建立健全新时代国有企业内部审计问责机制

●李 铷

进入新时代，审计工作成为党和国家监督体系的重要组成部分，审计部门迎来千载难逢的重大机遇。企业内部审计部门要努力适应党中央、国务院的新要求，促进内部审计工作更好服务企业发展大局，发挥更加积极的作用，彰显更加巨大的价值。当前形势下，建立健全审计问责机制，是突破制约国有企业审计效率 “瓶颈”并解决屡查屡犯“症结”的有效途径。

一、新时代企业推行审计问责机制的重要意义

习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出，要完善和规范责任追究工作，建立健全责任追究典型问题通报制度，把问责同其他监督方式结合起来，以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位。国有企业应贯彻中央会议精神，深刻认识建立健全审计问责机制的重要意义，积极推进问责机制建设。

（一）审计问责机制是企业经营管理提质增效的“催化剂”

新形势下的经济发展对企业提高发展质量、提升经济效益提出了明确要求。内部审计的主要目标是促发展，要在审计中揭示、发现和查处各类违纪违规行为，对带有规律性、普遍性的问题进行深入分析，从体制、机制和制度层面提出相关建议、措施或办法，以促进企业依法经营，提升发展质量。内部审计问责是新时期国家治理、经济新常态及企业管理的内在要求，也是提高企业管理效果的有效途径，通过内部审计达到发现问题、加强整改、促进发展的目的，同时起到警示及约束作用。通过建立审计问责机制，可以更好地转化审计成果，为企业发展发挥“催化剂”的作用。

（二）审计问责机制是促使领导干部廉洁从业的“防腐剂”

失责必问责是对党员干部的基本规范，只有动真格、敢碰硬，才能确保党员干部队伍的清正廉洁。当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党、从严治企任务依然艰巨，通过建立内部审计问责机制，可以起到警示作用，发挥“防腐剂”功能。审计问责机制的作用是对那些有令不行、有禁不止、无序经营、有章不循的人或事进行责任追究，以惩前毖后，进一步引导、鼓励各级党员干部勇于担当、改进作风，促进领导干部规范用权，防止腐败问题滋生蔓延。

（三）审计问责机制是确保审计整改执行落地的“强心剂”

通过审计查出问题并整改是审计工作的重要组成部分，是提高审计成果利用水平、实现审计目标的重要途径。目前，虽然大多数单位的审计部门都建立了审计回访、审计约谈制度，对督促被审计单位落实整改起到了一定作用，但由于相应的考核问责力度不够，导致执行效果不够明显，屡审屡犯的现象仍然存在。实施审计问责机制，加大责任追究力度，是审计成果转化的“强心剂”，能够促使审计成效落地，达到“查处一个点，震动一个面，教育一大批，影响一大片”的效果，并最终实现以问责促整改、以整改促管理，确保审计整改向注重实效、良性发展转变。

二、企业推行内部审计问责存在的困难及相应对策

（一）审计问责的标准不统一

内部审计问责在许多企业尚属前沿范畴，可供借鉴的案例并不多，如何掌握审计问责的标准是实际操作中的难题。一是实施审计问责时缺乏一套专门的问责制度。审计问责，需要制度先行，规范明确的内部审计问责制度，是执行和量化审计问责的基础。但在实际执行中，可以参照借鉴的各类规范及处罚条例的标准不统一，造成实际操作中人为裁量权过大，难以把握问责力度。如在对某违纪事项的处理处罚中，如果处罚过重，既挫伤了责任人干事创业的积极性，又容易使被审计方产生对立情绪，激化“审”与“被审”的矛盾，不利于部门之间的协作配合；如处罚过轻，不痛不痒地走走过场，又起不到惩戒和警示作用，只会让审计问责流于形式，不能树立审计的权威。二是实际执行审计问责时，主观人为因素的干扰时常出现。被审计对象因不愿受到处理处罚，常会采取托关系、讲人情的方式试图大事化小、小事化了，在一定程度上影响审计问责的公正性。为保证内部审计问责的公正公允，审计问责执行就必须做到统一标准。首先要有完善的问责制度，只有制度支持，才能按制度问责。同时要强化制度执行的可操作性，尽可能细化有关问责条款，区别从重、从轻处罚的情形分别予以处理。屡查屡犯的问题须列入从重处罚的范围，初次发生的问题可视情况列入从轻处罚的范围；给企业造成重大损失的问题要从重处罚，没有造成经济损失的问题可减轻处罚；故意隐瞒、阻碍查证的要从重处罚，配合审计人员接受调查的应减轻处罚。保证内部审计问责的公正公允，还必须保证问责制度及时修订细化，尽可能地让制度中的措辞更加严密，减少不必要的歧义，防止被问责对象钻制度漏洞，或混淆概念，寻求从轻处罚的条款，影响问责的公平公正。因此，细化制度，强化问责，才能保障审计问责有章可循，增强具体执行中的操作性。

