网络舆论对公共政策制定的影响

吴爽

[摘 要]随着信息技术的不断发展，互联网正逐步取代传统媒介成为舆论形成与传播的新阵地。伴随着我国公民意识的不断觉醒，公民通过网络渠道参政议政、表达自身诉求的意愿越来越强烈。从孙志刚事件到江苏高考名额分配事件，近十几年来网络舆论对于公共政策的影响力也越来越强烈。文章主要从相关概念及研究文献出发，通过案例分析和文献提炼的方式，对网络舆论对公共政策的影响模式、影响路径进行探究，并从积极和消极两个方面对相关影响进行归纳，并在此基础上提出完善引导网络舆论参与公共政策制定的建议，以期为相关研究和实践提供参考借鉴。

[关键词]网络舆论；公共政策；信息传播

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.226

1 引 言

纵观整个人类的文明史，技术的进步不仅能够提升物质生产与财富创造的效率、为生活提供便利，还能够对社会、政治体制的转型起到一定的推动作用。其中，信息技术的发展对于人类文明进程的影响更是有着巨大的影响：造纸术与印刷术的传播打破了教会的知识垄断，为文艺复兴与资产阶级革命起到了铺垫作用；进入电气时代，电报、广播、电话以及电视等传统媒体的出现进一步提升了信息传播的速度，丰富了信息的形式以及传播媒介；进入21世纪，电子计算机、互联网以及各种移动智能终端的发展则促进了信息传播的交互性，使得信息受众也同时变为信息传播者，信息传播进入了自媒体时代，而网络也取代了报纸、电视等传统媒体成为了舆论聚集和传播主要的媒介。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的报告《第35次中国互联网络发展状况统计报告》，我国网民的规模到2014年底达到了6.49亿的规模，其中经常用手机上网的网民规模也达到了5.57亿，说明我国互联网的发展早已进入了移动互联的时代。

互联网的发展改变了信息传播的方式，也改变了人们接收和传播信息的习惯。互联网基于自身开放性和互动性等特点，能够将文字、图片、音频、视频等多种信息形式进行融合，进一步打破了信息传播在空间和时间上的限制，将数以亿计的信息受众进行互联，并为平民大众提供了便捷、低成本的信息获取及表达、发布的渠道，使得广大互联网用户能够针对政策制定在内的各种社会事件表达自己的看法和主张，从而形成新的舆论环境，为普通民众参与、影响公共政策的制定提供了技术和平台基础。

信息技术以及互联网的发展也进一步促进了公民意识的觉醒。我国由于历史上长期的封建社会，以及传统儒家思想中君臣、等级制度文化的延续，使得我国人民长期以来对于自身在社会以及政治生活中的权利、义务和法律地位等知识不甚了解，对于政治权利的认识也十分模糊。同时，虽然我国自从新中国成立以及改革开放之后，法制化、民主化建设已经取得了较大的成就，但是由于目前法律法规中对于社团组建、游行表达等方面的限制还比较严格，因此总体说来我国公民表达自身政治诉求的渠道还有待进一步畅通。互联网由于其自由、开放以及便利等特点，使得各种信息的接收和传播变得极为便利，也为公民了解各种时政信息以及表达自身观点甚至诉求提供了一个平台。从2003年的孙志刚收容死亡的事件开始，网络舆论在对公共事件的关注以及相关政策法规的完善方面显示出了极强的影响力。因此未来在公共政策的制定、完善以及实施中，政府及立法机关必须考虑网络舆论的影响，并采取相应的措施对网络舆论进行引导。

2 文献综述

对于网络舆论对公共政策制定影响的研究，主要也是基于公共政策制定的环节流程开展，比如研究网络舆论对于问题确认、议程建立、方案规划等各个政策制定环节的影响。在问题界定方面，学者罗依平认为网络是一种及时、广泛的信息反映渠道，能够让政策制定者直接面对公众的诉求，从而有利于更加直接、清晰地界定问题。还有学者如刘祖华和周湘智认为，与传统媒介相比，网络能够从更广的范围上聚集和反映民意，有助于推动社会问题向政策制定的转化。总体来说，我国学界普遍认为网络舆论对于政策问题界定环节具有积极的意义。

