中国新经济发展存在的问题及监管思路

2018-03-28杜传忠陈维宣

长白学刊 2018年4期

杜传忠，陈维宣，胡俊

（1.南开大学经济与社会发展研究院，天津 300071；2.南开大学经济学院，天津 300071）

新经济是近年来我国经济学理论界和实际经济部门都十分关注的新的经济形态，其对我国产业转型升级乃至整个经济发展的影响越来越明显。关于新经济的内涵，人们的理解及界定并不完全一致①。本文中的新经济是指伴随着互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息网络技术的广泛应用而兴起的各种新产业、新业态、新模式等。我国经济发展进入新常态，加快新旧动能转换已成为经济发展面临的突出任务。如何通过优化对新经济的监管、促进新经济持续健康发展，为加快新旧动能转换提供强大动力，已成为我国现阶段经济发展面临的重要课题。

一、中国新经济发展及监管存在的主要问题

（一）新经济的发展效应及存在的问题

伴随着全球第四次工业革命的孕育发生，近年来，我国也出现大量新产业、新业态，它们构成我国新经济发展的主要内容。为分析方便，本文仅对发展程度相对较高、发展速度较快的平台经济和共享经济两类新业态的发展及监管状况进行分析。其中，平台经济主要包括电子商务、跨境电商、第三方支付、网络订餐、手机地图等业态；共享经济则主要包括网络借贷、网约车、房屋租赁、资金众筹等业态②。

总体上看，目前我国新经济正处于快速发展中，其产值、融资和就业规模迅速扩大。首先，产值规模迅速扩张。平台经济中最具代表性的电子商务，2016年市场规模达到22.97万亿元，同比增长25.5%。[1]2016年，共享经济市场的交易额约为34520亿元，预计未来五年的年均增长速度在40%左右，到2020年占GDP比重将达到10%以上。[2]其次，融资企业数量和融资规模呈现爆发式增长态势。在平台经济领域，2014年企业融资案例584个，融资规模61.3亿美元，同比增长131.74%；移动融资规模22.7亿美元，环比上升高达220%。[3](P26-30)在共享经济领域，《中国分享经济发展报告2017》统计数据表明，2016年我国共享经济融资规模约为1710亿元，同比增长130%。最后，就业人数增加迅速。在平台经济领域，2016年电子商务服务企业直接从业人员数为305万人，间接带动就业规模达到2240万人。[1]2016年分享经济领域参与提供服务者约6000万人左右（其中平台型企业员工数约585万人）。[2]

新经济不但显著地改变着中国经济的总体构成，创造大量就业，而且进一步提高产业分工的复杂度，不断改造提升传统产业，从商业模式、管理组织、技术创新等多个方面培育经济发展的新动力，对新旧动能转换发挥着越来越大的作用。与此同时，也应该看到，我国新经济在迅速发展的同时也存在诸多不容忽视的问题，主要有：

第一，部分新产业新业态发展失序，孕育着一定的行业发展风险。如在电子商务行业，2010-2011年，由于风险资本的持续进入，电商企业在市场竞争、薪资水平等方面出现非理性状态，到2012-2013年间，小型电商企业开始大规模倒闭，行业竞争格局发生变化。在互联网金融行业，以P2P为代表的网络借贷平台持续发生跑路、停业、提现困难并导致经侦介入等问题。中国P2P行业风险自2013年开始显现并在近几年持续积聚，2015-2016年间，问题平台数量分别高达1207家和1849家③，其造成的直接经济损失目前仍难以估量。在共享单车行业，风险资本的激烈角逐已经将共享单车的发展置于一定程度的非理性之中，导致共享单车产能过剩、成本大幅上升和盈利模式不稳定等问题已十分突出。[4]

