提升电网公司项目预算管理的问题研究——基于武汉供电公司项目管理的案例分析

●高 雄 夏文兵 文 娟 潘 峰

一、提升电网公司项目预算管理的必要性

党的十八大以后，国家全面强化依法治国、依法治企，对央企适应经济发展新常态、转变企业管理方式提出了新要求。近年来,电网公司不断强化项目预算全过程管控，提出了项目可研经济性和财务合规性审查要求，先后下达《国家电网公司项目可研经济性与财务合规性评价指导意见》（国家电网财 〔2014〕1008号）、《国家电网公司关于进一步深化项目可研经济性与财务合规性评价工作的通知》（国家电网财 〔2015〕536号）以及 《关于2018年项目储备可研经济性与财务合规性审核工作安排》（2017年6月电网财务部）等文件，对公司各级单位强化项目前期管控能力提出了明确要求。电网公司面临着电网建设精准投资和输配电价成本监管的双重压力，加强储备项目评审管理刻不容缓。

电网公司项目预算管理中，可研评审的短板问题日益突显，阻碍了公司项目管控水平的健康发展。一是可研内容规范难，可研报告、投资估算、管理建议书等申报资料多采用非结构化word文档或excel表格格式，无法对填报内容的规范性和数据的有效性进行智能管控。二是制度标准落实难，不同部门、不同人员对制度标准的理解不统一，造成标准执行效果不佳，同一项目可能会形成多个不同版本的评审结论。三是经济审核评估难，经济性评价过程较为复杂，特别是对项目造价缺乏简洁实用的评估方法，无法快速定位疑似线索，导致经济评估形同虚设。四是全面评审覆盖难，项目可研评审涉及业务、财务、经研院（所）等多个部门（单位），职责界限不清晰，审核责任难以划分，对审核质量影响较大。

项目预算管理作为电网公司实现战略目标和长期规划的具体执行者，采取“自上而下、自下而上、上下结合”的方式，结合营销预算、损益、资本等预算，形成预算编制的事前控制、事中掌握和事后评估的全流程闭环结构，并从中找出执行结果与预期的差异点，及时进行整改以实现预算目标。

二、案例分析

（一）案例背景

为贯彻落实电网公司提出 “把入口、细安排、控过程、审结果”的项目全过程管理链条的精神，武汉供电公司通过开展生产技改、生产大修项目可研经济性与财务合规性智能审核专题研究，以“三化一新”为抓手（优化一个流程、细化一套规则、量化一套标准、创新一个工具），深入推进“审核流程线上化、审核规则模型化、审核标准数据化、审核手段智能化”管理理念，全面规范项目评审体系，运用前沿信息技术，着力打造项目审核“智能加速器”,彻底解决可研评审“四难”问题。

武汉供电公司从项目可研经济性和财务合规性评价管理的难点问题入手，以风险防范为导向、以制度要求为依据、以创新工具为手段、以经济合规为重点，确定审查标准、明确职责流程、提升技术保障，通过“优化一个流程、细化一套规则、量化一套标准、创新一个工具”，最终实现项目可研审核流程线上化、审核规则模型化、审核标准数据化、审核手段智能化。

（二）案例介绍

1、前期准备

（1）明确部门分工,科学分配职责。发展策划部：统一组织开展本单位项目储备工作，严把项目储备入库关口，规范项目储备管理，切实发挥统领作用，定期组织开展项目储备分析和监督检查，对相关情况进行通报。

项目管理部门：按照职责分工组织项目建设单位做好项目可研论证工作，按照可研经济性与财务合规性要求，组织修订可研报告和评审模板，审核可研报告附表，对通过评审的项目及时下达可研批复。

财务资产部：负责依据经研院（所）项目可研经济性、财务合规性审查底稿出具审查意见，并对可研上报与批复文件进行会签。

经研院（所）：以独立第三方的角度，严把项目评审关口，积累基础资料，做好人才储备，全面支撑项目储备工作。

（2）制定考核目标值，精准管控。执行考核是预算管理工作的重要保障，武汉供电公司预先制定包含评审进度、编报质量、规范管理、精准投资四个维度的考核目标，将项目预算考核与业务相关联（见表1）。

