关于做好新时代专员办财政预算监管工作的思考

●文秋良 黄利红 雷 毅 张 帆

中国财政监督是随着中国特色社会主义建设和改革开放，以及中国特色社会主义市场经济体系的逐步建立和完善而不断发展起来的。多年来，通过财政监督，专员办有效发现了财政收支、财政决策和财税改革中的各类问题,为推进我国财税体制改革发挥了十分重要的作用。专员办在履行中央财政监督职能时，采取的方式主要是开展事后监督检查，但是事后检查这种监督方式，发现问题、处理问题的及时性较差，目的也较为单一，难以适应新时代对专员办财政预算监管的新要求。要做好专员办财政预算监管工作，必须要将预算监督向事前、事中聚焦，充分发挥专员办在财政预算管理中的作用。

一、充分发挥专员办的事前事中监督作用

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，面对新时代对财政工作的新要求，财政监督要积极围绕财政中心任务，有效提高财政监督成效。专员办在开展财政预算监管工作时，要充分发挥事前事中监督的作用，促进预算管理水平不断提高。

一是通过事前事中监督，确保财政工作符合国家法律法规的规定。依法行政是政府机关运行的基本特征，是政府履行职责最起码的要求。财政部门作为政府的重要职能部门，应将依法行政放在重要位置。近年来，各地各部门违反财政法律法规的情况时有发生,财政部多次通报了地方政府违法违规举债的问题，涉及多个地方政府、各部门、融资平台公司、金融机构,一些地方还存在盲目决策导致财政资金损失浪费、征收过头税、挪用财政资金、套取骗取财政资金等问题。通过事后检查的方式，固然能发现并纠正这些问题，但有的问题造成的不良后果却难以消除，有的财政资金已经损失浪费也难以追回。新时代财政监督仍要以保障财政资金安全为首要目的，专员办可以通过实施事前事中监督，有效督促各级各部门在预算编制、举债决策、资金拨付等环节依法行政，从而达到硬化预算约束、严格预算管理的作用，尽量将财政违法违规问题控制在萌芽状态。

二是通过事前事中监督，提高财政资金使用绩效，避免财政资金的低效和浪费。党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，财政资金取之于民、用之于民，其使用绩效的高低，直接影响党和国家政策的落实，影响到人民群众的获得感。从财政部的每月地方财政预算执行支出进度考核情况通报来看，各地财政资金支出进度慢、盘活财政存量资金和部门结转结余资金不到位的情况依然较为普遍。部分财政部门和资金使用单位财政资金使用低效、无效的情况仍然存在。专员办可以通过事前事中监督，特别是开展绩效评价的监督和对每笔国库集中支付资金的监督，及时发现财政预算执行过程中存在的问题，找出原因，督促预算单位和资金使用单位加快预算执行进度，适时调整预算，重新安排财政支出方向，提升财政资金的使用绩效。

三是通过事前事中监督，确保财政资金的精准使用。目前，按照党中央的决策部署，我国正在实行积极的财政政策。国务院已多次强调积极财政政策不搞大水漫灌式的强刺激，而是要更加精准。但是，各地在经济发展中，还存在搞大跃进发展的冲动，财政资金投向难免存在偏差。专员办通过事前事中监督，促使各级财政部门坚决贯彻落实党中央有关部署，在安排预算时保证财政资金使用方向不偏，集中用于扶贫、环境治理、防范风险和民生领域,保证财政资金用于支持重点领域发展和保障社会民生。

四是通过事前事中监督，确保监管地区财政数据真实准确。财政与国家经济密切联系,一方面经济运行的好坏会直接影响财政预算收支，进而影响财政预算安排,另一方面，财政政策的实施也会直接作用于经济。财政政策决策的基础来源于对数据的分析和对经济形势的判断，财政政策执行效果需要数据统计来支撑，数据失真或人为的统计干预，极可能造成决策失误或削弱政策实施的效果。例如有的财政部门通过人为调整公共服务、公共安全、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区等八项民生支出在财政报告中数据，影响地区生产总值增速的计算，虚假的地区生产总值会对经济形势的预判造成影响。在经济面临一些新问题新挑战，外部环境发生明显变化的当下，专员办可以通过对数据生成等事前事中环节的监控，促使各级财政部门客观、真实和公允的反映本地区本部门运行的实际情况，反映收入、支出和债务率等数据，为宏观经济决策和政策评估提供数据支撑。

