地流转征收较低的交易税，鼓励家庭农场发展规模，进行集约化、规模化经营。

3.德国：土地整理、土地租赁与土地流转

(1)严格的土地交易管理，规范了土地流转市场。德国出台的《土地交易法》明确规定，土地所有权人出让土地所有权时，需要征得地方政府农业部门的认可，对于不符合市场交易原则或者未经法律许可、擅自改变农地用途的土地，不得转让。《农地用益租赁交易法》出台，明确了租赁土地的用途，鼓励了那些没有能力耕作土地的家庭转出土地，激活了土地租赁市场。据统计，当前德国约有53%的农地用于租赁，进一步促进了家庭农场的规模化经营。[6]法律对农地产权的清晰化、明确化规定，提高了土地利用价值，规范了土地流动市场，加快了家庭农场规模化经营。

(2)科学化的土地整理工作，加快了家庭农场的发展。土地与其他生产要素相比具有不可移动性，而分散的土地产权成为阻碍农地规模化的一大制约因素。要实现土地规模化，就需要对土地进行整理来提高土地利用效率。德国政府通过成立由参加土地整理的土地所有者组成的联合会，来推进土地整理工作。联合会的成立有利于土地所有者之间利益的协调与协商，推进土地整理，通过对土地平整、互换等平等交易形式，使土地整合成片，为家庭农场扩大农地规模奠定了基础。

4.法国：高买低卖、离农保障鼓励土地流转

(1)政府“高买低卖”，促进农地规模经营。1960年，法国成立“乡村设施和农业治理协会(SAFER)”，该协会的核心工作就是对土地进行整理。其主要做法就是负责购买零星、分散的地块，将其购买，进行重新规划和整合，然后以一个低于市场的价格出售给家庭农场，实现他们规模化经营需要。[6]

(2)鼓励老年人，转让土地。为了鼓励老年家庭流出土地，法国政府出台了对其的生活保障政策，规定当农民流出土地，放弃农业经营时，可以获得政府给予的各项补贴。而这些补贴及生活保障不低于其他社会成员的社会保障，这就客观上避免了“老人农业”，鼓励老年人流出自己的土地，加快土地的规模化经营。[7]

5.日本：公益法人、耕作者主义推进土地流转

(1)设置“农地管理事业团”，促进农地规模经营。1965年，日本在全国范围成立“农地管理事业团”，其目的就是积极促进农地流转。1970年、1971年分别出台的《农民年金基金保障条例》和《农地占有合理化法人制度》进一步加快推进土地规模化经营，政府为此专门设立公益法人，利用其法人地位介入土地市场交易，通过购买、租入或借入土地等形式整合土地，再以较为优惠的条件转卖、出租或出借给土地的需要者。[8]

(2)“耕作者主义”的土地保护政策。1970年，日本政府对1952年颁布的《农地法》进行修改。这次修改有其“自耕农主义”转向“耕作者主义”，以便更好地促进耕作者对土地的开发利用。修改后的《农地法》规定，土地交易双方即便没有对农地或草地的租赁合同进行登记，但事实已经发生，那么(承租方)对其后取得该土地物权的第三者，可以主张其合同的正当性。租赁合同到期后，出租方如无正当理由，承租方有权继续承租土地。[9]另外，日本政府对土地租赁合同解除进行了非常严格的限制，这样就鼓励了土地租赁，稳定了耕作者对土地的长期投资经营。

(二)我国家庭农场土地规模化经营的思考

当前，我国发展家庭农场面临的一大问题就是土地规模如何扩大问题。由于长期以来土地家庭承包制，土地细碎化、分散化以及土地使用权的“身份垄断性”等，导致农地无法发挥规模经济效应。通过对上述五国土地政策的做法，本文认为，当前应该从以下几个方面促进家庭农场土地规模的扩大。

1.设立“土地出让生活保障”制度，加快农地流转。政府可以对那些老弱病残、鳏寡孤独家庭，设立“土地出让生活保障”等类似制度，鼓励老弱农户流出土地，为他们提供养老保障，并使其流出土地后的生活质量不仅不会降低而且还会提升。这样，既为家庭农场经营规模的扩大提供土地支持，提高了土地经营效率，也使得老弱家庭生活质量得到提高，达到扶贫目标。

2.通过土地入股等形式将离农户的土地转移到家庭农场。离农户往往是村庄当中的富裕阶层，他们已经不在从事农业生产活动，土地对他们而言成为一种资源资产，因此可以通过土地入股等形式，将他们的土地集中起来，让那些想种地、会种地、愿意种地的农业经营者来耕种，促使这些耕种者发展成为家庭农场，同时也保障了离农户应得的权益。

3.发挥村委会作用，开展土地整合工作。村委会作为基层组织，在新农村建设、农业发展中具有举足轻重的作用。通过发挥好村委会的只能，充分利用他们的地方性知识，推进农地整合，连接成片，培养促进家庭农场的发展。

三、家庭农场主如何培养

农业发展的一大前提就是要有从事农业生产经营的主体，只有大量愿意、长期从事农业生产经营活动劳动者的存在，才可能解决“谁来种田”问题，才可能保障国家的粮食安全问题。同时，农业生产经营者素质的高低，直接关系到食品安全、农产品市场竞争力高低、强弱等问题。