在公共政策议程设置方面，学者王达梅对于网络舆论的观点是其能够使得社会问题获得足够的关注。并且网络舆论能够对政府产生足够的压力，使得政府能够足够重视相关问题，最终将其纳入公共政策的议程讨论。当然，另一方面网络信息的易传播性也容易放大虚假信息的负面效应。如果不能对于网络信息进行有效的甄别，仅仅受迫于网络舆论的压力最终在公共政策方面予以妥协，将会造成严重的后果。因此网络舆论对于政策议程设置不仅仅是正面的积极推动作用，还有消极负面的一面。当然，不论如何，网络舆论的形成改变了过去公共政策议程设置由政府到公众这一自上而下的旧模式，促进了自媒体和公众自主设置议程这一新模式的产生。

公共政策的方案制定方面，学术界普遍认为网络舆论能够一定程度上反映多元化的公众意见，可以为政策制定者提供一定的借鉴参考作用，有利于从多个角度了解和解决相关问题。同时，另一个方面，也需要考虑到由于网民结构的问题，网络舆论无法百分之百代表社会舆论的普遍看法，容易造成沉默螺旋的效应。因此在政策制定时也不能完全为网络舆论所裹挟。比如学者李雪芳就认为，由于网络参与主体的结构失衡，使得网络舆论在民意代表方面具有很强的片面性，从而对政策制定产生一定的误导。除了民意表达方面，部分网民也会通过网络平台提供相关的建议，从而对于政策制定起到一定的参考作用。

3 案例分析——青岛天价虾事件及后续政策完善

3.1 案例概述

2015年10月5日，新浪微博有网友曝光称其在青岛“善德活海鲜烧烤家常菜”大排档就餐时遭遇到了“天价虾”消费事件。随后央视新闻、澎湃新闻以及新华网等诸多媒体跟踪报道，使得天价虾事件成为了2015年“十一”长假后网络舆论所关注的主要话题之一。根据相关统计，截至事件曝光3天后，也就是2015年10月8日，已经有相关的新闻报道4162篇、新浪微博的评议更是达到了574920条之多。由于事件传播迅速并引起了广泛的关注，也引起了政府部门的重视。2015年10月6日也就是事件曝光后仅一天，青岛市物价局已经通过微博通报称该店涉嫌误导消费者消费，并已经责成青岛市市北区物价局来处理。同一天晚间，市北区区委宣传部报道称该区物价局拟对该饭店进行关停并处以9万元的行政处罚。10月7日，青岛市人民政府的官方微博发布消息称该市消保委针对此事件发布了《关于维护消费者合法权益的声明》，并且该市的旅游局、工商局、物价局、公安局还联合发布《关于进一步治理规范旅游市场秩序的通告》。

3.2 案例剖析

在以上青岛市“天价虾”事件中，主要涉及的主体包括政府机构、涉事当事人以及网络媒体及网民三方主体。由于事件发生后网络关注以及相关的舆论导向，引起了青岛市委书记李群的高度重视，并召集市政府分管领导做出研究措施，亲自做出批示。在对涉事大排档进行罚款以及整顿之后，青岛市市北区市场监管局的负责人也受到了停职检查的处分。下面通过网络舆情的视角来分析以上事件的曝光、传播以及后续行政处理。