二、专员办开展事前事中监督的重点内容

专员办在开展事前事中监督时，受现实条件制约，无法面面俱到，更不能“包打天下”，要紧密结合专员办职责定位和优势所在，进一步聚焦财政中心工作，把握住财政预算管理的关键节点和关键环节，明确事前事中监督的重点内容，以求事半功倍。

一是监督财政部门和预算单位内部控制制度建设及运行情况。薄弱的内部控制往往会导致财政资金使用风险，各地屡屡曝光的小股长挪用巨额财政资金、预算单位违反中央八项规定精神超标准接待、违规发放津贴补贴等违法违纪违规行为均是内部控制薄弱，岗位职责设置不当，负责人凌驾于制度之上的结果。设计良好且有效运行的内部控制制度有助于财政资金安全高效使用，减少财政部门分配资金的随意性，降低资金使用单位出现贪污、挪用、套取财政资金的风险。同时，内部控制的有效运行也可有效降低财政监督部门工作量。对运行有效的内部控制，监督侧重于对重点项目或是金额较大的项目实施抽查，即可合理保证资金使用安全。专员办对内部控制的监督，重点应该包括财政部门和资金使用单位是否建立了内部控制制度，内部控制制度设计是否存在缺陷，以及内部控制制度是否得到有效运行，对内控制度实施进行测试等等。将没有内部控制或内部控制薄弱的部门预算单位和资金使用单位作为监控重点，实行进一步的监管措施，扩大监控面。

二是监督财政资金使用单位的项目库建设情况。项目库是财政预算编制的基础。财政资金闲置浪费的主要原因之一，是项目库建设质量低下或项目库建设脱离实际。许多财政资金下拨后，发现没有项目承接资金；有的资金虽然拨付到项目使用单位，但因项目前期工作不到位，导致无法及时动工，财政资金大量闲置。专员办在财政预算监管中，应将项目库建设的监督作为监管重点，督促资金使用单位和部门预算单位及时建设、更新、维护项目库，并关注入库项目的质量，关注入库项目是否符合法律法规和国家产业发展的要求，是否存在超标准超发展阶段安排项目的情况等。

三是监督国库集中支付机制运行情况。对资金使用情况的监管一直是专员办财政预算监管的重点。区别于以往项目完工后实施的资金使用情况检查，事前、事中监管应着重强调实时监管，即通过国库集中支付监控系统，对资金使用单位和预算单位所有银行账户进行监控，在每笔资金拨付后，及时查看与该笔支出相关的信息，包括资金用途、收款人、支付方式、划转资金方式、银行账户、银行数据等资料。监控中央预算单位和资金使用单位是否存在违规交易、违规发放政策外津贴补贴、违反八项规定精神、支出拆分支付、项目支出列支开支人员经费、将资金向个人账户违规转账等行为。除关注具体支出合规性外，还应每月对预算支出进度进行统计并与序时进度进行比对，查找支出较慢的原因。

四是监督资金使用单位和预算单位绩效管理情况。党的十九大提出要全面实施绩效管理，把绩效管理融入预算管理的全过程，在预算决策、编制、执行、决算全过程实现预算和绩效管理一体化。专员办应关注预算单位是否设置了资金绩效指标、指标设计是否符合有关要求，跨年实施项目预算执行过程中是否开展了绩效自评、绩效自评发现问题是否及时整改等。

五是监督财政报表数据的生成过程。为确保各类财政表报和财政数据的真实可靠，专员办要监督地方财政部门财政预决算的真实性，关注一般公共预算收入明细账中的重点科目，如，预算收入科目中增值税、企业所得税、个人所得税和资源税等主体税种，非税收入的结构；一般公共预算支出明细账的重点科目，如 “八项支出”、“债务还本支出”等。还要关注关键时点列报金额是否准确、是否存在违规调账的情况。

