职业教育财政政策探讨——《全覆盖战略下职业教育财政政策研究》书评

●马国贤

党的十九大报告指出：“普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”职业教育是高中阶段教育的重要组成部分，大力发展职业教育是保障和改善民生的有效举措，是实现教育公平乃至社会公平的关键手段，对于我国整体教育事业的发展具有不容忽视的影响。当前，我国正处于供给侧结构性改革的关键时期，“中国制造2025”战略的实施以及社会对于制造强国的期待共同赋予了职业教育重要的战略地位。

2017年4月，教育部联合多部门下发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020 年）》（简称“攻坚计划”），强调“到2020年，全国普及高中阶段教育，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求”。“攻坚计划”为职业教育的发展提供了良好的契机。但值得关注的是，职业教育的健康发展离不开政策层面的支持，尤其是财政政策的保障。职业教育财政政策须涵盖哪些要素，亟待解答。青岛大学辛斐斐博士的 《全覆盖战略下职业教育财政政策研究》一书，恰恰回答了上述问题。该书不仅创新性地提出了职业教育全覆盖战略，还对全覆盖战略下职业教育财政政策进行了细致设计和规划。可以说，职业教育全覆盖战略是与新时代中国职业教育的发展方向相契合的，深入探讨实施全覆盖战略采取的财政政策具有较强的理论和实践价值。该书思路清晰、逻辑严密、可读性强。全书主要内容包括以下几个方面。

第一，职业教育全覆盖战略是支撑我国经济长远发展的重大战略，该战略有助于缓解社会矛盾、推进教育公平，具有广泛而深远的经济意义和社会价值。所谓全覆盖战略是将所有未能升学的初高中毕业生纳入到职业教育体系中去，帮助其掌握一门谋生技能的战略。尤其是在当前产业结构升级的背景下，技术人才的短缺严重制约了企业的创新活力。而全覆盖战略一方面为社会提供了更多的受教育机会，有效改善了我国整体的人力资源素质，承载着促进社会公平、维护社会稳定的重大历史使命；另一方面，全覆盖战略可破解创新型技术人才不足的难题，为发展战略性新兴产业提供关键的技术人才支持。

第二，职业教育公平与效率的问题，其实质是财政政策问题，因此构建兼顾公平与效率的职业教育财政政策十分必要。职业教育财政政策研究框架，包括“为什么拨款”“拨多少”“怎么拨”“谁来拨”以及“拨款效果的考核”等内容。职业教育的公平与效率是相辅相成的，唯有将教育公平与教育效率融合在一起，才是职业教育发展的捷径。而财政政策可以视为解决职业教育公平与效率问题的逻辑起点。

第三，从公平与效率角度来看，我国职业教育发展现状不容乐观，这均是由于缺乏系统的职业教育财政政策造成的。回顾我国职业教育发展历程，职业教育的兴衰均系于相关政策的出台。进入21世纪以来，尽管我国职业教育取得了显著成就，但在发展规模、经费投入、教育质量、办学体制等方面的效率与公平状况，始终为人所诟病。归根结底，是缺乏政策层面的有力统领。

第四，德国、日本、法国、美国的职业教育各具特色，归结起来有几点经验：社会对待职业教育态度端正，建立财政主导的多元化筹资体制，产业界积极介入职教发展，职业教育立法完善。从世界范围来看，职业教育的繁荣发展是发达国家工业化时期的普遍现象，正确认识发达国家职业教育方面的成功经验，结合我国国情予以借鉴，对于推进我国职业教育的健康发展大有裨益。

第五，全覆盖战略下职业教育经费总量的财政政策包括：科学测算职业教育成本，建立职业教育生均经费标准；加大经费投入，建立政府主导的多元化筹资体系；创新办学体制，提高优质教育资源的使用效率和效益；循序渐进实施全覆盖战略，确立绩效评价制度。职业教育全覆盖战略的提出，顺应了产业结构优化的时代要求，也是缓解职业教育毕业生供不应求的必要手段。通过科学测算全覆盖战略下的职业教育规模，研究指出，政府有充足财力对这一战略进行经费支持。值得一提的是，全覆盖并非是单纯地扩张教育规模，而是对职业教育外延和内涵同时提升，因此，不能简单依靠拍脑袋、发命令来实施。全覆盖战略需要制订长期规划，同时配合周密的实施方案，循序渐进地开展，单纯依靠扩展规模是无法实现的。