(一)家庭农场主培养五国扫描

1.美国：自由择业，强化培训

美国对从事农业者没有资格限制，采取自由择业原则，公民是否从事农业生产取决于他们个人职业意愿。同时，美国政府创造条件、支持农业生产者从事农业活动。2012年，美国农业法草案对新型职业农民培养提出了全面的规划。一是加大对赠地大学农业专业的资助力度，扩大涉农专业的招生规模，提高新型职业农民的受教育水平。据统计，到2010年25岁以上的农民中接受过大学教育的比例为46%。二是鼓励农场主和政府机构向在校大学生提供兼职和学徒机会，为他们将来职业规划提供实践，便于他们选择农业职业。三是加大培训力度，扩大规模。新农业法草案规定，2013-2017年每年提供5000万美元用于新型职业农民的培训。[10]

2.加拿大：全方位系统的职业培训

加拿大政府对农业非常重视，通过各种政策保障农业的可持续发展。其中对农场主的培养、培训做到了全面、科学、系统、实用、高效。通过开展绿证培训项目，突出强调所学知识的实践性、操作性，实用性。同时，农业管理部门根据行业发展要求，制定岗位规划、绿色认证管理，提供培训资料等。而终身职业教育体系，多类型培训菜单，适合了不同层次，不同需求的农业生产经营者的需要，为加拿大源源不断地输送合格的农业经营者。[11]

3.德国：农民资格认证，持证上岗

根据德国法律规定，农业从业者必须接受相关教育，合格后方可持证上岗。德国农业教育主要有两种方式，一种是通过大学培养专门农业人才，另一个是通过职业培训达到农业从业资格。目前德国从业人员中，大约40%是通过大学培养的。农业职业教育分为初级职业教育、中级职业教育和高级职业教育。初级农业职业教育在校学习三年，最后需要统一参加全德职业资格考试，合格通过后才能成为正式农民。中级农业职业教育是在成为正式农民后，进行为期三个学期的学习。由中级农业职业教育毕业并工作一年后可继续上高级农业职业学校，高级农业职业学校主要培养农业企业管理人才。[12]

4.法国：农业教育机构完备，农业从业者学历层次较高

1848年，法国成立第一所农业技术学校。1960年，颁布《农业教育指导法案》后，法国在短短十几年时间里建成了一批农业教育、科研机构。同德国等发达国家一样，法国拥有多层次、全方位、科学完备的农业教育体系，大致分为三种类型，即中等农业职业技术教育、高等农业教育和农民职业教育。它们分别培养农业的经营者、生产者、高级技术人员、各类农业工程师以及行政官员和农业院校教师等。[13]

5.日本：认定农业者制度

日本同我国一样，也面临农业劳动者不足，农业兼业化明显等问题。面对“谁来种田”问题，日本在上世纪九十年代开始实施认定农业者制度，认定农业者制度就是为培养从事农业生产者，培养农业生产经营主体力量，面向现代化生产经营而制定的发展计划。主要是对农业从业者大力支持，消除农业与非农产业的收入差别。一是通过对农业生产者结构优化，使认定农业者成为生产核心。二是培养农业经营主体力量，确保农业生产主体满足农业发展需要。三是采取措施，促进农地向有发展欲望的农业者流转等。[14]

(二)中国新型职业农民如何培养

1.中国的“老人农业”、“留守农业”

目前，我国还有2亿多农户，6亿多农民，因此，在一个相当长的时期内，小规模家庭经营依然是我国现代农业经营体系的基础。[15]同时，一个现实问题是，我国农业普遍出现“老人农业”、“留守农业”，即就是从事农业经营活动的主体集中在外出务工无望的中老年人，以及留守在家照顾家中老人和未成年子女的妇女身上。这样的现状是难以为继的。2010年种植者年纪在60岁以上的占14.8%，在60岁以上的老年人中，还在种田的有76.6%。[16]新一代年轻人，几乎是不涉足农业的，他们宁愿在外打工维持基本的生存，也毫无兴趣从事农业活动，这就迫使现在依旧在种田的农户在不久之后主动转出土地。[17]因此，学习他国成功做法，培养农业生产经营主体。

2.新型职业农民的培养

(1)吸引乡村“能人”从事农业经营活动。这些农村能人或是由于经营较大面积的土地，或是拥有较为雄厚的资金实力，亦或是头脑灵活，具有企业家的天赋。同时，对市场有较为准确的判断，是未来职业农民的理想人选。[18]

(2)吸引、鼓励大学生，尤其是农林类大中专毕业生到农村创业，这个群体具有现代化的专业知识，同时又是信息时代的跟进者，如果能够从事农业将会给我国农村、农业带来新的希望和活力。而要能够吸引他们，就必须有足够的政策支持，如给他们提供与城镇职工医疗养老保险同等待遇，给他们创业提供无息贷款、特别补贴等。