2、实践过程

（1）组织调研，收集数据资料。对财务部、运检部、经研院（所）、设计院等相关部门进行调研和访谈，解析储备项目评审的管理要求，总结评审经验、综合评审方法。

a.收集资料，分析业务。收集生产技改、生产大修类项目管理的制度和规范，对生产技改、生产大修类业务做全方位分析。收集资料包括：《电网运检部关于印发生产技改大修项目估算编制指导意见和储备项目评分定级规则的通知》运检计划〔2017〕75号、《电网技改大修项目审查要点》、《国家电网公司生产技术改造和设备大修项目可研编制与评审管理规定》 电网（运检/4 16-2014）、《国家电网公司生产技术改造工作管理规定》电网（运检/3 157-2014）、《国家电网公司生产设备大修工作管理规定》电网（运检/3 158-2014）等。

b.组织研讨，细化内容。组织财务部、运检部、经研院（所）、设计院等专家访谈，分析历年项目评审常见问题，收集专家的评审经验，逐条解析电网公司和省公司项目归口管理部门发布的相关管理办法、评审指导意见，确定项目审查的原则和内容，并融合研讨结果，将审核内容进行条目化分解。

c.收集数据，支撑工具。根据审查细则，分析项目评审的数据需求，武汉供电公司从运检部、财务部、经研院、设计院等部门（单位）汇总相关数据信息，主要包括“武汉公司三年生产性技改、生产大修类项目清单”、“固定资产目录”等，有效支撑了审核模型的编制以及审核规则的自动分析。

(2)统一模板，规范填报内容。组织专家和技术人员对电网下发的项目可研报告及项目投资估算书模板以及往年填报情况做了深入分析，为解决关键信息填报质量难于把控的问题，财务部门联合运维检修部，结合管理要求，梳理并制定了一套统一的、标准可量化的可研报告和投资估算模板。

a.规范必须申报的资料。按照生产技改和生产大修类项目可研报告、项目建议书的提报要求，固化申报资料清单，并在线上流程中内置完整性审查规则（申报资料不完整时无法提报）。

表1 项目管理考核指标及目标值

b.规范主要内容的格式。一方面对非结构化文档的主要栏目制定统一规范，便于工具快速定位；另一方面对必填表和必填关键字段进行规范，以便快速提取相关数据。例如：对可研的技术经济指标规定以列表格式填报，防止漏填分项费用的情况发生。

c.细化申报表填报内容。对可研模板以及相关附表进行细化，达到类比项目内容规范化、类比指标可量化的效果，有利于促进类比合理性的准确判断。

针对规范后的统一模板，武汉供电公司组织开展基层可研编制人员培训160余人次，详细讲解标准模板的重要性、标准模板规范要点、标准模板填报要求及注意事项，并将规范填报要求纳入在线自动审核规则。

(3)梳理规则，构建审核体系。配合项目可研审核的信息要求，武汉公司与经研院（所）专家团队成立专项课题研究组，开展生产技改、生产大修类项目可研经济性与财务合规性审查方法课题研究。通过解析制度、细化规则、研究方法，编制了一套“审核依据充分、审核要点明确、审核方法可用、业务部门认同”的项目审核规则体系，共形成审核规则385条。

a.解析制度要求，提出规则梳理思路。武汉供电公司依据《国家电网公司关于进一步深化项目可研经济性与财务合规性评价工作的通知》要求，结合自身实际，编制《电网湖北省电力公司项目可研经济性与财务合规性评价实施细则》（以下简称《实施细则》），并提出规则梳理思路：