首先，从舆情特征来看，该事件的发生和曝光正好处在“十一”黄金周期间，在这个特定的时期内旅游相关的事件很容易成为舆情热点。并且2015年恰逢我国互联网以及移动互联网发展兴盛之际，因此一个舆论热点的曝光很容易引起网络舆论的关注，成为热点话题。其次，在舆情处置方面，网络舆论除了对于当事人遭遇以及事件本身进行关注之外，对于相关部门特别是公安和物价局现场处置不力也多有质疑，这为后续市政府领导高度重视此事形成了舆论推动。其次，网络舆论还陆续曝光了青岛之前存在的宰客现象，而政府部门对于此事和舆论的反应相对滞后也为舆论进一步发酵创造了条件。这也为后续旅游局、工商局、物价局、公安局联合发布通告、市场监管局负责人停职检查形成了舆论推动。与此相类似的，2012年海南三亚市也曝光了海鲜宰客的事件，虽然当时移动互联网还处在发展期，但是也对三亚市政府形成了巨大的压力，并且进一步推动了三亚市政府对餐饮饭店进行集中整治、市委书记出面进行公开道歉。事后三亚市还成立了我国首支旅游警察队伍，对于旅游市场的秩序和治安进行专门的管理。最后，从舆情的公共政策反馈来看，虽然该事件没有推动立法层面的变动，但是在行政处理层面来说，青岛市政府对于该事件的涉事主体以及监管部门的处理不可谓不重。

继2012年海南三亚市“海鲜宰客”事件之后，青岛“天价虾”事件再次体现了网络舆论对于公共事件以及相关行政处理方面巨大的影响力和推动力。得益于网络舆论的强大压力，地方政府得以高度重视相关事件并在短时间内采取了果断措施进行整改，在一定程度上推进了政府与网络舆论的良性互动。

4 网络舆论对公共政策制定的影响分析

4.1 网络舆论影响公共政策的模式

网络舆论对于公共政策的影响模式主要包括四个方面：

（1）形成舆论压力。移动互联网能够打破信息接收和传播在时间和空间上的限制，将某一地区的事件迅速传播扩散至全国甚至全球，引起网络用户的广泛关注。对事件的广泛关注能够对相关政府部门形成一定的舆论压力，促使其重视并谨慎处理相关事件。案例中分析的海南和青岛的宰客事件中的网络舆论就促使当地政府迅速采取了整改措施。

（2）转化为政策问题。社会事件只有获得了一定的舆论关注之后才能从中发现这一局部的问题是否关系到整个社会的公众利益。因此网络舆论起到一种将社会事件推动为社会公共问题进而转化为政策问题的推动力。

（3）影响政策选择。公共政策方案制定的过程汇总往往会形成多种草案，为了在多种方案中选择“最优解”，往往需要进行民意征求。比如前段时间英国举行有关是否脱离欧盟而进行的全民公投。而网络则为这种民意征求以及政策选择提供了绝佳的评价。

（4）推动政策完善。网络舆论的压力除了能够促使政府重视并谨慎处理相关事件之外，还能够对相关政策进行进一步的完善。除了案例中的事件之外，在2003年孙志刚收容致死事件、2008年甘肃瓮安事件、2011年郭美美炫富事件、2015年毕节流浪儿童冻死事件、2015年呼格案等错假冤案、2016江苏等地高考名额争议风波以及2016年魏则西事件等诸多事件上都聚焦了大量的网络舆论关注，促使政府除了对事件本身进行调查处理之外，还对相关机制和体制层面进行了改进。比如孙志刚事件促使政府废除了旧的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并在当年6月由时任总理温家宝亲自签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

4.2 网络舆论影响公共政策的路径

网络舆论影响公共政策的路径主要包括对政策制定主体、决策模式两个方面的影响：

（1）网络舆论影响到公共政策制定主体。目前已有超过4亿的用户通过网站、新闻App、微博、微信获取相关的咨询信息，网络问政也已经成为了政府决策的重要依据之一，从中央到地方各级政府及主要领导均高度重视网络舆论，在一定程度上网络舆论对于政府官员、两会代表等公共政策制定的主体形成了监督的作用，使其在政策制定过程中会充分考虑网络民意以及相关的舆论后果。