第二，新经济中不正当竞争行为频发，妨碍了新业态的有序发展。由于对互联网产业竞争缺乏完善的监管体系，导致近几年互联网产业本身和以互联网为基础的新经济新业态中频繁出现不正当竞争的现象，主要有域名纠纷、混淆行为、高额补贴、虚假宣传、限制或禁止使用竞争对手产品等。此外，平台经济领域中的不正当竞争行为还包括侵犯商标专用权、劫持网站流量、刷单、套码与切机等。共享经济领域中的不正当竞争行为还涉及庞氏骗局、窃取商业秘密、商业诋毁、比较广告、高额补贴、不正当抽奖、恶意刁难竞争对手等。

第三，个人信息泄露与侵权问题较为严重。根据《中国网民权益保护调查报告（2016）》数据显示，2015年下半年至2016年上半年，中国网民因为垃圾信息、网络诈骗、个人信息泄露等遭受的经济损失人均133元，总体经济损失约915亿元。其中通过APP和社交软件等程序非法收集是个人信息泄露的重要途径。在新经济的发展中无论平台经济还是共享经济，都需要安装相应的APP或操作软件才能顺利使用，同时个人信息也将会通过APP和社交软件被非法获取。企业平台通过“上帝视角”记录了用户的个人身份信息及网上活动数据，但是由于缺乏平台内部及外部的监管机制，存在用户隐私数据被侵犯与滥用的风险。[5]

（二）现阶段中国新经济监管存在的缺陷

新经济新业态发展过程中出现的各种问题，除了自身发展规律的原因之外，还与我国的新经济发展监管不完善息息相关。我国现行的新经济监管体系以政府为主导，行业协会予以相应的配合，是一种自上而下的监管体系。在对新经济监管过程中还存在以下问题与缺陷：

第一，监管模式与新经济发展不相适应。总体而言，中国目前对新经济的政府监管基本上还是一种与传统经济相适应的监管模式。这主要是由于现行的经济管理制度是建立在工业经济和工业化大生产的基础上的，其特点是强调集权、层级、区域与条块分割等管理方式，注重事前审批与准入。[6]但随着新产业革命的孕育发生，新业态与传统产业相互渗透、融合，传统的垂直监管方式难以与信息网络技术支撑、作用下的新业态的发展相适应，现行监管政策、监管手段与监管队伍难以充分胜任对新经济的监管。这主要体现在三个方面：一是现行监管方式中的分区域、分行业监管已不适应新经济的网络化、扁平化、平台化、融合化发展趋向及要求；二是事前审批与准入的标准难以对新业态的发展起到有效规制作用，这主要是由于目前许多新产业、新业态、新模式都是在监管体系之外或其边缘处发展起来的；三是传统的以人工巡查、年检、消费者维权、行政处罚、司法救济、专项行动、刑事处罚等为主的线下监管模式，难以满足对线上监管的需求，且存在成本高、效率低等问题。

第二，政府监管滞后于新经济的技术创新与商业模式发展。主要体现在法律滞后、标准滞后、反应滞后三个方面。首先，立法建设滞后于新经济的发展。新业态的发展意味着经济中出现新的市场主体、生产技术、经营手段、交易与竞争行为等，但现行法律缺乏对新经济中市场主体的法律地位、税费规则、产权与隐私保护、公平竞争、数据安全、社会责任等方面的明确规范，甚至在某些方面存在空白现象。其次，监管标准滞后于新经济发展。一方面，政府监管对新经济的标准制定滞后于技术创新与商业模式创新，大量新业态的发展缺乏进入门槛、行业准则、产品质量标准、服务标准、数据安全标准等；另一方面，各地政府在行政审批的项目清单、收费清单、责任清单等方面还存在巨大的差异，相关的审批流程与监管规则还没有形成统一的标准。[7]最后，反应速度滞后于技术创新和问题爆发的速度。一方面，互联网及新一代信息技术发展速度很快，更新周期越来越短，而政府监管机制的调整、更新与响应速度则相对较慢，显著慢于技术创新的速度；另一方面，政府监管部门对新经济的业务流程、业务形态等相对陌生，难以识别其中的风险因素与问题根源，在面对新经济中的问题时反应较慢甚至束手无策，使得大量的新业态的问题长期得不到妥善处理，从而妨碍新经济发展。