（二）审计问责的责任难落实

审计问责落实，是内部审计责任追究的一大难题。一是对审计同级部门责任人问责的责任难落实。有的违纪问题发生在基层，究其原因，根源却在上级主管部门，而其主管部门与审计部门是同级部门。若要对该同级主管部门的责任人进行追责，责任人常会以各种理由推卸责任，不予配合，给审计问责增加难度。二是对于责任人承担何种责任类型难界定。经济责任审计中企业负责人的责任类型可划分为领导责任、主管责任和直接责任，各责任类型严重程度依次递减或递增，因审计部门的内部审计属性，有时对责任类型的界限划分不好掌握。如经济责任审计中，某企业在未签订合同的情况下先履行了合同内容。如果审计以该企业负责人不分管合同工作为由确定其仅负有领导责任就不一定准确。审计人员应查清该笔经济业务的发生过程，如果是该领导人授意下属执行的，就不能将其定为领导责任。还有一种情况是审计查出员工的违规行为，对其进行问责。如果根据违规行为是员工直接所为，就确定该员工负直接责任也未必准确。因为普通员工往往是执行者，其所作所为通常是上级部门领导的决定，仅仅因员工直接执行就认定其负直接责任，也不一定合理。

要解决内部审计责任追究的难题，一是企业应结合国家审计体制改革要求，积极推进内部审计体制转型升级，尽快形成新的审计监督格局，增强审计的独立性和权威性，促进审计问责机制的公允公正、上下一致、纵横相间，保证对下级或同级均能顺利实施。二是对责任人确定责任类型，应遵循实质重于形式的原则。如上述问题中，如果是领导人授意指使他人从事的违规行为，则不应仅以领导人不分管该项工作为由，定责为领导责任或主管责任，而应定为直接责任。如果只是员工个人的违规行为，可定为直接责任，若有确切证据证明是员工执行上级部门的决定导致违规行为的发生，那么该员工只能被定为负有间接责任，甚至免于承担责任。

（三）审计问责的部门未联动

企业的监督部门包括内部审计，都发挥着各自的作用，但当前企业各监督部门基本按照自身模式分别履行各自职能，未形成有效联动。这种监督格局造成：一是在检查环节会出现重复监督，不利于监督部门职能的有效发挥。二是在问责处罚环节会出现多头问责。比如审计部门依据查出的问题对责任人实施问责，如果纪委监察部门也查出同样的问题，那么责任人的同一个违规问题可能要接受来自两个部门的重复处罚。

解决重复监督、多头问责问题，企业应整合相关监督职能。比如将审计、内部控制、效能监察、财务稽核、法律合同等监督资源优化协作，启动联动监督机制，合理划分各部门监督职能。各部门在有效范围内各司其职，发挥自身监督优势，并与其他相关部门做好沟通协作，实现协调联动。从源头上解决重复监督、多头问责、资源浪费、信息不畅等弊端，发挥一体化运作、资源共享、优势互补的优势，提升监督工作的质量与效率。内部审计在自身职责范围内履行职能，不越权不过界实施问责，并保持与其他监督部门协调联动，让整个企业形成高效务实的监督格局，实现对企业管理活动的有效监督。