（2）网络舆论影响到政策制定的模式。传统政策制定过程中虽然也会举行听证会等民意征求的方式，但是受制于参与人数的限制，政策决定中无法更为广泛地接触到民意信息，加上原本政策制定过程中存在的信息不透明等因素，使得政策制定的决策民主化程度不高。然而网络舆论的形成与发展则大大有利于政策制定决策的民主化与科学化程度。通过网络平台政策制定过程中相关机构能够充分了解民意、吸纳民意，提升决策过程的民主化程度。另外随着社会利益以及价值的多元化发展趋势，党和政府以及人大、政协等行政、立法机构已经无法像过去一样大包大揽各种事务，在大部分事务上必须充分听取和回应民意，在与民意的互动中不断完善政策方面的决策。通过这种模式，公民参政议政的程度不断提升，并且有利于在政策制定过程中多方的沟通、妥协与冲突合作，最终形成相对均衡的公共政策。

4.3 网络舆论对公共政策制定的积极影响

网络舆论目前正在通过多种模式和路径影响公共政策的制定，其积极的影响主要体现在以下几个方面：

首先是有助于公共问题的发现。如前文所述，社会问题转化为公共问题进而通过政策制定去解决需要一定的前提条件，舆论关注是其中必不可少的一个因素。当一个社会问题引起广泛的关注之后才会引起执政者和政策制定者的关注，并将其纳入后续的政策议程。而网络则为公民提供了问题关注和意愿表达的重要渠道。而网络信息传播的迅速性则使得网络热点很容易获得专家学者以及政府官员的关注，并且通过关注量以及自由的意见表达提升政策制定者对于该问题的重视程度，进而加快问题发现和解决的速度。

其次是有助于民众的意见表达。由于我国历史上意识形态以及媒体管控，使得公民在公共政策等影响切身利益的问题方面缺乏足够的意见表达渠道。而互联网的发展则迅速满足了这一需求，并且促使政府与立法机构加强与民众的互动。目前在新浪微博上实名认证的政府机构和官员总数已经超过1.7万个，几乎覆盖了我国行政体系各个机构。通过多种渠道的网络媒介，政府及政策制定者能够充分听取民众的意见表达，降低了沟通的成本，提升了沟通效率。

最后是有助于提升政策实效。由于不同阶层、地域的民众都能够通过网络舆论表达自身的相关诉求，并且及时与政策制定者不断互动，完善了政策制定决策模式，大大提升了政策制定过程中的民主化程度，使得政策在制定阶段就吸纳了诸多民意，提升了公共政策的拥护程度，降低了公共政策执行的风险，使得政策能够切实落到实处。

4.4 网络舆论对公共政策制定的消极影响

首先是民意偏差带来的消极影响。由于我国人口众多，各地经济发展水平不一，我国在网络资源的分配和利用方面也具有极大的不平衡性。相对来说，经济发达地区的用户网络使用更加便捷，上网时间也相对较长。另外，由于在网络上意见发表比较积极的用户未必是该领域的专家，因此其观点的表达也会存在一定的局限性。因此网络舆论有时未必能够充分代表民意。

其次是监管缺失。由于网络实名制推进缓慢等原因，目前互联网用户发表言论基本也是出于监管缺失的状态。在不用为自身言论负责的情况下，随意发表见解、制造谣言、传播谣言或者单纯地情绪发泄成为了网络舆论中出现的常态。虚假和不实言论的发表和传播容易误导信息受众并造成煽动，对社会的稳定和谐构成了威胁。

最后是舆论误导，不实信息的传播不仅容易造成煽动，也容易给公共政策制定者造成一定的误导，特别是当一项政策举措不符合部分群体的利益时，相关群体就会产生过激或者有失偏颇的言论，而这些言论通过传播与放大容易给政策制定者造成误导，使其过分考虑该群体的利益诉求而忽略了其他相对“沉默”的群体，从而形成舆论误导。