第六，在全覆盖战略下，需进一步完善职业教育成本分担机制，包括拓宽职业教育经费渠道，加大转移支付力度、缩小职业教育发展不均衡，建立和健全职业教育资助体系、保障入学机会公平。回顾我国职业教育发展历程可以发现，成本分担由单一化向多元化转变，经费筹措从注重公平转向公平与效率兼顾。全覆盖战略的提出，意味着职业教育规模的大幅扩张，这必然给职业教育财政带来一定的冲击。如何合理有效地分担职业教育成本，实现效率与公平的均衡则成为一个迫切需要研究的问题。按照受益与量能原则，职业教育的成本应在利益相关者——政府、企业、个人之间进行分配，此外，各级政府间的经费责任也应根据受益范围、财权与事权对应原则有所区分。

第七，为了提高职业教育管理绩效，提出以下政策路径：创新办学体制，推进办学主体多元化；深化管理体制改革，统筹职业教育管理；拓宽职业教育经费渠道，提升职业教育自我造血能力；健全职业教育财政支出绩效评价制度，提高财政资金使用效益；改革职业教育拨款模式，实行绩效拨款。提高管理绩效是世界教育改革的主要焦点，我国近年来也开始引入“绩效”概念，以期改善教育服务的效率和公平，因此，全覆盖战略的实施也要关注管理在职业教育中的作用。

归结起来，该书具有以下特点：一是提出了职业教育全覆盖战略，并对这一战略进行了系统论述。职业教育全覆盖战略为破解我国社会经济现实难题提供了全新思路，尤其是在供给侧结构改革背景下，全覆盖战略对于改革供给端、促进职业教育与经济社会的协同发展具有重要意义。二是从政策角度指出职业教育存在问题的根源。在理论层面上建构了职业教育财政政策的研究框架，回答了“为什么拨款”“拨多少”“怎么拨”“谁来拨”以及“拨款效果的考核”等财政政策核心问题，为进一步研究职业教育财政问题做出了基础性的工作。考虑到当前我国正处于经济转型时期，对于职业教育问题的研究，政策分析视角十分必要。运用政策研究方法来解决职业教育问题，既拓宽了教育研究视野，也丰富了公共政策学的相关理论，这也是该著作在研究方法上的创新。三是全面剖析了德、日、法、美等发达国家职业教育发展模式、财政政策及其经验做法。职业教育的繁荣发展是发达国家工业化时期的普遍现象，也是职业教育适应工业化进程的必然趋势。他山之石，可以攻玉。通过汲取外域职业教育的成功经验与教训，为我国职业教育财政政策的建构提供有益启示。四是从经费总量、成本分担、管理体制等方面设计全覆盖战略下应采用的政策路径，为政府及相关部门更好地制定职业教育财政政策提供参考。此外，还运用因子分析法构建职业教育财政支出绩效评价体系，为科学量化财政支出使用效益进行了探索性的尝试，具有重要的实践价值。

作为较早关注职业教育财政的学者，作者辛斐斐经过长期研究积累，提出职业教育全覆盖战略，并对实施这一战略的关键财政政策进行了系统梳理和深入研究，取得的研究成果是值得肯定的。全覆盖战略下的职业教育财政政策是一项非常复杂的系统问题，不仅需要考虑操作层面的各个环节，还要兼顾教育公平与效率，因此，该书也难免存在不足。尽管如此，该书仍然可称为教育财政领域的一部重要著作。希望该书能为职业教育发展及财政政策带来些许启示，同时，我们也期待学界有更多的学术成果问世。■