第三，监管机构之间的协调性有待加强。新经济的发展本身带有极强的融合化与数字化属性，两者分别对监管部门之间的权责划分与信息共享提出了挑战，也正是因为这两个属性导致现行监管部门之间存在协调困难的问题。在权责划分方面，中央政府与地方政府存在上下不够联动，各政府部门之间存在行动不够协调的问题。当前的互联网监管存在两类主要部门：互联网管理部门与一般性执法部门，两者在新经济监管与执法中容易产生相互推诿、重复执法等问题[8]，同时还存在着监管缺失、选择性执法等问题。目前，中国对于新经济中的大多数新业态而言，其主导监管部门仍不明确。在信息共享方面，监管部门之间仍存在制度性障碍。[9]长期以来以部门为中心的政府监管模式，出于自身利益、资源管控等角度考虑，形成了各部门、各层级间条块分割的“信息孤岛”，导致数据信息更新迟缓，部门之间流通共享困难；而且由于部门间整合协调不足，导致数据信息整合运用困难。目前多数监管系统大多止步于数据信息采集、录入与初步统计阶段，缺乏对企业数据信息的挖掘分析、整合分享等，尤其是新业态的经济监管表现更为明显。[8]

二、主要发达国家新经济监管经验借鉴

以美国为代表的发达国家在新经济发展监管方面已形成许多有益的经验和做法，值得我国认真借鉴。这里仅以平台经济中的电子商务和第三方支付的监管，以及共享经济中的网络借贷和网约车的监管为例加以总结。

（一）发达国家对平台经济的监管

以电子商务为例，发达国家主要从四个方面对电子商务进行监管。第一，在监管原则方面，发达国家奉行干预或管制最小化原则，尽可能地放松管制，政府职责主要是提供边界清晰的制度框架，营造规范有序的市场环境，如美国的《全球电子商务框架》，欧盟的2000/31/EC号《电子商务指令》等都集中体现了这一原则。第二，遵循包容创新的监管理念。其中欧美等国对电子商务的监管主要侧重事后纠正或惩罚，尽可能为创新预留空间，他们认为对于电子商务等新兴业态，人们还未能完全揭示其发展规律和潜在问题，因此对其监管的框架必须是灵活且具有前瞻性的，框架细化则应随着产业发展逐步完成；韩国和日本则实施了较严格准入及身份确认的制度。第三，注重完善相关法律规范。美国对电子商务除适用《统一商法典》等一般性法律法规外，还制定了一些专项法律法规；欧盟通过颁布《电子商务指令》构成了欧盟国家电子商务立法的核心和基础；日本也同样制定了一系列规范电子商务的专门法律法规，如《日本电商与信息交易准则》等。第四，充分发挥行业自律的重要作用。美国政府不直接介入电子商务行业管理，而是通过行业组织“电子商务协会”，由协会制定行业的经营和竞争规则，包括登记域名、注册网站、仲裁纠纷和调查公布网站信用等，督促企业自我约束和严格自律。英国网络零售商协会负责颁发安全网购资格给合规的企业，英国交易标准协会则对网店进行安全与信用认证，对合格的网店颁发信用章以便消费者甄别。

由于第三方支付在经济体系中的重要作用日益凸显，近年来，欧美等发达国家对第三方支付监管的指导思想逐步从偏向于“自律的放任自流”向偏向于“强制的监督管理”转变。[10]在美国，法律上将第三方支付视为货币转移业务，在本质上仍是传统货币服务的延伸，因此，美国并没有对从事第三方支付的企业或机构进行监管，而是主要从货币服务业务的角度将监管的重点放在交易过程中，实行的是功能性监管模式。[10][11]与美国的监管模式不同，欧盟对第三方支付实行机构监管模式，倾向于对第三方支付机构做出明确的界定，先后颁布多项具有针对性的法律法规，明确设立第三方支付机构的进入门槛标准。[10][12]在监管原则上，美国与欧盟一致实行包容审慎的监管原则，强调政府对第三方支付的最低限制与干预，在构建一个稳定而有序的监管框架的同时，又不能过分限制其发展，这一原则主要体现在对备付金的监管上。不过其不同之处在于美国主要采用专门账户管理的办法，而欧盟则采用交纳风险备用金的办法。此外，美国和欧盟都对第三方支付机构设立了明确的进入门槛与许可证制度。