5 引导网络舆论参与公共政策制定的措施建议

5.1 立法层面

由于当今时代网络已经成为人们工作、学习以及生活中不可缺少的一部分，网络舆论对于公共政策制定产生影响已经成为一种常态。但是由于网络信息的传播速度以及传播范围等因素，一旦不实信息广泛传播并对政策制定造成舆论误导或者舆论裹挟，则会造成不可想象的严重后果。因此必须通过法律法规对于公民通过网络表达自身的政治诉求以及观点的行为予以规范，在保障言论自由的同时对恶意制造和传播不实信息予以监管和处罚，这样才能保持一个健康、文明的网络环境，使得网络舆论对公共政策制定产生积极正面的影响。比如2013年9月9日最高法和最高检公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了网络谣言在什么情况下构成犯罪，对于网络传谣行为的刑事后果进行了明确的界定，从而为相关行为的界定和惩戒提供了法律基础。

5.2 行政层面

（1）积极互动。互联网时代信息传播的迅速性与广泛性使得舆论制高点的争夺变得更为迫切。对于网民对社会事件以及相关政策各类质疑如果不能进行及时有效的回复，将会使后续的宣传工作陷入极度的被动之中。因此政府需要树立主动进行信息发布的意识，促使政策制定的过程公开与透明化，并且积极与网民进行互动，广泛听取民众意见。比如通过微博等形式及时公布政策制定的背景、关键事件、价值导向等信息，主动引导网民参与到公共政策制定的过程中来。

（2）加强监管。

如前文所述，由于网民在意见表达中的情绪化、局限性以及网络舆论中存在刻意煽动、误导等现象，政府有必要加强对于网络言论的监管，需要对信息进行甄选，并且及时删除或屏蔽不良信息，同时对发布者进行惩处，最后及时对相关谣言进行辟谣，以防止网络舆论继续朝着不利的方面发展。在网络监管方面，实名制将会是最为直接有效的一种方式，可以对网民的言论以及行为起到有效的监督和约束作用。不过网络实名制也会对网民的自由表达以及隐私权的保障造成一定的障碍。因此对于实名制的推进还有许多需要研究论证的问题。除了实名制之外，数据搜索、挖掘与分析技术对于自动删除、过滤不良信息也有着显著的作用。

（3）能力培养。

对于政府以及政策制定者来说，在公共政策制定的过程中，要能够积极与网民形成良性互动并对不实信息进行有效监管，必须提升自身在信息整合以及舆论引导方面的能力。在信息整合方面，可以通过大数据、舆情监测、分析等技术及时掌握当下的舆论动态，并据此制定相应的信息公布以及公关策略。比如在政策制定以及民意互动的过程中对于提议进行搜集与归纳，并对相关网站评论和新闻报道的数量、舆论倾向性进行统计分析，以便于政策制定者及时掌握当前舆情。

6 结 论

本文主要基于我国互联网快速发展以及公民意识觉醒的时代背景，从公共政策、网络舆论以及相关研究综述出发，通过对于近期青岛天价虾事件的案例介绍与分析，直观地体现网络舆论对于该事件行政处理以及政策颁布的推动力。

在网络舆论对政策制定的影响方面，本文主要基于文献阅读整理分析出了网络舆论对公共政策制定的影响模式以及影响路径。在影响模式方面主要包括对于形成舆论压力、促进政策问题转化、影响政策选择以及推动政策完善四个方面。而在影响路径方面，则主要体现在对政策制定者以及决策模式两个方面的影响上。总体来说，网络舆论对公共政策制定积极方面的影响主要体现在有助于公共问题的发现、有助于民意表达以及提升政策实效这三个方面，而负面影响因素则主要体现在民意偏差、监管缺失以及舆论误导三个方面。

因此，基于以上网络舆论对于公共政策的影响模式、影响路径以及正面和负面的影响，未来从立法层面上应当注重对于网络传谣等行为的打击力度，而在行政层面上则应当注重加强政府与网络舆论的互动沟通、对网络舆论的监管以及相关能力建设。

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