(3)构建符合我国农业发展的教育体系。中国作为农业大国，农业人才的培养是农业现代化的关键。从我国当前对农业教育情况看，对高、中、初农业人才的培养体系不健全，结构不合理，教育还比较落后。因此，我们应该按照农业发展，按照不同教育机构、不同培养目标，设置层次鲜明、目标明确的农业教育体系。

四、社会化服务组织如何支持家庭农场

社会化分工的不断细化，家庭农场在产业链中的分工需要与其他市场参与者进行联合、合作，需要有与之配套、为之服务的基础组织体系、社会化服务体系的支持才有可能得到发展。

(一)五国发展家庭农场的支持措施

1.美国：农业与其他产业的高度融合

(1)产业集聚效应的发挥。美国利用其丰富的土地资源，将全国划分为10个农业生产区域，进行集约化、集聚化生产经营。农业区的集中划分，有利于产业集聚效应的发挥，大大推动了农业产前、产中、产后的一体化经营，实现了农业产业化。

(2)强大的科技服务系统。美国对农业的科技支持力度是非常巨大的，政府计划从2009-2019年十年时间向特色作物的科技投入4.66亿美元。[10]美国建立了以农业大学为核心的“教学+科研+技术推广”的科技体制。通过这一体系，一方面提高农业科学研究能力，使美国农业科技保持领先地位，另一方面，通过农业科技的推广，真正实现农业科技转化率。全美约有1.7万农业科研人员深入到各农场为农民开展培训、提供技术指导。[19]

2.加拿大：“田间到餐桌”的分工系统

(1)高度发达的社会分工系统。家庭农场只负责生产，其他环节的工作，自有专业协会组织代替他们组织供应商、加工商、运输商、零售商去完成。农场主与供应商、加工商、运输商、零售商之间的关系全部按市场规则进行规范。家庭农场实际运行是通过协会等农民自律组织实现高度组织化，由此也从更高层次上实现了农业的规模化和集约化，表现出极强的灵活性与实用性。[20]

(2)合作社发挥重要作用。加拿大各类合作组织，经过100多年的发展已日趋成熟，表现在，一是合作社数量多，据统计，加拿大共有各类合作社7683个；二是种类多，加拿大合作社主要包括五类：农业供销合作社、金融类合作社、消费合作社、服务类合作社、农业生产合作社。[21]三是影响大，在加拿大，每一头猪的出口，都需要通过“SPI”组织(“SPI”组织是农民选举出来的机构)向外推销。[22]

3.德国：健全的社会化服务体系，保障了家庭农场的良性发展

合作社联盟为家庭农场经营管理活动中各方面的活动提供服务，而农民联合会则更多的关注农户生活中所需的服务和支持；农业联合会为农户在农业生产中提供各类农业技术方面的支持；而农业协会架起了农民与政府、社会之间的挑梁，代表农户利益与国家、社会开展互动，影响政策，维护农户利益。同时，通过举办农业展览会、技术研讨班等推动农业进步与发展。[22]可以看到，上述四类合作组织既相互分工，又相互合作，共同支持家庭农场发展。

4.法国：强有力的政府支持计划

法国农业之所以强大，一个重要原因就是历届政府对农业都很重视，政府通过直接或间接手段支持农业发展。为了扩大家庭农场的规模化经营集约化生产，组织化管理，实现三次产业的融合，法国政府对家庭农场扩大规模，购置设备，提高技术等提供低息贷款，贷款利率远低于市场利率。往往仅为市场利率的二分之一。强有力的政策支持，对家庭农场应对各种风险，扩大生产规模，提升经营能力发挥了重大作用。

5.日本：农业六次产业化

农业的“六次产业化”是指现代农业不仅指农林牧渔产品加工、储藏以及食品制造等过程(第二产业)和最终产品的流通、销售、信息服务以及农业旅游等过程(第三产业)。从而形成了集生产、加工、销售、服务等一体化的多产业链条。即农业的“六次产业化”=“第一产业×第二产业×第三产业”(1×2×3)。其目的是通过将农林牧渔业产品的附加价值尽可能多的存留在农村区域，以提高从业者的收入并有效活用农村、山村和渔村区域的资源。通过“地产地销”、“农工商联动”、“农产品出口促进”等模式发展六次产业化。[23]

(二)我国发展家庭农场的社会服务措施

我国发展家庭农场面临的一个较为棘手的问题就是，农业社会化服务体系残缺不全，服务落后，制约了家庭农场因各种限制而导致难以发展的局面。作为最为重要的农业服务主体，政府应将服务农业、服务农场主等活动放到依靠市场自身力量很难进入或市场主体不愿进入的服务领域，如新品种新技术示范推广，土壤环境监测等领域。而家庭农场经营活动中能够让市场提供服务的尽可能的让位于市场，特别是在农产品加工、农产品营销等领域，需要市场来提供。

在服务模式上，结合家庭农场经营内容，创新多种服务模式。如“公共服务机构+农资农贸服务公司+家庭农场”、“龙头企业+专业合作社+家庭农场”、“农民专业合作社+社会化服务组织+家庭农场”等服务模式。这样，一方面降低了家庭农场雇工费用，节约了购置部分农机设备的费用。另一方面，节约了产供销等环节的交易费用，缩短了交易时间，提高了交易效率。

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