公共政策工具文献综述

周源 广西民族大学政治与公共管理学院

伴随政府治理理论与实践的兴起，学术界对公共政策工具的研究日益增加。尽管在公共政策的研究初期，国内外学者也涉及了部分对政策工具的研究，但实际上直到20世纪80年代，作为政策科学发源地的美国才开始对公共政策工具进行独立性研究。而目前我国学术界的研究则“仍处于起步阶段”。这种情况下，借助工具化视角以完善公共政策领域的相关研究就显得十分必要。

一、概念界定

(一)国外对公共政策工具的概念界定

尼达姆(1982)最早对公共政策工具概念进行了界定，他认为公共政策工具是相对于公共主体的可用的具有合法性的治理。胡德(1983)认为政策工具是一种“客体”，它指的是形成法律和法规的一整套命令和规定。林格林(1998)认为政策工具可以被当作一种“活动”，致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合。詹姆斯(2004)将公共政策工具定义为一种政策执行的技术，政策工具通过命令和控制的途径及经济动力(市场化)途径达到目标的手段。目前，应用最广泛的概念是欧文·E·休斯 (2015)在《公共管理导论》中提出的，他将公共政策工具定义为政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。

(二)国内对公共政策工具的概念界定

张福成(2001)将其定义为政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。陈振明(2003)提出公共政策工具是人们为解决某一社会问题或者达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。在其另一部著作《政府工具导论》(2009)中，陈振明将公共政策工具的概念进行了延伸，他认为除了从狭义字面意义理解，公共政策本身就是一种政策工具，公共政策的制定者在有效执行政策方案、确保实现政策目标的整个动态过程中所采用的措施和方法的总和也是一种政策工具。顾建光(2007)从广义角度对政策工具进行定义，他认为政策工具是被决策者以及实践者所采用，或者在潜在意义上可能采用来实现一个或更多政策目标的手段。

综上，笔者认为公共政策工具的定义应具备以下特点：(1)其运用目的是促成公共政策目标的达成；(2)其实施主体多元，既可以是政府部门，也可以是其他公共组织；(3)其实施手段范围广泛且在选择上具有较强灵活性。因此，笔者认为公共政策工具应定义为政府或其他公共组织为达成政策目标，解决相应的社会问题而采取的治理手段或方式，是公共政策目标与结果之间的桥梁。

二、国内外相关文献综述

(一)国外文献综述

早在18世纪，国外工具主义研究视野就已产生。以往对工具性的研究倾向于哲学、认识论层面，当代国外对公共政策领域的工具性研究则主要来源于公共管理和社会实践层面的需要。

1.国外公共政策工具的发展历程

在国外，公共政策工具的发展与公共行政的变革与发展相辅相成，互为相关，两者之间具有很强的互动性，并与当时的政治、经济、文化、社会等因素息息相关。借鉴公共行政的变革与发展历程，公共政策工具的发展可分为三个时期：(1)自由放任时期。该时期是指20世纪30年代之前，西方各国普遍奉行亚当·斯密的自由放任政策，主张“自由竞争、自动调节、自由放任”。这一时期，政府对市场运行的干预极少，在公共政策方面所涉及的也仅是统治职能，公共部门扮演“守夜人”角色，其他由市场这只“看不见的手”发挥作用。这一阶段，政府较多采用自愿性的公共政策工具，强制性较弱。(2)行政国家时期。1929年到1933年资本主义经济危机时期，传统的自由放任政策工具失灵，凯恩斯的国家干预主义盛行。这一时期各国政府普遍采用财政政策和货币政策等一系列强制性政策工具对市场经济加以干预，使得市场经济得以恢复和发展。该时期各国政府彰显了巨大权威，主要采用强制性的公共政策工具。(3)新古典主义时期。20世纪70年代，西方资本主义国家普遍出现了以“低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字、高失业率”为主要特征的“滞涨”现象。另外，政府治理中的复杂性、不确定性增加，民众对其信任感也日益下降。这种情况下，新古典主义主张的“限制政府过度干预，发挥市场机制作用”逐渐发挥作用。这一时期为了改善日益僵化的官僚政府体制，提高政府部门的运转效率，各国政府开始把企业管理模式中的合同外包、顾客至上、标高管理等方式引入公共部门管理中，从而为不断变化的公共服务注入新鲜“血液”。该时期主要采用混合型的公共政策工具。