三、专员办做好事前事中监督的主要措施

相比事后监督检查，事前、事中监督更加强调预测性，更加注重对趋势的判断，强调及时发现问题并提出解决问题的办法，督促改进工作。专员办开展事前事中监督，应有以下五个方面的措施，保证事前事中监督的有效实施。

一是注重掌握监管地区经济社会发展和财政运行情况。一方面，专员办应当充分发挥与属地中央预算单位联系密切的优势，通过联席会议、座谈会、资料共享、开展共同监管等方式，牵头对属地中央单位的数据资料加以整合。从税务部门、人民银行、银保监、证监、国家统计局调查总队和海关获取地方财政运行和经济发展数据。对投资、消费、出口数据的协调性；税收、用电量、货运量、贷款等宏观经济指标的匹配性进行分析，了解重要项目和重点支出情况，对省级区域内的经济财政走势进行研判，提出促进经济发展的意见、建议。另一方面，专员办应加强同属地省级财政部门的联系，要求其分县市提供一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和地方政府债务相关情况。结合经济运行指标和日常开展的调研工作，围绕兜住县级“保工资、保运转、保基本民生”底线，关注一些刚性支出因素，了解当前基层财政运行面临的突出问题及原因，提出完善转移支付资金和县级财力保障和防范化解风险的政策措施建议。

二是注重趋势分析和分析结果的运用。加强财政数据分析,加大软件的开发力度，设计统一的财政监督软件，通过软件，对导入的财政部门国库日记账和国库报表、资金使用单位和项目提供的资金使用情况数据进行分析。设定预警指标，对异常变动趋势或比例进行预警。对每一条异常信息进行人工复核，对异常数据集中的部门、地区和转移支付项目要组织专项核查组进行实地复核。加强人员培训，使财政监督人员能够熟练使用分析软件，掌握分析软件预警规则，对常规性的数据异常能及时分析发现背后存在的问题，为下达财政监督处理意见打好基础。同时，提高财政监督人员的综合分析能力，使其能够通过分析异常数据和个案，找出违规操作方式的共性特征，发现异常趋势和监管省区可能存在的系统性违规违法问题，例如，人为调整财政决算数据、违规举债形成隐性债务等。

三是注重加强财政部门信息化建设。加强数据保障，建好预算单位信息、违法违规案例、财政违法违规黑名单等基础数据库，以便财政监督工作开展过程中，随时调用或参考相关资料。做好财政部、地方财政、专员办和部门预算单位以及转移支付资金使用单位之间信息互联互通。明确各部门职责分工，数据库和互联互通系统应有财政部牵头组织设计，地方财政、相关单位负责按规定开放本部门数据端口，供系统调用。财政部下达转移支付资金数据、地方财政分配转移支付资金数据和相关单位使用转移支付资金数据均通过平台传递专员办。专员办通过平台反馈监管信息和绩效评价情况，供财政部各业务司局和地方财政部门使用。

四是注重做好事前事中监督的质量控制。针对部门预算审核、转移支付前置性审核和绩效评价等业务设计专门的业务流程。对涉及面广、政策复杂的重要事项，成立专门工作组，并定期进行组内讨论，研究政策和处理建议。实行分级把关、充分授权，按照问题性质、资金量大小进行归类，确定经办人、处长和专员等不同层级人员处理问题的权限，重大问题进行讨论。做好专员办内部岗位职责分离，尽可能减少政策适用不当、问题定性不准的情况。加强制度建设，将业务流程、工作组讨论安排、问题复核等环节的要求予以固化。同时，贯彻落实绩效理念，规范工作程序和台账，制定统一的财政监督工作底稿，编制财政监督指导手册，提高工作效率和规范性。

五是注重事前事中监督效果。强化成果利用，及时提出事前、事中监督意见，制作专门的财政监督意见书，并将其下发责任单位，要求其在事前、事中环节进行整改，上报整改情况，财政监督意见书同时抄送地方财政和资金主管部门。财政监督意见书实行连续编号，定期组织专人对整改落实情况进行复核，确保下达的整改要求件件有回音、有落实，使问题在事前、事中环节得到解决。同时，专员办应当充分发挥参谋助手的作用，对财政预算管理存在的问题，特别是事前、事中监管中存在的问题，提出有建设性的意见，为推进财税体制改革做出贡献。■