一是《实施细则》中的“审核要点”及《指导意见》中的条款，明确了项目审核的范围、审核重点和管理要求，是编制审核规则的主要依据。

二是《实施细则》和《指导意见》的审核要点及管理要求作为审核规则不够细化，没有检查方法，难以落实；作为审核标准不够量化，难以执行。如《实施细则》在生产技改中的审核要点描述，并没有规定必须提报的内容，也没有规定内容具体填报的标准，无法作为线上检查规则。

三是规则的梳理步骤：逐条细化审核要点；将文档编制中常犯错误及审核中常见问题纳入审核规则；总结以往审核经验，梳理关键检查点，纳入审核规则；结合新技术手段，逐条梳理数据源需求及在线检查方法；梳理审核规则，形成审核规则体系；通过讨论，对审核规则体系进行补充、修改和完善。

b.梳理技术实现要求，细化检查方法。研究组针对审核规则逐条分析审核关键点、审核数据对象、审核判断条件、审核判断标准、审核分析算法、审核涉及数据源和审核结果展示内容等，形成规则可在线自动检查的审核方法，例如“相似（类比）项目选取是否真实”规则的检查方法。

(4)构建模型，支撑智能审核。武汉供电公司课题研究组引用语义分词、非结构化解析、云搜索等新技术，构建智能异常识别模型和快速检索模型，有效支撑审核线上化的智能审核功能。一是对收集的历史数据进行清洗、分析；二是对读取的WORD、EXCEL、PDF、WPS等非结构化文档内容，进行全文扫描和关键内容分析、筛选，提取文档中的大纲，目录，关键内容，通过分词技术及词库比对进行结构化处理，构建可检查的结构化数据；三是将非结构化转化成文本流及图片集，通过对结构化数据的SQL扫描检查及图片的比对，落实文档的规则检查及异常分析，形成检查结果；四是对图片集基于机器学习的计算机视觉技术图形识别技术，通过图形智能分割、抗干扰、相似度计算等处理手段，结合已有的结构化数据，对提取的图片集进行检查、比对、分析，落实文档的规则检查及异常分析，形成检查结果。

3、经验总结。武汉供电公司依托近三年的技改项目造价分析数据，编制以典型“工程单元”为主体的量化评价标准，研究基于典型工程单元的技改、大修项目匹配方法，通过对项目内容的合理拆分，跳出单一项目比对模式，完成待评审项目与项目库中历史项目的多源匹配，解决投资估算评审难的问题。

(1)分解项目规模，制定典型单元标准。为对生产技改、生产大修类项目进行相似项目成本比较分析，考虑采取项目规模进行分解处理的方式，对类比项目与可研项目之间可能存在的规模差异性进行相似性归一化处理。按照以电网单一主要设备为改造对象的工程内容及附属工作内容，对生产技改、生产大修类项目工作规模进行分解，拆分为多个或多种典型工程单元。典型工程单元可定义为以单一设备为主要改造对象，且与约定的实施范围一致的工程项目，包含与其有直接从属关系需共同完成才能发挥作用的附属设施改造或维修施工。

(2)分析历史数据，编制造价指标标准。依托武汉供电公司近三年生产技改、生产大修类项目的投资估算数据、概算数据、结算数据，采用聚类分析、回归分析等数据挖掘分析技术，得出各工作单元典型工作内容的投资估算、概算、结算的平均水平，根据设定的权重，计算出典型工程单元的平均造价标准。

(3)研究匹配方法，实现投资合理评价。研究基于典型工程单元分解的项目匹配方法，一是依据申报项目属性、按照项目分类标准自动划分项目分类；二是依据申报项目规模、按照典型工程单元标准自动划分项目单元；三是获取项目单元对应的造价指标标准，计算出项目标准投资金额；四是对比类比项目单元造价，判断类比项目选择的合理性；五是对比申报项目投资估算金额，判断申报投资的合理性。