（四）审计问责的覆盖不均衡

审计问责的依据是查证的问题，而查证的问题是以审计项目为依托。因此，问责对象被实施问责的次数与审计部门在该企业或对该个人开展的审计监督项目次数密切相关，形成审计覆盖面的问题。审计覆盖面不均衡形成的主要原因：一是资源限制问题。许多企业的内部审计因审计人力资源限制，想要做到审计全覆盖，却心有余而力不足；二是关注度问题。企业中的一些生产经营核心单位年年被列为重点审计对象，每年对其开展的审计项目较多，审出的问题自然要比那些不经常进驻的单位多，该单位或其负责人接受的问责处理处罚也会较多。而其他辅助单位，尤其是地处偏远、规模较小的单位，由于审计的频次少，反映的问题少，接受的处理处罚自然也少，这样的审计问责没有兼顾到企业的客观实际，有失公平，也容易让接受审计频次较多的企业产生抵触情绪。

解决审计问责覆盖面不均衡的问题，一是企业应增加审计人员配备，增强人员素质，提高审计效率。开展审计项目尽力实现辖区内企业全覆盖。某些常规性审计项目，除了在生产核心单位开展外，也不能遗漏辅助单位和偏远小规模单位。因为这些单位接受的各类内审外查相对较少，积累的风险并不小，审计部门应兼顾这些单位，适当实施问责。二是按上一年度企业接受审计检查评价结果，划分重点、次重点、常规三个级别，进行分类监督，再辅之以重点单位轮换制，2至3年循环一遍，使所属各企业相对均衡地接受审计监督和审计问责，让整个企业的经营管理水平得到全方位提升。

三、内部审计问责机制的实务探讨

以下以某国有企业为例，从审计问责的取证、审计问责的过程、审计问责的效果三个方面进行实务探讨，其基本架构如下图所示。

图1 企业内部审计问责机制示例图

（一）审计问责的取证要精准化

内部审计追责要取证充分，追根溯源，同时应考虑问题发生的背景。在追责问责之前必须理清对哪些问题要实施问责，充分考虑问题发生的具体情况、容错范围，还应考虑处罚的轻重适用和免责条款。

1、对追责的问题应取证充分。内部审计对所查证问题进行问责，首先必须保证问题的证据充分、适当。因为只有具备充分审计证据支持的问题和结论才能作为对责任人追责的依据。审计证据必须能够充分证明是由于责任人的错误行为导致被审计事项产生了不该发生的后果，其中应该存在因果关系。比如在经济责任审计项目中，针对某问题对企业负责人进行追责。问题的经过是该负责人违反“三重一大”决策程序，公司办公会议上在多数人反对的情况下，擅作主张通过了某重大投资决策方案，结果该方案执行失败，导致公司经济利益严重受损，造成无法挽回的损失。审计人员正确的处理方式是对事件进行深入调查分析，调取公司办公会议纪要，查看其他参会人员的会议记录，包括该重大投资方案从立项到执行过程中各种留有痕迹的明细资料，有条件的还可调取会议当天的视频录像，还原事件完整信息。关键是要取得确凿证据证明是公司负责人因未正确履行“三重一大”决策程序，擅作主张导致公司在投资决策中失误，使公司遭受经济损失。

2、对追责的问题应追根溯源。内部审计对所查证问题进行问责，还要做到深入追查问题根源，不能仅从问题反映的表面现象来追究当事人责任。针对问题的表象来实施问责，只能是治标不治本，无法达到审计问责的根本目的。比如在审计过程中，经常遇到某些单位年底突击花钱导致维修工程未完工提前结算的问题，针对此类问题如何追责问责呢？若对核算账务的财务部门负责人问责，显然不合理。虽然财务部门处理账务，但问题的根源显然不在于此；若对基建部门负责人问责，也不合理。因为基建部门主要负责工程项目的计划执行和现场监督，对计划的申请和批复没有话语权。追根溯源，还是应该对能够决定公司计划审批的领导人进行问责才能切中要害，抓住源头。因为在年底申请规模较大的维修计划，无法在当年完工的可能性很大，硬要申请批复，从一开始就难以保证经济业务的合法合规。因此，要对这类问题进行问责，必须找出问题产生的根源，再对其责任人追究责任。

