从网络舆论传播热点事件看公权力约束问题

董晓峰 张小乖

【摘要】网络舆情热点事件，看似无序，实则可循、可控、可免。舆论事件，尤其是涉及行政部门的舆论事件，裹挟着愤怒情绪、道德伦理和利益表达，当然也不排除信息不对称等诱因。新媒体的产生和发展，给舆论传播的量与质，尤其是对公权力的约束，带来了完全不同以往的变化。从网络舆论倒逼行政机构进行政策调整，到行政机构主动回应引导舆情，再到努力获得舆情支持和推动，需要在很多次经验与教训后“化茧成蝶”。[1]它们之间的桥梁，是逐渐回归到现实社会的法律与道德伦理体系下，以行政部门的自律和自我约束，赢得舆情的信赖和支持。这需要首先厘清“网络舆论—行政行为—法律与道德伦理”之间的辩证关系，尤其是法律中涵盖的公共政策制定—执行—反馈全过程的宪法及行政法规。

【关键词】网络舆论；新媒体传播；公权力约束；自媒体管控

一、前言

新媒体时代，信息往往以个体及其网络生活圈为传播的主体和载体，网络舆论的传播速度、方式和影响力，前所未有。“数字化”“互动性”是新媒体的根本特征，其传播过程具有非线性的特点。[1]新媒体给人们提供了信息传递、舆论表达、舆论引导的空间和渠道，彻底改变了舆论热点事件的发端（潜在舆论事件）、发酵（舆情热度）、舆论表达、舆论引导模式。公民可以借助互联网成为任何领域的专业人士，这要求行政行为必须坚持“法无授权不可为”的原则。而民众对于自身“法不禁止不为过”思想的认知，也逐渐要求宪法行政法走向台前，成为网络舆论事件的主心骨和评判标准。

宪法作为公权力授权及建构的根本大法，是一切法律法规和公私行为的基础和最高准绳，自然也是脱胎于现实境界的网络舆论场里的至高标准。宪法规定了国家体制机制建构和公民基本权利，行政法则是控制和规范公权力，保护行政相对人的合法权益，调节与行政行为相关的各类型关系。2017年底，北京发生的“清理群租”和“天际线”等网络舆论传播的热点事件，便彰显出行政过程中宪法及行政法的重要性。

二、行政立法必须具有极强的适应性、灵活性

舆论、道德、法律，都能实现对行为的纠偏。在网络舆论传播的热点事件中，行政法的创制经常面临社会新鲜事件、敏感问题等，涉及政府与企业、政府与公民、政府与政府、现实世界与虚拟空间等各类型事务，这就要求行政立法必须具有极强的适应性、灵活性和可操作性。在我国近些年发生的一些热点事件中，行政法规不合时宜的情况时有发生。如：2012年，“闯黄灯”禁令，引发众多交通事故而被迫叫停。2013年11月，因违反《宪法》《立法法》《行政处罚法》并引发强烈的社会舆论压力，劳动教养制度被废止。2017年底，北京市政府先后依法对群租屋进行清理、对户外违规广告牌进行拆除，舆论界将这两件事称为“清理群租”事件和“天际线”事件，这两件事在网络上掀起了强烈的舆论波澜。这些问题的产生，网友首先质疑的便是“法规”的合法性、专业性和适宜性。

三、行政执法要避免因不当行政行为引发的网络舆论场

在自媒体时代，极易将网络舆论热点事件升级为群体性事件，行政执法行为的不恰当，好比其中的“干柴烈火”。行政执法要求坚持合法性、合理性、正当程序、效率、诚实守信、责任明确等基本原则。在北京“清理群租”中，限时三天搬离、夜间执法清理等简单粗暴的行政行为，让整个整治行动饱受口诛笔伐。其中的根源就在于未遵循“坚持合法性、合理性、正当程序、效率、诚实守信、责任明确等基本原则”。

如何避免因不当行政行为引爆“干柴烈火”式的网络舆论场，《中华人民共和国行政监察法》第五十条规定，监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人員和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察。一是行政队伍严格守法，行政队伍及执法过程必须恪守宪法、行政法及其他一切法律制度；二是以科技手段改进执法效能效率，诸如执法记录仪、法规机器人、公共大数据系统、天网系统、梅沙系统等一系列现代科技在行政执法过程中的使用，大幅提升了行政执法的覆盖率、准确性；三是加强专业培训，让自由裁量权发挥出更加公正、更加符合法理伦理价值标准的调节功能，随着信息科技的迅猛发展，行政执法引入案例法和专家决策辅助法等已具备高度可行性，这对改进自由裁量权的使用大有裨益；四是加强监督反馈，通过公众与行政机构的不断交流，采取执法进度及依据的定向公开、积极鼓励公众监督等方法，形成执法监察者、执法实施者、被执法对象的良性互动，以进一步改进执法过程。