（4）创新一个工具，实现审核手段智能化。武汉供电公司在优化流程、细化规则、量化标准的基础上，以微应用技术为支撑，研发了一套智能化审核工具，主要包括技术层、应用层和展示层三个维度。技术层提供了“语义分词引擎”、“非结构化解析引擎”、“云搜索”，支撑智能审核的功能实现；应用层涵盖基础管理、主体功能、查询功能，是微应用工具的主体；展示层以看板的形式全面展示进度跟踪、审核分析、问题分析，并提供审核提醒功能。

a.智能审核，快速锁定问题疑点。智能审核工具将储备项目审核划分为初步审核及综合审核两个板块，将复杂的业务逻辑和审核模型固化封装，采用自动解析方式，实现资料完整性、财务合规性、项目经济性的一键式智能审核，及时反馈审核意见，极大提高了工作效率和审核质量。

b.结果查询，深入了解审核细节。智能审核工具提供了审核过程结果查询、审核历史结果查询、投资估算审核结果查询三种查询方式，可展示项目当前审核状态、投资估算审核情况、项目过往审核情况，并可穿透查看明细结果。

c.出具报告，统一规范报告质量。智能审核工具内置电网审核报告模板，自动获取目标项目审核通过的数据信息，自动生成审核报告，并可将出具的报告打印、导出或线上查询，保证了出具报告格式规范、内容准确。

d.综合看板，全盘掌控审核情况。智能审核工具动态汇总审核数据，直观展示项目审核进度情况，投资估算审核汇总情况、审减（审增）费用分布、审核问题分布、前十大问题排名情况。通过综合看板，项目审核部门能全面把控项目审核的现状，了解项目申报过程中的薄弱环节，分析项目流程中容易出错的原因，形成专业的分析报告反馈到各业务部门。

三、提升电网公司项目预算管理的建议

通过打造项目审核 “智能加速器”，前置财务的监督职能，强化部门间的有效协同，保证了储备项目资料的质量，提升了储备项目审核效率，保障了投资精度准度，规避了公司经营风险，取得了较好经济效益。下一阶段需要进一步做实、做细储备项目经济性与财务合规性审查工作，探索更为精益化的财务审查工作之路。

（一）实时反馈信息，强化申报质量

通过内置检查规则，工具自动检索，及时反馈“哪里出错”、“怎么修改”等信息，营造一种自查、自纠、自学的环境，有效调动项目申报、项目管理人员学习、整改、提高的积极性，大大提升项目申报资料的质量。公司在评审333个2018年度生度产技改、大修项目过程中实时发现、反馈、整改资料完整性问题1219个，财务合规性问题974个，项目经济性问题368个，项目资料质量提升效果显著。

（二）应用审核工具，加快审核效率

通过固化审核标准和申报模板，应用审核工具，前移审核端口，强化项目管理部门审核职责，一键式完成财务合规性和经济性的审核，改变了审核信息传递不准确，资料整改不及时的局面。在避免“拉锯战”的同时，极大地降低沟通成本，提高审核效率；在保证资料完整的情况下，将一个项目审核时间从过去平均需要1-2天，降低到目前仅需1个小时即可完成全面审核。同时，增加与项目储备平台、OA门户的集成，提高项目审核工具的易用性。跟踪储备项目到项目投资计划（或预算）的下达及项目执行情况，分析提炼总结储备项目审核经验，为后续提升储备项目审核质量提供助力。

（三）研究经济模型，扩展评价手段

根据近几年技改项目造价分析数据，研究出基于典型工程单元的技改、大修项目匹配方法，按照工程属性划分若干大类和小类，构建若干典型工程单元，提出相应的量化评价指标，有效扩展经济性审核手段。以武汉公司为例，评审333个2018年度生度产技改、大修项目，审核可研金额共计35578.65万元，核减各类型项目12个，核减造价金额545万元；纠正资本性、成本性分类混淆错误项目1个，涉及金额2089万元，审减纠错金额占可研总金额的7.24%。同时，在此基础上探索更多经济性审核手段，引入标准成本等概念，完善扩充审核规则，加大项目经济性审核的深度与力度。依托“智能加速器”开发应用成果，在生产技改、大修项目审核基础上扩展储备项目审核类型，为全项目类型评价分析提供支撑。■