3、应慎重对待可容错问题。要坚持“三个区分开来”重要思想，通过建立容错纠错机制，给干事者以总结经验、重新再来的机会。内部审计要主动将“三个区分开来”落实到审计监督中，严格适用“三个区分开来”的有关情形和工作程序，树立正确导向，保护干部干事创业的积极性、主动性和创造性。因此，在对审计问题进行问责前，要慎重对待，查清问题发生的背景，并履行相应审批程序，确定属于可容错范围的，就要启动审计容错机制。因为审计问责的目的不是处理处罚，而是发现问题，找出问题产生的根源，从而解决问题。

（二）审计问责的过程要标准化

审计问责的过程要标准化，首先要出台明细的问责标准，让审计问责有章可循。审计问责还应覆盖审计的每个节点，同时依托各类审计项目，明确不同审计项目的侧重点并发挥优势，对企业经营管理中存在的各类问题发挥警示作用，促使企业合法合规运营。

1、问责应制定具体的执行标准，做到权责一致。审计问责要遵循一定的规则进行，因此企业要出台相应的制度标准。在制定问责制度时，要掌握的总体原则是追责问责的目的不是处理处罚，而是通过处理处罚责任人惩戒错误、警示他人，避免再次犯错，促进业务合法合规。在此总原则下，问责制度一是要掌握权责一致原则。对拥有不同权力的审计对象，适用不同问责标准。权力越大，适用越严格的问责标准，接受更严重的处理处罚。例如，对企业员工问责适用《企业员工违规处罚条例》，对领导干部问责适用更严格的问责制度《党员干部违规处罚条例》。对不同的被审计对象出台不同的问责标准，让问责制度更明细化，更有针对性，有利于提高审计问责的操作性。二是问责制度的制定要遵循轻重有别的原则。即对给企业造成重大损失、性质特别严重的问题，或者同类问题多次发现的，应在制度中明确，给予加重处罚。还可以专门制定《从严从重问题处罚规定》，用于规范对性质严重、屡犯不改问题的问责。如果是性质严重到已触犯法律的，审计部门应建议移交司法机关处理；而对问题性质轻微，没有造成损失的，只需要采取从轻的处罚方式，比如批评教育、个别谈话等即可。另外对于可纳入容错范围的问题，也应在制度中用专门条款进行说明。总之，在整个问责制度中，应本着“以权定责，轻重有别”的原则制定规则，引导审计问责机制向着提升企业管理水平，让企业各方提质增效的方向发挥作用。

2、问责应贯穿各个审计阶段，覆盖每个节点。审计问责应该覆盖审计项目的每一个节点，贯穿审计的每一个阶段。一是对审计过程中被审计方的某些不当行为问责。例如，被审计方在审计人员查证过程中，拒不配合、故意拖延时间，不提供审计组所要的资料，或者提供虚假资料，干扰查证方向，阻碍查证进度，掩盖事实真相的各种行为，都应被列入问责的范围，对相关责任人追责。二是对审计查证的结论问责。对审计查证的问题，首先判断是属于容错范围，还是应纳入问责范围，对纳入问责范围的，要进一步判断是应从重还是从轻处罚。总之，要按既定的规则对查证的问题导出的结论区分级别，视严重程度对责任人实施问责。三是对查证问题的整改效果进行问责，审计问题的整改，某种程度上能左右审计项目的成败，如果审计查出问题，却得不到有效整改，甚至屡查屡犯，只会给企业造成更坏的影响，让被审计方对违规行为习以为常。因此，内部审计应加大对问题整改结果的问责力度，力求通过审计问责，有效改善以往审计“重查证，轻整改”的局面，引起整个企业对审计结果的整改效果的重视。