行政执法队伍站在引导网络舆论热点事件的第一线，既是最直接的参与者和“挨骂对象”，又是谣言和“情绪梗阻”治理中最及时、最有力的回应者。综览国内外舆论热点事件的回应处置情况，鼓励行政执法人员使用社交媒体已成为普遍共识。

四、行政复议是解决行政行为“是李逵还是李鬼”的最好药剂

谣言是世界上最古老的传媒，这是法国学者卡普费雷的观点。在漫长的历史长河中，从周幽王烽火戏诸侯，到诸葛亮的草船借箭，信息失真或信息不对称，成为众多历史转折事件的助推剂。从古到今，谣言都曾作为信息传播的基本模式和独特渠道而存在[2]，承载着公众关心议题和公众传播意愿信息的双重角色。互联网则为这一传播提供了丰富的图文音视频信息和工具，也为虚假消息的传播提供了极大的便利。[3]而作为行政自我纠偏程序的行政复议，是解决行政行为中“是李逵还是李鬼”的最好药剂。

自行政复议制度建立至今，在相当长的一段时间内，行政复议制度都是最主要、最符合社会整体成本效益原则的做法之一，在未来也将持续扮演重要角色。但是，行政复议首先需要解决三个问题：一是护短行为，二是举证难，三是复议维权成本过高。

化解上述三个弊端，可从以下方面进行考虑：

交叉或随机复议受理机制。复议受理机关与行政执法主体间的“人情社会”土壤，同事、上下级间护短包庇，是行政复议制度受到质疑的主要原因之一。通过跨辖区、跨部门、随机择取行政复议受理机关，可以有效解决这一问题。

放宽非涉密部门行政相对人取证限制。社交媒体及伴生设备的普及，使得人人都可以通过手机及微型摄像录像设备随时随地上网，应尊重行政相对人的取证权，形成与行政执法主体执法记录设备的相互质证，这是塑造公众对行政复议程序信心的关键所在。

优化简化行政复议程序。在行政执法中涉及有争议问题，多采取行政罚款或行政强制执行等措施予以解决。而行政相对人的维权，多数都会考虑“成本■收益”，如为500元罚款要耽误一两个工作日、行程数十公里甚至数百公里，多数行政相对人会选择放弃维权，而采取政治冷暴力或网络舆论泄愤等外溢行为。要解决该问题，需从行政复议受理地点及受理方式、行政复议处理流程等方面进行改进，采取上门受理、网络受理、电话受理、非工作时间受理等一系列措施，最大限度地降低行政相对人的维权成本。

在网络舆情事件中，对行政复议制度的进一步改进，还应包括对复议结果与依据的互联网回应程序。相比执行机关的自我回应，复议机关的复议程序、理由、法律效力等，更能对互联网舆论场产生强大的影响力，也是最能“灭火”、最能减少谣言滋生的方式。官微官媒生硬滞后的“外交辞令”，往往造成事件的进一步扩散，使“情绪梗阻”更严重。因此，从专业性、独立性和机构职能来看，行政复议机关理应作为引导管控网络舆论热点事件的主力阵容。

五、网络舆情事件的泄洪闸——行政诉讼与国家赔偿

网络舆论热点事件，并不一定都是由于谣言而产生，行政行为本身的过错，或其他在行政执法过程中长期积累的“情绪梗阻”，占了不少的份额。舆论表达与舆论引导管控，是网络舆论热点事件不可分割的两个环节。舆论的充分表达与宣泄，是舆论引导管控的基础。[4]有效的引导管控，有利于为舆论表达和新媒体公共网络空间良性健康发展提供强有力的支撐。从围堵、驾驭到敬畏，再到合作、引导，行政部门对网络舆论场的思维转变，是社会进步的体现。以民为本，以社会公平正义为目标，及时纠正行政行为中不当的地方，对行为不当造成的损害予以补偿救济，平复现实与网络社会的心理创伤，疏通“情绪梗阻”，这是网络舆论场与行政诉讼及国家赔偿制度共同追寻的目标。

行政诉讼“立案难、审理难、执行难”，导致群众“信访不信法”，以网络舆论暴力来发泄情绪，导致网络舆论场的“情绪梗阻”越发严重。行政诉讼解决行政争议，是国际上一些国家普遍采用的模式。2014年11月修订的行诉法，在立法目的、受案范围、管辖制度、当事人制度、审理判决制度和执行制度等方面作出了重大修改[5]，明确行政机关不得干预法院受案，增加强制立案、强制应诉、行政诉讼调解程序，确立首长出庭制、拘留行政负责人等内容。