（二）发达国家对共享经济的监管

随着实践的发展，发达国家对共享经济的认识逐步深化，许多国家的政府部门对共享经济的态度从观望、犹疑逐步转向明确支持，政策导向趋于明朗。

美国对网络借贷的监管实行以美国证券交易委员会主导的联邦证券发行强制登记制度和持续的信息披露制度，这主要是因为收益权凭证是Prosper与Lending Club等网贷平台运作的核心要件。目前，美国对网络借贷的监管呈现多头监管状态，变化发生在2010年，该年7月21日《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护案》生效实施，根据该法案，网贷平台监管的主导部门应归属于新成立的消费者金融保护局，但是到目前为止，该法案的实施效果并不明显，而且导致了美国网络借贷行业多头监管的困境，突出表现在市场准入困难、合规成本高昂、金融消费者利益受损三个方面，严重阻碍了美国网络借贷行业的发展。[13]相对于美国而言，最先发展起网络借贷行业的英国的监管经验更具借鉴意义。目前英国对网络借贷的监管实行协同监管模式，分别是政府部门的金融行为监管局（FCA）和行业自律组织P2P金融协会（P2PFA）。其中，P2PFA对其成员提出“8个必须”和10项《运营原则》，对网贷平台的最低运营资本、客户资金隔离、信用风险管理等方面进行了规定；FCA主要承担加强金融消费者保护和推进金融市场的有效竞争职能，正式发布世界上第一部P2P行业法案《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管办法》（PS14/4），与《运营原则》相互协同监管英国的网贷行业。[14][15]

美国对网约车的运营及安全监管实行政府与网络平台合作监管的模式，即政府制定车辆、司机和保险的准入标准，网络平台承担落实标准的责任。[16]在英国伦敦，私家车从事网约车运营需要司机本人向交通局申请执照，拥有执照的人和车才可以从事这一行业。同时，为了调和网约车与出租车之间的激烈竞争，伦敦政府规定在公共汽车专用道、火车站、飞机场等路段网约车不能占用，而出租车可用；出租车可以招手即停，而网约车则只能通过事先预订④。

但是，Uber等网约车平台在德国、法国、意大利、西班牙和匈牙利等欧洲其他国家中遭到强力抵制，主要是由于当地出租车行业的极力反对。美国法学家理查德·波斯纳在芝加哥出租车诉网约车的判决书中表示了对这一行为的反对意见，他指出网约车与出租车是两个完全不同的行业，网约车平台不需要接受类似出租车的价格监管，而司机也不需要获得出租车经营牌照。

通过上述分析，可以总结出主要发达国家新经济发展监管经验的特征：第一，对新经济持有肯定的态度，在新经济的监管中坚持政府干预最小化和包容创新的审慎监管原则，强调并重视自律组织在新经济监管中的作用。第二，对发展较早的新业态的监管为后来新兴行业的监管提供了经验借鉴，不同新业态之间的监管经验具有承接性和传递性，平台经济和共享经济等多个行业的监管都体现出了早期电子商务监管中探索出的原则与措施。第三，不断探索适合各自国情的新经济监管模式与体系，尤其是强调在提供类似产品或服务的新业态与传统行业之间，应当实施具有差异性的分类监管政策。第四，对于新经济的监管应坚决避免多头监管的局面，明确确立监管的主导部门并加强各监管机构之间的协同合作。

三、完善中国新经济监管的思路及对策

新经济新业态作为第四次工业革命中的新生事物，在发展过程中必然会存在一定的问题，对于新的发展趋势，在对其进行监管时应当充分借鉴发达国家的监管经验，创新监管方式，不能让新经济适应旧规则。中国在对新经济进行监管时应当遵循“三步走”的策略：第一步先发展后规范，第二步边发展边规范，第三步以规范促发展。由于新业态发展阶段的不同，需要根据其发展阶段确立监管步骤，以现实发展状况而言，现在对电子商务的监管已进入第二步策略阶段，但是对于其他大多数新业态的监管仍处于第一步策略阶段中。