3、问责应依托各类审计项目，发挥侧重点优势。内部审计问责的依据是审计查证的各类问题，而各类问题则来源于各类审计项目。对不同类型的审计项目启用问责机制，要注意它们既有共同点，又有各自侧重点。因此在审计问责时，要针对各种审计项目特点，发挥其作用：经济责任审计侧重于对企业负责人履职尽责情况进行评价，审计问责应偏重企业负责人在履职过程中出现的各类问题，依据轻重主次追究责任。属于容错范围的问题，可依据制度规定免于追责。属于问责范围的问题，要区分领导责任、主管责任、直接责任等责任类型予以追责。建设工程审计，侧重于对投资建设项目中企业关注的、存在较大风险隐患的问题追究责任人责任。比如在投资项目中侧重对未批先建、虚假招标、挪用建设资金、违规采购等违规行为重点实施问责。管理效益类审计，审计问责要重点关注有碍于企业发展，造成企业效益流失等类型的问题。如审计查证的某企业向其关联企业违规让利、不履行审批程序私自处置固定资产等导致国有资产流失、损害企业利益的违规行为，都应作为管理效益类审计项目问责的侧重点。内控评审则重点关注审计过程中发现的存在重大风险的未执行控制点，对该类控制点未履行审批程序或未有效执行而造成企业经济损失的责任人问责是应关注的重点。总之，审计问责依托各类审计项目，要充分利用各类审计项目的侧重点，对不同领域阻碍企业发展的各类问题进行问责，促进企业在生产经营的各个环节、各个方面都能有所提升。

（三）审计问责的效果要最大化

审计部门应积极跟踪并持续关注问责结果，在考核奖惩中充分合理地利用问责结果，并将其数字化形成信息资料，对其做大数据分析，便于企业今后参考借鉴。

1、跟踪审计问责结果并关注后续。审计问责实施后，审计部门应跟踪落实问责结果。一是看审计问责的建议是否已采纳并实施，相关责任人是否按照报告中的建议，追究责任并实施处理处罚。例如处罚决定是否下发了文件，个别谈话是否如期进行，罚款资金是否到账等等。二是审计部门要重点跟踪问责责任是否追究到个人。多数情况下，追责只追究到部门就截止，审计问责的效力就会被大大削弱，很难收到预期的效果。而许多问题的产生，最后都能落实到个人，应该由其个人承担责任，接受处罚。如果都由其所在部门承担，就会产生权责不清的结果，还会给人造成法不责众的错觉。三是要跟踪审计问责的后续效果。审计部门决不能在实施问责后就万事大吉，应当在一段时间后总结问责的实际效果。可以在审计问责的下一年度，总结某些重点问责的问题类型。比如合同签订滞后、工程项目提前结算等，看看有没有减少发生频次，违规率有没有下降。只有这样精准跟踪审计问责结果，才能不让审计问责流于形式。

2、量化审计问责结果并合理利用。审计问责的结果并不是保密的，企业可以对其合理利用。一是把问责问题类型、问责过程、问责处理处罚决定和执行结果全过程以审计案例形式，转化成数字化信息资料，在企业内部网站一定范围内适当公开，形成共享资料，相关人员可以查阅。在这样既能为审计人员提供查证思路，又能促使企业生产经营中的经济业务趋于合法合规。二是把审计问责结果同审计预警系统结合起来，综合运用大数据分析，为审计查证确定重点方向。分析那些已实施问责且责任人已接受处理处罚的问题，在企业现阶段是否又达到警戒线，如果同类问题在该企业再次发生的可能性还是很大，应引起审计人员的高度警惕。三是审计问责的结果应作为企业和个人考核兑现的重要依据。例如对被问责责任人所在企业和部门，审计问责结果应作为评先树优的减分因素。被问责的次数和严重程度反映该企业或部门管理情况，若尚存在诸多问题则不能评先进。对个人而言，审计问责的结果应作为职务升迁、职称评聘、薪酬兑现的依据。个人被追责的次数和严重程度反映个人的履职情况和岗位称职情况。

新时代国有企业内部审计要适应中央审计体制改革要求，与时俱进、探索创新发展内部审计的模式，发挥更加高效的监督作用。只有着力在审计问责的取证、过程和效果中采取有效措施，进一步强化企业内部审计问责机制，才能为实现企业降低业务违规率、防范经营风险、提升管理水平提供更好的支持和保障。■