2.国外对公共政策工具的类型划分

最早对政策工具进行分类的是荷兰经济学家科臣，他罗列出64种政策工具，虽数量庞大但却并未对其进行严格的系统划分。美国政治学家林德布诺姆等人对政策工具的划分又过于宽泛，仅分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙对此分类进行了扩展，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德的分类又进一步，他将系统化思维融入分类框架中，认为所有政策工具的运用都离不开四种“政府资源”，即政府所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织。加拿大学者迈克尔·霍莱特和拉姆什将公共政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三类。欧文·E·休斯将公共政策工具分为四类，这也是目前运用最广泛的分类：(1)供应，即政府在财政预算范围内提供的产品和服务；(2)补贴，即供应的一种补充手段，政府通过此经济方式资助私人领域的个人生产政府所需的产品及服务；(3)生产，即仅指政府生产的在市场上出售的产品及服务；(4)管制，即政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。

(二)国内文献综述

我国学者对公共政策工具的研究是在本世纪初，由于研究的起步较晚，目前处于新兴之态，基础较为薄弱，取得的成果也极为有限，需要我们不断的加以丰富和完善。

1.国内公共政策工具的发展历程

在国内，学者们对公共政策工具的研究起步较晚，始于20世纪90年代后期，呈现出以下几方面特点：其一，适用范围有限；其二，缺乏对本国情况的系统性研究。在查阅大量文献后，笔者发现国内不少学者都是以转述国外研究成果的形式介绍公共政策工具中的一个方面，鲜有结合中国国情，对中国的公共政策工具进行独立、系统和全面的深入研究。其发展历程大致可以分为两个时期：2005年之前属于研究萌芽阶段，这一时期的研究成果较少，主要以论文形式或涵盖在公共政策相关教材内容之中；2005年之后进入快速发展阶段。这一时期，我国学者开始对公共政策工具进行独立性研究，并且产生了大量研究成果。其中，最具代表性的专著包括顾建光教授翻译的《公共政策工具：对公共管理工具的评价》一书及陈振明教授撰写的《政府工具导论》一书。

2.国内对公共政策工具的类型划分

国内学者对公共政策工具最具权威性的分类主要有三种。张成福的分类范围广泛，他根据政府参与市场管理的程度不同将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。

陈振明的分类较为简洁，他将政策工具分为三大类：(1)市场化工具，即政府利用市场这一资源有效配置手段达到提供公共物品和服务目的的具体方式；(2)工商管理技术，即公共部门从企业管理理念中汲取有效经验以达成政府的政策目标；(3)社会化手段，即政府更多的利用社会资源在一种互动的基础上实现政策目标。

陶学荣将公共政策工具分为五类：经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具。

三、文献述评

综上所述，现有研究成果为后续研究奠定了基础。但是，在现有的对公共政策工具进行研究的文献中仍存在诸多不足需要不断加以改进和完善。

(一)公共政策工具分类中存在问题

在对公共政策工具进行分类时，尽管诸多国内外学者都作出了尝试，有关这方面的成果也不少，但是现有的公共政策工具分类仍在存在很多问题。比如有的分类过于宽泛，不易操作。有的分类则过于具体，不具有适用性。其借助于某一具体的公共事件总结归纳出一套公共政策工具，适用性极为有限。有的分类存在重叠交叉部分，不够严谨，没有相互区别。有的分类受企业相关工具分类的影响，忽视“公共性”。分类存在的另一个重要问题是对工具的观念一成不变。在现代社会，随着公共问题的日趋复杂，如果将政策工具视为静态，忽略政策工具的微小变化，则不利于解决复杂的社会问题。总之，对公共政策工具的分类研究依然有很多问题需要解决。

(二)公共政策工具的创新存在困难

当今，社会环境日趋复杂，面对一些层出不穷的新问题，原有的公共政策工具已经难以适应，这就需要我们以发展变化的视角对公共政策工具进行创新，以适应新需求，解决新问题。当前社会背景下，随着服务型政府的兴起，公共政策工具的创新需要与构建服务型政府的目标保持一致。另一方面，在全球治理兴起的背景下，仅仅依靠一个国家或地区很难解决公共问题，因此对于公共政策工具的研究应融入全球化的新视角，进行与时俱进的创新。

综上，尽管在公共政策工具研究领域依然有大量的问题需要我们做进一步的探讨和研究，但学者们从理论和实践上促进了政策工具系统化知识的形成，并且推动了公共政策的学科建设，这对于推进国家行政体制改革，提高政府办事效率具有事半功倍的作用。