（一）坚持确立包容审慎的监管原则

新技术或新商业模式诞生时，通常都会与现行经济-社会体制产生一定的摩擦，政府规制不应成为新经济发展的阻碍，过度的政府规制将成为产业创新的阻碍。因此，中国在构建新经济监管体系时，首要的问题就是要坚持确立包容审慎的监管原则。首先，在对新经济的认知态度上，各部门首先应当承认其“新”，承认其超出政府已有认知范围的可能，承认现有的监管规则可能是不适用的，在此基础上再讨论如何监管。[7]其次，对于发展初期的新技术、新业态、新模式，要包容创新。一方面，进一步推进商事制度改革，减少行政审批，破除新经济发展的隐性制度壁垒，营造宽松包容的市场准入环境和发展环境；另一方面，对于新经济发展过程中出现的问题要持有辩证的看法，不急于对新经济新业态实行负面管理清单，不急于作顶层设计和规划。最后，对新经济的发展要审慎监管，合理界定新经济中不同行业的业态属性，密切追踪新技术、新产业、新业态、新模式的发展状况，及时总结它们在发展过程中对经济与社会的贡献以及存在的问题，掌握它们的发展模式、机制、特点与联系，建立与新业态发展趋势相适应的监管体系。

（二）重视形成政府之外的制度供给

通过梳理发达国家的新经济监管经验可以发现，发达国家具有通过行业自律方式进行监管的历史传统⑤。新工业革命的发生发展对传统工业体系下建立的政府主导的制度供给模式提出了挑战，新经济新业态的网络化、融合化、扁平化、平台化发展要求形成政府之外的制度供给，在原有的垂直监管体系基础上创新监管方式，构建分类监管、自律监管、平台监管相结合的新型监管模式。首先，对于新经济中的网络借贷、网约车等实行分类监管，即对于享有国家信用的金融机构所从事的互联网金融活动、对于传统出租车行业等，应予以明确的监管规范，而对于不享有国家信用的互联网金融企业、新兴的网约车行业应按照互联网思维进行监管，对行业的发展多出台方向性意见，少颁布管理办法，更多的是要依靠行业自律组织进行监管。其次，借鉴美国互联网监管中的安全港模式，由自律协会或平台组织制定新经济相关业态的监管规则并交由发改委、工商总局、人民银行、工信部等国家行政部门审查，在审查通过后就成为安全港，相关企业或个体只要遵守该规则就被认为是符合监管要求的。这需要我们在三个方面做出努力：第一，将政府的部分监管权力下放到行业协会或平台组织，承认并提高自律或平台组织在行业监管中的地位与能力；第二，承认自律规则的合法性与有效性，提高行业自律协会或平台组织监管规则的行政与法律效力；第三，增加政府机构与行业协会及平台组织之间的沟通交流。

（三）加强弹性监管与事中事后监管

在传统监管过程中，政府为维护市场秩序，同时由于受到信息生产、传递与记录的限制等，通常会设置一系列的事前审批，这是与传统工业经济大生产时代相对应的监管规则。随着第四次工业革命逐渐展开，事前审批监管方式的弊端日益凸显，对新经济新业态的发展产生了明显的妨碍作用。加强弹性监管及事中事后监管，一方面，与坚持包容审慎的监管原则密切相关，政府在对新业态监管时，应充分考虑行业异质性与企业的个体异质性问题，既要确定明确的监管底线，同时又要针对不同的问题慎重处理，以保持新经济发展的活力。目前，国务院和多个地方政府在出台的深化商事制度改革、促进新经济新业态发展的相关文件中已多次提到要充分运用大数据、云计算、物联网等现代信息技术加强事中事后监管。另一方面，与形成政府之外的制度供给联系紧密，构建分类监管、自律监管和平台监管体系。结合现实可以发现，新经济中发生的问题往往具有频率高、范围广、数据依赖性强等特点，自律协会与平台组织能够在问题发生时或发生后的短时间内立即投入处理，相比政府部门而言具有事中事后监管的优势。如在电子商务的事后监管中，应建立电商产品召回制度、无责任退换货制度、惩罚性赔偿制度与集体诉讼制度等。[17]