行政诉讼有三个最明显的优势，即法院审理的独立性、由被告人负举证责任、行政机关负责人出庭应诉。

新行政诉讼法在解决行政执法争议的司法程序方面取得了长足进步，但依旧面临维权成本和严格落实的掣肘。首先，行政首长出庭应诉、拘留拒不执行的行政机关直接负责人等，会形成强烈的政治压力，容易导致党政负责人干预司法、行政执法人员不作为、恶意诉讼等潜在问题的出现。其次，行政诉讼涉及的诉讼手续、诉讼成本等依旧是普通小额行政执法争议无法逾越的障碍。因此，加强新行政诉讼法的落实，简化诉讼手续、优化诉讼流程、降低或免除诉讼成本等，是发挥行政效能的最后一公里。

错误的行政行为对人身权、财产权造成的危害，适用于国家赔偿。2010年修订的《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定的情形之一，致人精神损害的，应在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”[6]在管控引导网络舆论中，不应仅限于重大案件和物质损害赔偿，还要涵盖普通案件和精神情绪平复。一方面，对于因政策性的执法错误造成的损失，如果存在政策出台的程序性违法、执法过程违法等现象，应该予以赔偿或补偿，遏制行政机关的“出格”行为，改善行政机关的工作作风；另一方面，对受害人进行赔礼道歉，无论是作为道德层面，还是作为责任承担方层面，都是有积极意义的，它既体现对受害人人身权利的尊重和保障，又能在网络舆论场的“情绪梗阻”疏通及主流价值捍卫中起到立竿见影的效果。因此，利用行政诉讼与国家赔偿环节对网络舆论热点事件进行引导管控，是一个积沙成塔的过程。

六、网络舆情事件中的法器库——宪法、行政法、民商法

网络舆论场不是法外之地。法律是成文的道德，道德是内心的法律。世界知名法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”互联网之乱，源于公共言论的共识基准线缺乏，每个人对道德的定义不同，网络公共领域的沟通没有基本规则。互联网的虚拟世界，对现实世界的人、财、物产生着巨大的影响，需要理顺法器库中几大法律体系之间的关系，搭建起网络与现实间法律证据、法理、司法程序之桥，只有这样，才能让涉及行政机构的网络舆论事件朝着良性发展，也才能有效约束公权力。

一切法律都以宪法为根本大法，不得与其相悖。行政法在实践中起着补充、完善和推动宪法的重要作用，体现在行政立法、执法、诉讼等每个环节。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，依法治国首先要坚持依宪治国、依宪执政，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。[7]行政法作为党政机关施政的法律后盾，既要贯彻党的执政意图、服从人民意志，又要在宪法及其精神与瞬息万变的社会治理环境中生存。党领导的行政机关，党领导下的立法、司法机构等共同构建了中国特色社会主义法律体系，二者之间是完整统一的。

网络舆论热点事件所彰显的法律与民意、司法审判与网络审判、情与法相容等议题，将伴随网络舆论场一直持续下去。网络舆论场对于立法、基层司法审判实践、普法教育、法的公信力、政体及行政行为号召力等，有着不容回避的影响力。法律与网络空间之间，信任、声誉和互动，被称为核心要素[8]，旨在让法律更能体现主流民意，让当事人和公众在每一个司法案件中都感受到公平正义。这需要立法机关与社会各界共同努力来实现。

参考文献：

[1]匡文波.关于新媒体核心概念的厘清[J].新闻爱好者，2012（19）：32-34.

[2]张小乖，王佳艺.从波特价值链看党政网络形象保护[J].办公室业务，2016（13）：4-7.

[3]严励，邱理.自媒体时代网络谣言的产生与变迁[J].新闻爱好者，2014（1）：26-30.

[4]童兵.新媒体时代舆论表达和舆论引导新格局[J].新闻爱好者，2014（7）：5-7.

[5]吴鹏，胡锦光.《行政诉讼法》修改与法治国家建设[J].国家行政学院学报，2015（1）：47-51.

[6]张运鸿，王谨.国家赔偿之精神损害赔偿制度研究[J].河北法学，2011，29（12）：83-87.

[7]戴激涛.维护宪法权威 弘扬宪法精神[N].学习时报，2017-12-11.

[8]胡铭.司法公信力的理性解释与建构[J].中国社会科学，2015（4）：85-106.