预算绩效管理要解决一些深层问题

●本刊评论员

近日，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理作出了顶层设计和重大部署。相关改革举措也在加速推进。

追求预算绩效是国家治理现代化的应有之义，是至关重要的国家责任。当代社会公共预算的规模越来越大，在国民收入中占比也不断提高。国家在掌控了巨大财力的同时，也被赋予了其在解决社会基本矛盾、建设人民所向往的“美好生活”等方面的巨大能力和与之相一致的责任。所以，国家收了钱，花了钱，通不过“成本收益核算”关，没有供给物尽其用、物有所值、人民满意的公共品和公共服务，应有人民参与式的“共治”和社会问责的约束，而拿了国家的钱没办事、没办成事、没办好事的各预算单位还应有国家力量的问责和制裁。

在公共治理中，预算管理的基本逻辑如上所述。然而中外财政治理实践和理论无不表明，追求预算绩效面临着各种困扰。弗里德曼说过，“花别人的钱为别人办事”的财政行为容易既不讲效率也不讲节约。理论分析表明，预算执行绩效不高的原因复杂，有代理问题和信息问题导致的道德风险和逆向选择，有政府行为因“法定职责必须为”而无法完全按成本收益核算来约束的情形，也常常因缺乏竞争、难以按市场绩效来评价预算执行，还存在政府追求预算最大化、规模最大化的“内在效应”和科层组织官僚主义作风等“行政顽疾”。客观地看，预算绩效达到理想状态，公共部门绩效追求的动力往往弱于纯粹市场主体。

我国预算的绩效管理近年来已经取得明显成效，但还未达到理想的状况，寻求切实有效的预算绩效管理解决方案，仍需直面“真问题”、解决“真问题”多方面的努力。一些理论和实务工作者提出的公共治理观念现代化、营造“讲绩效、用绩效、有绩效、比绩效”的氛围、培养绩效预算管理专业人才、明确绩效责任、解决信息不足问题、建立科学的评价考核机制等等举措当然很重要。笔者认为，另有一些深层问题值得重视。一是要建立防止政府越位的“以财限政”机制，坚决不养冗余的公共部门和公职人员，坚决给法无授权的职能、项目“断奶”，坚决杜绝“政绩工程”“面子工程”，节省财政成本，将财政资源配置到更有效率的方面。二是排除长官意志、私人利益、部门利益对预算绩效管理干扰的客观存在，重视财政治理的人民性，建立社会共治的财政监督机制，让公民责任、财政的相关利益者对自身权益的维护等社会治理因素深度嵌入预算绩效管理之中，充分发挥社会问责的作用，使公共部门更有追求预算绩效的动力。三是增强公共部门对绩效追求的动力，在财政分配中改变盲目扩大财政汲取能力的做法，减税降费过程中也要适当减少预算规模，更多地藏富于民，缩小“公地”范围，减少监督成本；同时，尽可能减少财政资源流转的中间环节，能直补不“绕补”，能明补不暗补，将相关财政预算项目内的资金更直接地支付到受益人手中；要敢于砍掉过多的公共部门预算和经济建设预算，弥补社保欠账，在条件许可情况下，设置更多的惠民项目，并以直补的方式增强市场主体再生产能力或更多地济困助弱。总之，宁可政府少收钱，少花钱，也要让更追求绩效的私人部门、市场主体有钱花、多花钱。■