（四）监管手段应从人工监管向大数据监管转变

传统监管手段中的人工监管不仅不能适应新经济新业态的发展，而且面临成本高、效率低、易发生权力寻租等困境。新经济的发展普遍对数据信息具有极强的依赖性，同时，正是由于新经济的发展使得数据信息成为新的生产要素，这也揭示出对新经济的监管应从人工监管转向大数据监管。一方面，在对新经济的监管创新中，要十分重视大数据、云计算、人工智能等技术的应用，构建起一套能够自动实现数据挖掘、收集、分析、预测、示警的新型监管机制，实时掌握新经济新业态发展的动向，发现潜在风险，进而增强监管的实时性、针对性与有效性。另一方面，要打破部门间的数据壁垒，构建跨部门的数据共享机制。跨部门协同监管的关键就在于部门之间信息流动与共享渠道和机制的建立，因此，应以数据共享为契机分步推进跨部门协同监管。首先，以政府公共数据的开放共享为引导，推动公安、工商、税务、金融等敏感数据实现监管部门间共享，形成一体化的监管网络；其次，推动公共交通、卫生医疗、文化教育、健康养老等公共服务领域的非敏感、非个人隐私等公共数据资源向全社会开放共享。

注释：

①“新经济”一词最早出现于美国《商业周刊》1996年12月30日发表的一组文章中，《商业周刊》首席经济学家Mandel把美国20世纪90年代中期受信息技术推动的经济繁荣现象定义为“新经济”。

②对平台经济中所包含的具体业态的界定随研究目的的不同而有所差异，徐晋在其所著《平台经济学》（上海交通大学出版社，2007年版）中对此有较为详细的论述。另外，关于电子商务能否作为新经济的构成内容，本文认为电子商务是新经济的重要组成部分参考：Rita Rahayu，John Day.Determinant Factors of E-commerce Adoption by SMEs in Developing Country： Evidence from Indonesia[J].Procedia-Social and Behavioral Science， 2015(195)：142-150。

③作者根据网贷之家统计数据整理。

④作为发展中国家的印度也有与英国伦敦类似的规定。

⑤发达国家中英国最具有浓厚的通过自律方式进行监管的传统，对于新经济发展的基础技术——互联网，英国也是通过自律协会——互联网监察基金会——进行监管的，是典型的行业自律主导的监管模式。

[1]中国电子商务研究中心.2016年度中国电子商务市场数据监测报告[R].2017.

[2]国家信息中心信息化研究部，中国互联网协会分享经济工作委员会.中国分享经济发展报告2017[R].2017.

[3]叶秀敏.平台经济促进中小企业创新[M]//阿里研究院.平台经济.北京：机械工业出版社，2016.

[4]李儒超.三千万单车产能大跃进：供应链涨价，矛盾一触即发[EB/OL].深网，2016（47）：http://tech.qq.com/original/sw/i47.htm l?423031y31o.

[5]陆平，马力扬.分享经济的监管方式亟须创新[N].中国经济时报，2017-03-31（A05）.

[6]冯俏彬.发展新经济关键要改进政府监管“旧”模式[N].中国经济时报，2016-10-31（005）.

[7]张占斌，冯俏彬.创新政府监管方式加快发展新经济[J].行政管理改革，2016（9）.

[8]王萌萌.“互联网+”背景下新兴业态的市场监管问题研究[J].安徽行政学院学报，2016（3）.

[9]胡鞍钢，等.中国开创“新经济”——从缩小“数字鸿沟”到收获“数字红利”[J].国家行政学院学报，2016（3）.